Постановление Президиума Московского городского суда от 27 апреля 2012 г. по делу N 44г-48 (ключевые темы: государственная гражданская служба - стаж - государственные служащие - доплата к пенсии - выслуга лет)

Постановление Президиума Московского городского суда от 27 апреля 2012 г. по делу N 44г-48

Президиум Московского городского суда в составе:

Председателя Президиума Агафоновой Г.А.,

членов Президиума: Фомина Д.А., Курциньш С.Э., Васильевой Н.А., Базьковой Е.М.,

рассмотрев в заседании по докладу судьи Кучерявенко А.А. истребованное по кассационной жалобе Р. А.Г., действующего в интересах Департамента социальной защиты населения г. Москвы, гражданское дело по иску М.В.Н. к Департаменту социальной защиты населения г. Москвы о признании незаконным отказа во включении в стаж государственной гражданской службы полного периода работы, обязании начислить доплату к пенсии по возрасту за выслугу лет на государственной гражданской службе с учетом незачтенного периода работы, установил:

М.В.Н. обратилась в суд с иском к Департаменту социальной защиты населения г. Москвы о признании незаконным отказа во включении в стаж государственной гражданской службы полного периода работы, обязании начислить доплату к пенсии по возрасту за выслугу лет на государственной гражданской службе с учетом незачтенного периода работы. В обоснование требований истец ссылалась на то, что доплата к пенсии за выслугу лет была начислена ответчиком без учета периодов ее работы с 10.05.1976 г. по 17.07.1977 г. и с 19.07.1982 г. по 31.12.1991 г. в ФГУ Всесоюзное внешнеэкономическое объединение "...". При этом часть периода работы истца в данном учреждении в стаж включена.

М.В.Н. в судебном заседании иск поддержала.

Представитель Департамента социальной защиты населения г. Москвы иск не признал.

Решением Басманного районного суда г. Москвы от 26.08.2011 г. в удовлетворении исковых требований М.В.Н. отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22.11.2011 г. постановлено:

Решение Басманного районного суда г. Москвы от 26.08.2011 г. отменить, вынести новое решение, которым иск М.В.Н. удовлетворить, признать незаконным отказ Департамента социальной защиты населения г. Москвы во включении в стаж государственной службы периода работы М.В.Н. во Всесоюзном внешнеэкономическом объединении "..." с 10.05.1976 г. по 17.07.1977 г. (1 год 2 месяца) и с 19.07.1982 г. по 31.12.1991 г. (9 лет 5 месяцев).

Обязать Департамент социальной защиты населения г. Москвы начислить М.В.Н. доплату к пенсии по возрасту за выслугу лет на государственной гражданской службе с учетом указанного периода работы.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 10.01.2012 г. постановлено:

Разъяснить определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22.11.2011 г., указав, что Департамент социальной защиты населения г. Москвы, незаконно отказавший во включении в стаж государственной гражданской службы периода работы М.В.Н. во Всесоюзном внешнеэкономическом объединении "..." с 10.05.1976 г. по 17.07.1977 г. (1 год 2 месяца) и с 19.07.1982 г. по 31.12.1991 г. (9 лет 5 месяцев), обязан начислить М.В.Н. доплату к пенсии по возрасту за выслугу лет на государственной гражданской службе с учетом указанного периода работы с 07.12.2010 г.

В кассационной жалобе Р.А.Г. ставится вопрос об отмене определений судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22.11.2011 г. и 10.01.2012 г., и оставлении в силе решения Басманного районного суда г. Москвы от 26.08.2011 г.

Поданная заявителем жалоба подлежит рассмотрению в кассационном порядке по правилам главы 41 ГПК РФ в редакции Федерального закона от 09.12.2010 г. N 353-ФЗ.

08.02.2012 г. указанное гражданское дело истребовано из Басманного районного суда г. Москвы. 14.02.2012 г. дело поступило в Московский городской суд.

Определением судьи Московского городского суда от 12.04.2012 г. кассационная жалоба Р.А.Г., действующего в интересах Департамента социальной защиты населения г. Москвы, на определения судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22.11.2011 г. и от 10.01.2012 г. с гражданским делом по иску М.В.Н. к Департаменту социальной защиты населения г. Москвы о признании незаконным отказа во включении в стаж государственной гражданской службы полного периода работы, обязании начислить доплату к пенсии по возрасту за выслугу лет на государственной гражданской службе с учетом незачтенного периода работы передана для рассмотрения в судебном заседании Президиума Московского городского суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и определения о передаче жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, письменные пояснения М.В.Н. по кассационной жалобе, Президиум Московского городского суда находит доводы, изложенные в жалобе, обоснованными, а принятые судебной коллегией определения подлежащими отмене.

В соответствии со ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Нарушения норм материального права были допущены при рассмотрении настоящего гражданского дела судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда.

