Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 25 декабря 2012 г. N 3.2-04/1683 на проект федерального закона N 82033-6 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера от 25 декабря 2012 г. N 3.2-04/1683
на проект федерального закона N 82033-6 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел Федеральный закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (проект N 82033-6), принятый Государственной Думой 21 декабря 2012 года, и отмечает следующее.

Федеральным законом вносятся изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в федеральные законы от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", от 26 декабря 2005 года N 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации", от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 7 июля 2010 года N 237-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Изменения, предусмотренные еще концепцией рассматриваемого Федерального закона и вносимые в Градостроительный кодекс Российской Федерации, во-первых, дополняют его основные понятия двумя дефинициями - "программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа" и "система коммунальной инфраструктуры" - путем перенесения этих определений из Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторого уточнения.

Во-вторых, наделяют:

- Правительство Российской Федерации - полномочием по установлению требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов и порядка осуществления органами субъектов Российской Федерации мониторинга разработки и утверждения таких программ;

- субъекты Российской Федерации - полномочием по осуществлению мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов;

- поселения (городские и сельские) и городские округа - полномочием по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Эти программы должны быть разработаны и утверждены представительными органами местного самоуправления, по общему правилу, в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих муниципальных образований. Сельские же поселения, в которых принято решение об отсутствии необходимости в подготовке генеральных планов, такие программы разрабатывать не имеют права. Корреспондирующие дополнения вносятся в перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Что касается дополнений, внесенных в рассматриваемый Федеральный закон в процессе второго чтения и не связанных с его первоначальной концепцией, то их можно условно разделить на две группы.

Первая направлена на продление пресекательных сроков, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", после наступления которых невозможно было бы совершать определенные действия в сфере землепользования и градостроительства. Сама по себе такая инициатива не вызывает возражений, однако в результате неточного применения терминов, например, муниципального законодательства, принятый Федеральный закон создает правовые препятствия, например, для осуществления указанных действий на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Это связано с тем, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ возможно существование единственного вида муниципальных образований - внутригородских. Изложение рассматриваемым Федеральным законом в новой редакции части 4 статьи 9 и части 6 статьи 45 Градостроительного Кодекса Российской Федерации делает невозможным принятие в этих городах решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, а также осуществление подготовки документации по планировке территории, поскольку в названных нормах обязательным условием для совершения перечисленных действий указывается наличие генерального плана только городского округа или поселения, а согласно статье 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Что касается пролонгации сроков совершения определенных действий в сфере землепользования и градостроительства в отсутствие документов территориального планирования, а именно: резервирования земель, изъятия, перевода земель из одной категории в другую, подготовки документации по планировке территории, (согласно ныне действующей нормы части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" это возможно только до 31 декабря 2012 года), то рассматриваемым Федеральным законом срок введения в действие указанных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации изменяется и варьируется в зависимости от вида муниципального образования и типа градостроительной деятельности в пределах от 31 марта 2013 года до 1 июня 2014 года.

Также рассматриваемым Федеральным законом вносятся изменения в часть 14 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым предусмотренный срок - 31 декабря 2012 года - после которого при отсутствии " землепользования и застройки " земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается, также, варьируясь в зависимости от вида муниципального образования, продляется: для муниципальных районов - до 30 июня 2013 года, для городских поселений и городских округов - до 31 декабря 2013 года, для сельских поселений - до 1  июня 2014  года.

Но при этом следует отметить, что если согласно действующей редакции указанной статьи применительно к городу федерального значения Москве сохраняется ранее установленное ограничение - возможность только до 31 декабря 2014 года " земельные участки для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии " землепользования и застройки, - то для города федерального значения Санкт-Петербург аналогичное ограничение отсутствует, что выводит из правового поля регулирование указанных правоотношений в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Аналогичный пробел правового регулирования в отношении Санкт-Петербурга имеется и в предложенной рассматриваемым Федеральным законом редакции части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Вторая группа внесенных в принятый Федеральный закон в процессе прохождения им второго чтения изменений касается Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

