Заключение Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 18 декабря 2012 г. N 3.2-04/1624 на проект федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 18 декабря 2012 г. N 3.2-04/1624
на проект федерального закона N 59728-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел Федеральный закон "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 14 декабря 2012 года, и отмечает следующее.

Рассматриваемый Федеральный закон был принят Государственной Думой в первом чтении 8 июня 2012 года под названием "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (проект N 59728-6). В ходе работы над поправками, внесенными в проект федерального закона в период с июля 2012 года по ноябрь 2012 года, его название было изменено.

Целью рассматриваемого Федерального закона является законодательное закрепление основ формирования системы финансирования и своевременного обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов. Федеральным законом вносятся изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, а также в федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

Рассматриваемый Федеральный закон устанавливает общие положения формирования системы финансирования и обеспечения своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее - капитальный ремонт), предусматривающие правила формирования фондов капитального ремонта, общие требования к деятельности региональных операторов по финансированию и обеспечению проведения капитального ремонта, к планированию и организации проведения капитального ремонта соответствующей региональной программой, положения о контроле, мониторинге и применении мер финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджета муниципального образования.

В целях создания системы финансирования капитального ремонта Федеральным законом устанавливается обязательный платеж на капитальный ремонт дома и закрепляется механизм накопления средств на эти цели. Таким образом, собственники помещений в многоквартирном доме (далее - собственники) будут обязаны осуществлять формирование фонда капитального ремонта многоквартирного дома (далее - фонд) посредством внесения ежемесячных взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (далее - капитальный ремонт). При этом собственникам предоставляется право выбрать один из предлагаемых Федеральным законом способов:

- либо формирование фонда на специальном счете, открытом в кредитной организации;

- либо формирование фонда на счете (счетах) регионального оператора.

Также следует отметить, что способ формирования фонда может быть изменен в любое время на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Однако при принятии решения о прекращении формирования фонда на счете регионального оператора накопленные средства перечисляются на специальный счет через два года после направлении такого решения региональному оператору, а при принятии иного решения - через один месяц. Таким образом закрепляется определенный приоритет выбора одного из способов формирования фонда - через регионального оператора.

Для формирования фонда капитального ремонта на специальном счете собственники обязаны решением общего собрания определить размер ежемесячного взноса (не ниже минимального размера); перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту; сроки проведения капитального ремонта (не позднее планируемых); владельца специального счета и кредитную организацию, в которой будет открыт специальный счет. При этом минимальный размер взноса на капитальный ремонт, состав перечня услуг и (или) работ по капитальному ремонту, планируемые сроки проведения капитального ремонта конкретного многоквартирного дома определяются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и региональной программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее - региональная программа).

Владельцем специального счета могут быть:

- товарищество собственников жилья, созданного в соответствии с требованиями п. 1 ч. 2 статьи 136 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть созданные в нескольких многоквартирных домах, количество квартир в которых составляет в сумме не более 30, при этом дома должны быть расположены на земельных участках, имеющих общую границу и инженерные сети для совместного использования. Таким образом, товарищества собственников жилья, не отвечающие этим признакам, не смогут стать владельцами специального счета, а значит, будут формировать фонд на счете (счетах) регионального оператора.

- жилищный кооператив или иной специализированный кооператив, осуществляющий управление многоквартирным домом;

- региональный оператор.

Следовательно, в случае управления многоквартирным домом управляющей организацией или товариществом собственников жилья, не отвечающего условиям п. 1 ч. 2 статьи 136 Жилищного кодекса Российской Федерации, собственники будут формировать фонд только через регионального оператора.

Федеральным законом закрепляются также требования к кредитным организациям, в которых может открываться специальный счет. Ими могут быть только российские кредитные организации, величина собственных средств (капитала) которых составляет не менее чем двадцать миллиардов рублей. При этом Центральный банк Российской Федерации ежеквартально обязан размещать информацию о кредитных организациях, соответствующих этим требованиям.