Из материалов дела усматривается и установлено судом, что 25.11.2010 г. М.В.Н. в связи с выходом на пенсию по возрасту освобождена от занимаемой должности государственного гражданского служащего - начальника Управления организации и проведения конкурсов и аукционов на размещение городского заказа Префектуры ЮАО г. Москвы.

Согласно Федеральному закону от 17.12.2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях" истцу назначена пенсия по старости с 01.07.2010 г.

Городской комиссией по исчислению стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих г. Москвы М.В.Н. в стаж государственного гражданской службы г. Москвы засчитан пятилетний период ее работы во Внешнеэкономическом объединении "..." с 18.07.1977 г. по 18.07.1982 г.

Начиная с 07.12.2010 г. ответчиком назначена М.В.Н. ежемесячная доплата к пенсии в размере 64% от денежного содержания, что в совокупности с пенсионными выплатами составляет 15756 руб. 80 коп.

16.02.2011 г. Департаментом социальной защиты населения г. Москвы отказано во включении в стаж государственной службы незачтенного периода работы истца во Внешнеэкономическом объединении "..." с 10.05.1976 г. по 17.07.1977 г. и с 19.07.1982 г. по 31.12.1991 г.

На повторное обращение М.В.Н. засчитать спорные периоды работы, 14.03.2011 г. ответчиком был дан отказ.

Конституция РФ, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (ч. 1 ст. 7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции федерального законодателя (ч. 2 ст. 39).

Из пункта "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует, что социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации установлены Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который в числе основных государственных гарантий для гражданских служащих предусматривает государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (п. 11 ч. 1 ст. 52). Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.

Введенный в действие с 01.01.2002 г. Федеральный закон от 15.12.2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия пенсионного обеспечения за выслугу лет только федеральных государственных служащих. Что касается государственных служащих субъектов Российской Федерации, то согласно п. 4 ст. 7 данного Федерального закона условия предоставления им права на пенсию за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходящих государственную службу, порядок пенсионного обеспечения, - сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим (в том числе ежемесячную доплату к трудовой пенсии, пенсии за выслугу лет и др.) с учетом общих правовых и организационных основ регулирования данного вида правоотношений (п. 3 ст. 3 Закона города Москвы N 3 от 26.01.2005 г.).

Во исполнение делегированных полномочий, Московской городской Думой принят Закон г. Москвы от 26.01.2005 г. N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", который регулирует вопросы организации государственной гражданской службы города Москвы и отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу города Москвы, ее прохождением и прекращением.

Согласно п. 13 ч. 1 и ч. 7 ст. 42 названного Закона гражданским служащим предоставляется дополнительная государственная гарантия в виде доплаты к пенсии по старости и инвалидности I и II групп, назначенной в соответствии с федеральным законодательством. Расходы, связанные с предоставлением государственных гарантий, предусмотренных данной статьей, производятся за счет средств бюджета города Москвы.

Порядок исчисления стажа гражданской службы государственных служащих г. Москвы и зачета в него иных периодов замещения должностей определен Законом г. Москвы от 17.05.2000 г. N 11 "О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих г. Москвы".

Отказывая в удовлетворении исковых требований М.В.Н., суд первой инстанции правильно руководствовался указанным специальным Законом г. Москвы из п. "ж" ч. 3 ст. 4 которого следует, что в стаж государственной гражданской службы государственных служащих г. Москвы включаются периоды службы (работы) на государственных и муниципальных должностях, в том числе и на выборных должностях: служба (работа) на должностях до 31.12.1991 г. в объединениях союзного и республиканского подчинения, государственных концернах и ассоциациях, других государственных организациях, созданных на базе ликвидированных министерств и ведомств, их главных управлений (управлений) решениями Совета Министров СССР, Советов Министров (правительств) союзных и автономных республик и выполнявших в соответствии с положениями о них функции государственного управления.

Судом учтено, что Внешнеэкономическое объединение "...", в котором истец работала в советский период, подразделением министерства или ведомства не являлось и создано не на базе ликвидированных министерства или ведомства.

Отменяя решение, судебная коллегия пришла к выводу о том, что районный суд к возникшим между сторонами правоотношениям неверно применил нормы материального права, полагая, что следовало руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 11.11.1999 г. N 1233 "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 15.06.1999 г. N 755 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16.08.1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих", которое согласно ст. 2 Закона г. Москвы от 17.05.2000 г. N 11 "О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы" составляет его правовую основу и имеет большую юридическую силу.

Принимая решение об удовлетворении исковых требований М.В.Н., судебная коллегия исходила из того, что на протяжении всего времени работы истца во Внешнеэкономическом объединении "...", оно не меняло своего статуса и продолжало относиться к Министерству внешней торговли СССР. Данное объединение отвечает критериям, перечисленным в разделе VIII Приложения 1 к указанному выше Постановлению Правительства РФ от 11.11.1999 г., а потому замещение должностей в указанной организации дает право на ежемесячную доплату к государственной пенсии.

