Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока на проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока
на проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока (назначен соисполнителем решением Совета Государственной Думы от 15 октября 2012 года, протокол N 52) рассмотрел в части вопросов ведения комитета проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством Российской Федерации.

Данным законопроектом предлагается установить правовые основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Необходимость принятия федерального закона "О государственном стратегическом планировании" обусловлена тем, что вплоть до настоящего времени фактически отсутствует законодательное регулирование единой системы стратегического планирования. В результате, работа по стратегическому планированию на региональном уровне на сегодня обладает рядом системных недостатков. Разрабатываемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации стратегические документы различаются по терминологии, объему, имеют разные периоды реализации, принципы постановки задач и глубину детализации. В результате, перспективные направления развития отдельных субъектов Российской Федерации оказываются не в полной мере скоординированными.

В настоящее время актуализировалась задача согласования разрабатываемых на региональном уровне документов стратегического планирования с соответствующими стратегиями межрегионального и федерального уровней. Решение данной задачи станет возможным только при соответствующем правовом, нормативном и методическом обеспечении.

Необходимо также иметь в виду, что эффективность бюджетных расходов во многом обусловлена согласованностью действий всех уровней органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов бизнеса и граждан. Увязка стратегического и бюджетного планирования с мониторингом достижения обозначенных целей является, по мнению комитета, важным условием сбалансированного развития российских регионов.

Особого внимания, с точки зрения комитета, заслуживает то обстоятельство, что в рассматриваемом проекте федерального закона предполагается заложить законодательную предпосылку для разработки стратегии регионального развития Российской Федерации. Не менее важным обстоятельством является то, что в состав документов стратегического характера рассматриваемым проектом федерального закона включаются такие документы, как генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, а также схемы расселения на территориях субъектов Российской Федерации. Территориальные диспропорции в заселенности должны приниматься во внимание при планировании развития всех типов инфраструктуры в зонах опережающего роста. Это имеет особое значение для развития районов Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока и других геополитически значимых регионов.

Поддерживая концепцию рассматриваемого проекта федерального закона, Комитет по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока обращает внимание на следующее.

1. В рассматриваемом проекте федерального закона под государственным стратегическим планированием понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с участием профессиональных союзов и объединений работодателей, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, программно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности. В этой связи представляется, что заявленная в законопроекте деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в большей степени соответствует понятию "стратегическое управление".

2. Статьей 2 законопроекта регламентируется законодательство Российской Федерации о государственном стратегическом планировании. Необходимо иметь в виду, что основы стратегического планирования заложены в Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии с пунктами "а", "е" и "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации принятие и изменение федеральных законов, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, а также оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации. Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В этой связи представляется целесообразным дополнить соответствующую норму законопроекта положением о том, что законодательство Российской Федерации о государственном стратегическом планировании основывается на Конституции Российской Федерации.

3. Комитет по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока отмечает необходимость продолжения работы по формированию новых концептуальных подходов к региональной политике, в том числе подготовки системного документа, развивающего положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в части конкретизации целей и задач региональной политики, а также инструментов и механизмов ее реализации применительно к текущему этапу социально-экономического и политического развития страны. В этой связи полагаем необходимым предусмотреть в законопроекте наряду с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации соответствующий концептуальный документ в области регионального развития. Одновременно необходимо разграничить данный документ с предусмотренной в законопроекте стратегией регионального развития по принципам целеполагания, глубине детализации, периоду реализации и т.д.

Принятие соответствующего концептуального документа, по мнению комитета, позволит сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательного обеспечения региональной политики Российской Федерации.

4. В соответствии со статьей 10 законопроекта документы государственного стратегического планирования разрабатываются в рамках государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, в том числе на уровне местного самоуправления. При этом состав документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на уровне местного самоуправления, определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 законопроекта. Вместе с тем нормы законопроекта в предложенной редакции не в полной мере обеспечивают взаимоувязку государственного стратегического и муниципального стратегического планирования, не устанавливают правовые основы муниципального стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования.

5. Требуют дополнительного обсуждения положения законопроекта в части бюджетного стратегического планирования. Так, в соответствии со статьей 21 законопроекта долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывается каждые 6 лет на период, не превышающий период, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период (12 лет и более), федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в сфере бюджетной деятельности, одновременно с концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. При этом долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывается с учетом концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе стратегического прогноза, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, стратегии национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, содержащих основные направления бюджетной политики Российской Федерации, в целях финансового обеспечения достижения установленных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации приоритетов и целей и обеспечения национальной безопасности на долгосрочную перспективу с учетом возможностей бюджетной системы Российской Федерации и положений стратегии национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период.

В этой связи необходимо иметь в виду, что такие документы как бюджетные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и основные направления бюджетной политики Российской Федерации формируются ежегодно в режиме "скользящей трехлетки" на очередной год и плановый период на основе соответствующего прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а также прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации (на очередной год и плановый период).

6. Статьей 5 законопроекта закрепляются полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственного стратегического планирования. При этом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N184-ФЗ) в настоящее время отнесено решение вопросов утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (подпункт 42). В этой связи потребуется уточнение соответствующих положений Федерального закона N 184-ФЗ в части закрепления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области разработки и утверждения документов государственного стратегического планирования субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем комитет полагает необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области стратегического планирования потребует дополнительных расходов из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом существенные различия в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации могут привести к необходимости оказания финансовой помощи за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьей 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает возможность предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования соответствующих расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

7. При рассмотрении данного законопроекта необходимо также иметь в виду, что 9 декабря 2010 года Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан подписали Соглашение о согласованной макроэкономической политике, которое было ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 182-ФЗ "О ратификации Соглашения о согласованной макроэкономической политике". В соответствии с решением высшего Евразийского экономического совета от 19 декабря 2011 года указанный документ вступил в силу с 1 января 2012 года. При этом Соглашение о согласованной макроэкономической политике предусматривает разработку общих принципов и ориентиров для прогнозирования социально-экономического развития Сторон (статья 3), а также координацию разработки прогнозов, включая основные прогнозные параметры макроэкономической политики, осуществляемую по различным направлениям (статья 4).

8. При рассмотрении данного проекта федерального закона следует также учитывать опыт, сложившуюся практику и специфику проводимой работы органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области стратегического планирования. Необходимо иметь в виду наличие на региональном уровне вступивших в силу документов стратегического планирования, не соответствующих требованиям, предъявляемым к таким документам рассматриваемым проектом федерального закона. В этой связи, представляется целесообразным предусмотреть в законопроекте нормы о переходных положениях, предполагающих сроки приведения документов стратегического планирования на региональном уровне в соответствие с принимаемым Федеральным законом "О государственном стратегическом планировании". При этом необходимо исходить из того, что качественная подготовка органами государственной власти субъектов Российской Федерации стратегических документов станет возможной после разработки и принятия соответствующих нормативных и правовых актов в связи с принятием Федерального закона "О государственном стратегическом планировании".

С учетом изложенных замечаний, Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством Российской Федерации.

Председатель комитета

Н.М. Харитонов