Также, в целях защиты средств граждан, Федеральным законом закрепляются особенности распоряжения денежными средствами, аккумулируемыми на специальном счете, а именно:

- не допускается приостановление операций по специальному счету;

- не допускается обращение взыскания на денежные средства, находящиеся на специальном счете;

- не допускается включение денежных средств, находящихся на специальном счете, в конкурсную массу в случае признания владельца счета банкротом;

- устанавливается перечень разрешенных операций по специальному счету (списание средств в качестве расчетов за работы и услуги; перечисление средств в счет погашения кредитов (займов); зачисление взносов и процентов и иные операции).

При этом на кредитную организацию возлагается обязанность осуществлять контроль за целевым использованием денежных средств, находящихся на специальном счете. Кроме этого, владельцы специальных счетов, в том числе региональные операторы, а также банки, в которых открыты специальные счета, обязаны предоставлять информацию по требованию любого собственника об объеме имеющихся средств, обо всех операциях и об остатке средств на специальном счете.

Для формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора собственники помещений должны: принять соответствующее решение; направить его (протокол общего собрания) в адрес регионального оператора; заключить договор о формировании фонда и об организации проведения капитального ремонта; вносить ежемесячные взносы на счет регионального оператора. Кроме этого, такой фонд формируется по решению органа местного самоуправления в отношении многоквартирного дома, собственники которого не приняли решения о способе формирования фонда в установленный органом государственной власти субъекта Российской Федерации срок.

Поскольку формируемая система капитального ремонта является долгосрочной, а по сути - постоянно действующей, то граждане, формирующие фонд капитального ремонта своего многоквартирного дома на счете (счетах) регионального оператора, не освобождаются от взносов на капитальный ремонт даже после проведения таких работ в отношении их многоквартирного дома. В этой ситуации, в целях снижения роста социальной напряженности представляется важным проводить предупредительную информационно-разъяснительную работу.

Федеральным законом закрепляются основные положения о создании, деятельности, правах и обязанностях регионального оператора, основные требования к обеспечению финансовой устойчивости его деятельности. Закрепляются положения, обеспечивающие защиту прав собственника на сохранность денежных средств и своевременности проведения капитального ремонта в случае формирования фондов капитального ремонта многоквартирных домов на счетах регионального оператора. При этом следует отметить, что региональный оператор:

-  выполняет функции владельца специального счета многоквартирного дома и функции технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома (заключает договор с подрядчиками; контролирует сроки и качество выполнения работ; несет ответственность за качество проведенных работ в соответствии с гражданским законодательством). Эти функции могут осуществляться и органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями на основании соответствующего договора, заключенного с региональным оператором;

- ведет учет средств, поступивших в виде взносов от собственников помещений многоквартирных домов, отдельно в отношении каждого из участников (отдельный специальный счет многоквартирного дома);

- имеет право использовать дополнительно для проведения работ по капитальному ремонту денежные средства из иных источников, в том числе из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) бюджета муниципального образования;

Также следует отметить, что очередность проведения региональным оператором мероприятий по организации и финансированию капитального ремонта конкретного многоквартирного дома определяется в соответствии с ежегодной программой капитального ремонта многоквартирных домов, которая утверждается высшим органом управления регионального оператора и соответствует региональной программе капитального ремонта многоквартирного дома в части учета интересов участников централизованной системы капремонта. В целях обеспечения финансовой устойчивости регионального оператора объем средств, который он вправе израсходовать на финансирование ежегодной программы и объем средств, планируемых к финансированию в будущем периоде, определяется в доле от объема взносов на капитальный ремонт, поступивших региональному оператору за предшествующий период. Размер доли устанавливается законом субъекта Российской Федерацию. Убытки, причиненные собственникам помещений, в результате неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязательств возмещаются региональным оператором в соответствии с законодательством. При этом закрепляется субсидиарная ответственность субъекта Российской Федерации.

Контроль деятельности регионального оператора осуществляют:

- уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере (при этом необходимо внесение корреспондирующей нормы в статью 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

- органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации и органы муниципального финансового контроля муниципальных образований;

- Счетная палата Российской Федерации,

- контрольно-счетные и финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание на строго целевое назначение средств, полученных региональным оператором от собственников, формирующих фонды на счетах (счете) регионального оператора, - только на финансирование расходов по капитальному ремонту. При этом допускается право регионального оператора использовать средства фонда капитального ремонта одного многоквартирного дома для финансирования работ по капитальному ремонту другого многоквартирного дома на возвратной основе. Но в этих случаях законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться ограничения такого использования денежных средств - только между многоквартирными домами, расположенными на территории определенного (или нескольких) муниципального образования.