Суд кассационной инстанции сослался на то, что руководствуясь указанными нормами материального права, ответчик засчитал в стаж государственной службы М.В.Н. период ее работы в названном объединении с 18.07.1977 г. по 18.07.1982 г. для начисления ежемесячной доплаты к пенсии. В результате же выборочного включения периодов работы в одной и той же организации при прочих равных условиях нарушен принцип единства, закрепленный в ст. 3 Закона г. Москвы от 17.05.2000 г. N 11 "О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы".

По мнению суда второй инстанции, районный суд неверно истолковал подпункт "ж" п. 3 ст. 4 названного Закона г. Москвы, указав, что необходимым элементом для включения в стаж государственной службы периодов работы в объединениях союзного подчинения являлось создание такого объединения на базе ликвидированного Министерства. В то время как такое толкование данных положений Закона г. Москвы противоречит нормативным предписаниям раздела VIII вышеуказанного Приложения N 1 к Постановлению Правительства РФ от 11.11.1999 г., который такого ограничения не содержит.

Между тем с приведенными в определении судебной коллегии Московского городского суда от 22.11.2011 г. суждениями согласиться не представляется возможным в связи со следующим.

Сам по себе факт включения пятилетнего периода работы М.В.Н. во Внешнеэкономическом объединении "..." с 18.07.1977 г. по 18.07.1982 г. в стаж государственной гражданской службы г. Москвы обязанность ответчика, относительно включения в данный стаж спорных периодов работы истца в указанном объединении, не влечет.

Данное решение принято 11.11.2003 г. Городской комиссией по исчислению стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих г. Москвы, которая руководствовалась п. 5 Положения "О Городской комиссии по исчислению стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих г. Москвы" и в исключительных случаях вправе включать в стаж гражданской службы отдельных гражданских служащих иные периоды службы (работы), общая продолжительность которых не должна превышать 5 лет.

Нормативные предписания, указанные в разделе VIII Приложения 1 к Постановлению Правительства РФ от 11.11.1999 г. предпосылками к зачету Государственной комиссией периода работы истца с 18.07.1977 г. по 18.07.1982 г. в организации "...", не являлись.

В данной связи, возможность включения стажа с определенными ограничениями по сроку, не может расцениваться как нарушение единого подхода к исчислению стажа государственной гражданской службы.

Ошибочность правовой позиции суда второй инстанции подтверждается и выводами, изложенными в решении Московского городского суда от 15.12.2011 г., которым М.В.Н. в удовлетворении заявления об оспаривании подпункта "ж" п. 3 ст. 4 Закона г. Москвы от 17.05.2000 г. N 11, в том числе и по мотивам его противоречия подпункту "з" раздела VIII Приложения N 1 к Положению об установлении, выплате и перерасчете размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 11.11.1999 г. N 1233, подпункту "з" п. 17 Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента РФ от 20.09.2010 г. N 1141, отказано.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, проверяя 14.03.2012 г. данное решение в кассационном порядке, с выводами суда первой инстанции согласилась, указав, что условия предоставления права на пенсию гражданским служащим субъектов РФ производится за счет средств субъектов РФ, и их регулирование определено соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Данное право законодательным органом г. Москвы было реализовано с принятием Закона г. Москвы от 17.05.2000 г. N 11 "О периодах службы (работы), учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих города Москвы", который регулирует вопросы, связанные с исчислением стажа государственной службы государственных служащих города Москвы и определением условий предоставления права на получение доплаты к пенсии данной категории лиц. Указанные функции возложены на субъекты РФ до принятия федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу.

Так как судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда указанные положения Закона г. Москвы, равно как и остальные перечисленные выше требования действующего законодательства, во внимание не приняты, а ошибочно расценены как противоречащие нормативным правовым актам Правительства РФ, определение от 22.11.2011 г. подлежит отмене.

Учитывая, что определение судебной коллегии от 10.01.2012 г. о разъяснении определения судебной коллегии от 22.11.2011 г. самостоятельного значения не имеет, а носит производный от него характер, то законным оно признано быть не может, как основанное на суждениях, приведенных в основном судебном постановлении.

Принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены, заявленный М.В.Н. иск разрешен в соответствии с требованиями закона, а судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, отменяя определения суда второй инстанции, Президиум находит возможным оставить в силе решение Басманного районного суда г. Москвы от 26.08.2011 г.

Руководствуясь статьями 387, 388, 390 ГПК РФ, Президиум Московского городского суда постановил:

определения судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 22 ноября 2011 года и от 10 января 2012 года отменить. Решение Басманного районного суда г. Москвы от 26 августа 2011 года оставить в силе.

Председатель Президиума Московского городского суда

Г.А. Агафонова