Рассматриваемый Федеральный закон предметом регулирования Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ оставляет только установление основ регулирования тарифов организаций, которые осуществляют деятельность по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов. При этом существенно меняется понятие "организация коммунального комплекса", к которым теперь следует относить только те организации (частных предпринимателей), которые осуществляют перечисленные выше виды деятельности. Однако такой подход не учитывает, что в действующем законодательстве, в том числе в подзаконных нормативных актах, понятие "организация коммунального комплекса" значительно шире. В результате возможно значительное осложнение правоприменительной практики. Например, если Правительство Российской Федерации в отведенные для вступления в силу рассматриваемого Федерального закона девяносто дней после официального его опубликования не откорректирует свое Постановление от 14 июля 2008 года N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса", то формально оно будет действовать только в отношении организаций, осуществляющих деятельность по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, а ценообразование в организациях, оказывающих услуги по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, останется без надлежащего регулирования.

Кроме того, рассматриваемым Федеральным законом по всему тексту Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" слова "система коммунальной инфраструктуры" заменяется словами "объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов", в том числе в тех его положениях, которые устанавливают полномочия органов местного самоуправления. При этом не учитывается, что вопросы местного значения в этой сфере, а значит и полномочия по их решению, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дифференцированы в зависимости от вида муниципального образования: поселения организуют сбор и вывоз бытовых отходов и мусора; муниципальные районы - утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов; городские округа - сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов. Помимо этого, новые полномочия не конкретны. Так, например, обязанность органов местного самоуправления заключать с организациями коммунального комплекса новый вид договора (на выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса в целях развития объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов) вводится без закрепления основных положений и требований к таким договорам и порядку их принятия.

Помимо этого, употребление не раскрываемого принятым Федеральным законом термина "обеззараживание" бытовых отходов и предлагаемое повсеместное закрепление оплаты за этот вид услуги в тарифах представляется необоснованным, поскольку оказание этой услуги зависит от вида отходов. В этой связи вполне реально возникновение проблемы оплаты не оказываемой услуги по обеззараживанию, поскольку плата за сбор и вывоз отходов для собственников, например, помещений многоквартирных домов входит в состав платы за содержание и ремонт помещения. В этом случае граждане реально не смогут увидеть причину повышения такой платы.

Наряду с этим остается непонятным, почему принятым Федеральным законом закрепляется регулирование тарифов только на обеззараживание бытовых отходов, а не на их сбор и вывоз, вторичную переработку и на другие операции, осуществляемые в соответствии с технологической цепочкой деятельности в области обращения с бытовыми отходами. Решение этих вопросов, по мнению Комитета, должно быть комплексным, и видится в классификации таких услуг по видам отходов, в том числе в установлении особенностей оказания услуг по обращению с бытовыми отходами, которые должна быть отражены, как полагает Комитет, в Федеральном законе от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

По мнению Комитета, особо следует отметить, что рассматриваемый Федеральный закон принимался Государственной Думой 21 декабря текущего года сразу во втором и третьем чтениях. При этом его объем после второго чтения вырос более чем в десять раз. Такие сжатые сроки и спешка при принятии Федерального закона Государственной Думой, невозможность тем или иным образом повлиять на содержание вносимых в него новых положений, никак не связанных с его первоначальной концепцией, не лучшим образом сказались на качестве рассматриваемого Федерального закона и послужили причиной возникновения, в том числе, и указанных замечаний. Комитет полагает, что необходима своевременная корректировка положений принятого Федерального закона, поскольку его правоприменительная практика может быть существенно затруднена.

Федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, поскольку не содержит вопросов, перечисленных в статье 106 Конституции Российской Федерации.

Принимая во внимание изложенное, но учитывая тот факт, что принятый Федеральный закон вступает в силу с определенной отсрочкой по времени, а также то обстоятельство, что этим Федеральным законом на установленный им период снимается острота проблемы в сфере земельных и градостроительных отношений, Комитет Совета Федерации федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Председатель Комитета

С.М. Киричук