Федеральным законом закрепляются права и обязанности собственников по формированию фондов капитального ремонта, правила накопления и использования денежных средств.

Например, устанавливается, ежемесячные обязательные взносы на капитальный ремонт вносятся в составе платы за жилое помещение и коммунальные услуги как отдельный вид платежа (п. 2 ч. 2 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации) и подлежат уплате в сроки, установленные для внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

Установлено также, что:

- обязанность по уплате ежемесячных взносов возникает у собственников через два месяца после официального опубликования утвержденной региональной программы капитального ремонта, в которую включен данный многоквартирный дом. Собственники несвоевременно и (или) не полностью уплатившие взнос обязаны уплатить пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации;

- от уплаты ежемесячных взносов освобождаются собственники помещений в многоквартирных домах в случаях признания таких домов аварийными и подлежащим сносу, а также в случаях изъятия земельного участка под многоквартирным домом для государственных или муниципальных нужд, в срок по истечение месяца после принятия соответствующего решения (при этом, если фонд капитального ремонта формировался на счете регионального оператора, то он обязан направить накопленные средства на цели сноса или реконструкции такого дома либо разделить их между собственниками пропорционально размерам уплаченных ими взносов. Право на получение выкупной цены за изымаемое в этих случаях жилое помещение сохраняется);

- размер минимального обязательного взноса устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в расчете на единицу общей площади принадлежащего собственнику помещения, но по решению собственников взнос может быть увеличен (размер минимального обязательного взноса может быть дифференцирован в зависимости от муниципального образования, в котором расположен такой дом с учетом типа, этажности, стоимости ремонта отдельных конструкций и инженерных систем в нормативный межремонтный период, перечня работ по капитальному ремонту. такого дома. В этой части была бы полезна разработка методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации);

- законом субъекта Российской Федерации может быть определен минимальный размер фонда капитального ремонта, формируемого на специальном счете. При этом по достижении минимального размера фонда капитального ремонта собственниками может быть принято решение о приостановлении обязанностей по уплате ежемесячных взносов. Наряду с этим, собственники вправе установить больший размер фонда капитального ремонта в отношении своего многоквартирного дома;

- фонд капитального ремонта образуется за счет: взносов собственников, процентов, уплаченных ими в связи с ненадлежащим исполнением такой обязанности (1/300 ставки рефинансирования), а также банковских процентов за пользование денежными средствами на специальном счете.

Также устанавливается право собственников принимать решение о направлении средств товариществ собственников жилья, доходов от использования объектов общего имущества и от хозяйственной деятельности товариществ собственников жилья в счет исполнения обязанности по уплате ежемесячных взносов.

Следует отметить, что при определении размера субсидий, выплачиваемых собственникам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, также учитывается минимальный размер взноса на капитальный ремонт. Федеральным законом определяется, что право собственности на долю денежных средств, находящихся на специальном счете многоквартирного дома, следует судьбе права собственности на соответствующее помещение в этом многоквартирном доме и собственник не вправе требовать выделения своей доли денежных средств, находящихся на специальном счете.

Федеральным законом закрепляются общие требования к организации проведения капитального ремонта многоквартирных домов.

Закрепляется минимальный перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту, финансируемому за счет средств фонда, сформированного исходя из минимального размера взноса, в который включены, в том числе работы по ремонту лифтовых шахт и замене лифтового оборудования, ремонту фундаментов и установке общедомовых приборов учета, узлов управления и регулирования потребляемых энергетических ресурсов. При этом законом субъекта Российской Федерации такой перечень может быть дополнен другими видами услуг (работ). Также предусмотренное право собственников на установление ежемесячного взноса, превышающего минимальный размер, позволяет им использовать сформированные таким образом дополнительные денежные средства на финансирование любых работ (услуг) по капитальному ремонту. Кроме этого, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрен перечень работ (услуг), финансируемых за счет средств государственной поддержки, предоставляемой субъектом Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Федеральный закон, закрепляя на федеральном уровне основные положения о создании системы капитального ремонта многоквартирных домов, установил обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять ряд положений функционирования региональных систем капитального ремонта и развивать их с учетом реального состояния жилищного фонда, различного уровня бюджетной обеспеченности и других факторов, влияющих на гибкость в принятии решений. В этих целях в Федеральный закон N 184-ФЗ дополняется полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домах.

