Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике от 11 декабря 2012 г. N 3.25-5/24 на проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике от 11 декабря 2012 г. N 3.25-5/24
на проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации"
(в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг) (далее - законопроект), внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

Законопроект разработан в целях реализации положений Конвенции о предотвращении крупных промышленных аварий (далее - Конвенция N 174), ратифицированной Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 366-ФЗ, и Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года, утвержденной решением Коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 сентября 2011 г.

Согласно законопроекту устанавливается новая система регулирования промышленной безопасностью опасных производственных объектов, федеральные нормы и правила которой помимо действующих обязательных требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, в том числе требования к работникам опасных производственных объектов, и к безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе обязательные требования к порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, дополнены критериями и способами обоснования безопасности проектных значений опасных производственных объектов, в том числе типами рисков, методами их оценки, порядком утверждения методов оценки рисков, допустимыми значениями риска, содержанием и порядком составления обоснования безопасности опасного производственного объекта.

Законопроект состоит из 11 статей, в девяти из них предусмотрены внесения изменений в федеральные законы от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) и от 20 июня 1996 года N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности" (далее - Федеральный закон N 81-ФЗ), а также соответствующие изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте", от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". 

В заключительных статьях 10 и 11 законопроекта устанавливаются сроки вступления в силу изменений указанных законодательных актов.

Анализ законопроекта позволяет Комитету сделать следующие выводы в части вопросов его ведения.

Комитет поддерживает концепцию законопроекта, направленную на усовершенствование системы регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе относящихся к топливно-энергетическому комплексу, поскольку накоплен положительный опыт развитых стран мира (включая Великобританию, Норвегию, Чехию, Нидерланды, Болгарию и США), осуществивших ранее переход к регулированию промышленной безопасности по критериям риска. При этом было достигнуто значительное повышение уровня безопасности промышленности (в том числе и топливно-энергетического комплекса) за счет качественного роста эффективности государственного регулирования в сфере промышленной безопасности, вывода из эксплуатации отработавшего ресурс оборудования, не подлежащего реконструкции или модернизации, создания действенных стимулов для модернизации отечественной экономики и надежного управления технологическими рисками производственной деятельности, устранения избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности в отраслях промышленного производства, а также развития сектора разработки инновационных технологий обеспечения промышленной безопасности.

В статье 1 законопроекта предусмотрено внесение ряда изменений в Федеральный закон N 116-ФЗ, имеющих непосредственное отношение к вопросам промышленной безопасности опасных производственных объектов при добыче (переработке) угля (горючих сланцев). 

В части 14 статьи 1 законопроекта предлагается уточнить в пункте 5 приложения 1 к указанному Федеральному закону критерии идентификации опасных производственных объектов, на которых ведутся, в том числе, горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях, а в приложении 2 - ввести классификацию опасных производственных объектов, учитывающую степень риска возникновения аварии и масштабы их возможных последствий, и гармонизированную с законодательством Европейского союза. В соответствии с данной классификацией все опасные производственные объекты будут разделены на четыре класса опасности:

I класс - объекты чрезвычайно высокой опасности (в том числе шахты угольные);

II класс - объекты высокой опасности, включая объекты переработки угля (горючих сланцев), объекты, на которых ведутся открытые горные работы с объемами разработки горной массы 1 млн м3 в год и более;

III класс - объекты средней опасности, включая объекты, на которых ведутся открытые горные работы с объемами разработки горной массы от 100 тысяч до 1 млн м3 в год;

IV класс - объекты низкой опасности, включая объекты, на которых ведутся открытые горные работы с объемами разработки горной массы менее 100 тысяч млн м3 в год.

В части 9 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 10 Федерального закона N 116-ФЗ абзацем, согласно которому организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты I, II и III классов опасности, поручено осуществлять планирование мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах посредством разработки и утверждения планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объекта. При этом порядок разработки планов указанных мероприятий и требования к их содержанию устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В пункте "а" части 10 статьи 1 законопроекта заслуживает поддержки дополнение статьи 11 указанного Федерального закона новым пунктом 1.1, согласно которому организация, эксплуатирующая опасный производственный объект I или II класса опасности, обязана создавать и обеспечивать функционирование системы управления промышленной безопасностью, включающей мероприятия по осуществлению производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности. Требования к системам управления промышленной безопасностью устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В пункте "а" части 12 статьи 1 законопроекта предлагается в абзаце первом пункта 2 статьи 14 Федерального закона N 116-ФЗ сферу обязательного декларирования промышленной безопасности ограничить только опасными производственными объектами I и II классов опасности.

В пункте "д" части 13 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить пункт 11 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ в отношении опасных производственных объектов I класса опасности требованием реализации режима постоянного государственного надзора, порядок осуществления которого устанавливается Правительством Российской Федерации.

Специальные требования к организациям по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), эксплуатирующим опасные производственные объекты I или II класса опасности, нашли отражение в новой редакции статьи 16.1 Федерального закона N 81-ФЗ в рамках статьи 3 законопроекта. 

Согласно действующей редакции статьи 16.1 указанного законодательного акта в организациях по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) создается единая служба охраны труда и производственного контроля, которые являются важнейшими направлениями их деятельности, взаимосвязаны и взаимозависимы. 

Охрана труда как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности подразумевает безопасное функционирование опасных производственных объектов, предупреждение аварий и их последствий, что, в свою очередь, обеспечивается посредством производственного контроля. Статья 217 ТК РФ определяет вопросы создания службы по охране труда в организации. Часть первая указанной статьи обязывает работодателей, которые ведут производственную деятельность, создать такую службу или ввести штатную должность специалиста по охране труда.

С другой стороны, в соответствии с действующей редакцией статьи 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты (на которых, в том числе, ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях), обязаны организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности. 

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 июля 2007 г. N 169-ст с 1 июля 2009 г. введен в действие в качестве национального стандарта межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 "Система стандартов безопасности труда. Общие требования к системе управления охраной труда в организации", в котором содержатся практические рекомендации по организации работы по безопасности и гигиене труда. В связи с этим, требование системного подхода к управлению охраной труда в организации становится обязательным. ГОСТ дает определение понятию "система управления охраной труда" как части общей системы управления (менеджмента) организации, обеспечивающей управление рисками в области охраны здоровья и безопасности труда, связанными с деятельностью организации. Это определение содержит главный принцип построения управления системой "охрана труда - промышленная безопасность": система должна быть органично встроена в систему управления производством. 

В связи с этим, Комитет поддерживает позицию авторов законопроекта о целесообразности изменения редакции статьи 16.1 Федерального закона N 81-ФЗ (статья 3 законопроекта), согласно которой в организациях по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) создается единая система управления промышленной безопасностью и охраной труда. 

По мнению Комитета, нуждается в уточнении определение "опасные производственные объекты" в пункте 1 статьи 2 Федерального закона N 116-ФЗ: необходимо ограничить представленный для этих целей перечень объектов, состоящий из предприятий или их цехов, участков, площадок, - производственными предприятиями или их цехами, участками, площадками. Включение в статью 1 законопроекта указанной поправки не будет противоречить концепции законопроекта.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по энергетике поддерживает концепцию проекта федерального закона N 164862-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона в первом чтении.

Председатель Комитета

И.Д. Грачёв