Так, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации должны устанавливаться минимальный размер взноса собственников, порядок проведения мониторинга технического состояния многоквартирных домов, определен региональный оператор, утвержден порядок и условия предоставления государственной поддержки (в том числе гарантии, поручительства по кредитам и займам), порядок подготовки и утверждения региональной программы капитального ремонта, порядок осуществления контроля за целевым расходованием сформированных средств и обеспечением их сохранности. Следует обратить внимание, что именно региональной программой определяется порядок очередности проведения капитального ремонта многоквартирных домов, обеспечивающий исполнение законодательства Российской Федерации о технической безопасности зданий, в том числе при определении сроков проведения капитального ремонта дома собственниками помещений самостоятельно в случае формирования специального счета многоквартирного дома. При этом Федеральным законом определено, что органы местного самоуправления обязаны утверждать свои краткосрочные (сроком до 3-х лет) планы реализации региональной программы капитального ремонта.

Федеральным законом закрепляются особенности налогообложения участников систем капитального ремонта многоквартирных домов (освобождение от налога на добавленную стоимость и от налога на прибыль), в том числе:

- освобождение от налогообложения работ (услуг) по выполнению функций технического заказчика работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома, выполняемого специализированными некоммерческими организациями и созданными в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, а также органами местного самоуправления и (или) муниципальными бюджетными учреждениями;

- исключения из налоговой базы денежных средств, полученных организациями, отвечающими за обслуживание внутридомовых инженерных систем, на проведение текущего и капитального ремонта общего имущества, в том числе на формирование фондов капитального ремонта;

- исключения из налоговой базы денежных средств, полученных специализированными некоммерческими организациями, созданными в соответствии с Жилищным кодексом российской Федерации в целях формирования фондов капитального ремонта многоквартирных домов;

- исключение при определении налоговой базы доходов, поступивших на счета управляющих организаций (товариществ собственников жилья, жилищно-строительных и иных потребительских кооперативов), в виде средств бюджетов, выделяемых на долевое финансирование проведения капитального ремонта, а также в виде средств собственников помещений поступающих на счета специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность по обеспечению проведения капитального ремонта многоквартирных домов.

Следует отметить, что Федеральным законом признаются утратившими силу:

- положение Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о праве органов местного самоуправления осуществлять финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года;

- положение Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" о пресекательном сроке - 1 марта 2013 года - деприватизации жилых помещений (это позволит малоимущим гражданам по их желанию в любой момент передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность и снизить таким способом возникающие расходы).

Комитет отмечает, что в процессе правоприменения принятого Федерального закона возможно возникновение некоторых рисков, часть из которых невозможно исключить на данном этапе в силу их комплексности. Например, к таким рискам можно отнести возможность обесценивания собранных гражданами денежных средств в результате, например, непредвиденной инфляции (это связано с длительностью сроков накоплений граждан необходимой суммы в фонде капитального ремонта многоквартирного дома, которые могут составлять от 3 до 20 и более лет).

Комитет также полагает, что проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переданных муниципальным образованиям, а также субъектам Российской Федерации - городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу Министерством обороны, должно проводиться с установлением особенностей финансирования, а именно, за счет средств федерального бюджета.

Комитет считает, что рассматриваемый Федеральный закон позволит осуществить поэтапное формирование долгосрочной системы финансирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов за счет средств граждан с использованием механизмов софинансирования работ из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, значительно снизить расходы бюджетных средств на проведение капитального ремонта, обеспечить контроль за техническим состоянием домов и гарантировать своевременное принятие решений о проведении текущего и капитального ремонта, повысить ответственность собственников за техническое состояние общего имущества.

На основании изложенного, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Председатель Комитета

С.М. Киричук