Проблемы локального регулирования управления вузом (А.А. Кирилловых, "Юрист ВУЗа", N 6, июнь 2012 г.)

Проблемы локального регулирования управления вузом

В статье показываются проблемы отражения управленческих аспектов деятельности вузов в действующих уставах образовательных организаций. В контексте анализа актов локального регулирования даются рекомендации по устранению противоречий их содержания нормам законодательства, предлагаются пути регламентации некоторых вопросов реализации администрацией управленческих полномочий.

Нормативно-правовая основа деятельности высшей школы: локальный уровень

Административно-правовой статус вуза предполагает определенную долю автономии, самостоятельное решение в пределах административной правосубъектности конкретного высшего учебного заведения его целей и задач, осуществление необходимых для этого функций.

Первоначально термин "университет" означал корпорацию*(1), цех учащихся ("схоларов", как в итальянских университетах) или учащих ("докторов", как во французских и германских университетах). При этом в средние века университет представлял автономную личность, наделенную всеми правами публично-правовых союзов. В связи с этим ученые видели такую организацию университета, которая бы обеспечивала "внутри" свободы высшего научного образования, оставаясь организуемой публичным порядком*(2).

В свое время К.Д. Кавелин в соответствии со взглядом на задачи университета в проекте университетского Устава трактовал их более широко, определяя университет как "ученое и высшее учебное заведение"*(3). В последующем общий Университетский устав 1864 г. признавал университет не только учебным, но и научным центром. При этом Устав представлял собой синтез немецкой и французской университетских образовательных систем. Согласно порядкам, заведенным в немецких университетах, в уставе провозглашалось университетское самоуправление. Французская же система предполагала подчинение учащегося образовательному плану преподавания*(4).

Сегодня развитие автономии в различных сферах жизни вузов связывается с совершенствованием их юридического статуса - общественное управление, сохранение традиционных прав и свобод, "открытость" функционирования, диверсификация автономии, повышение ответственности руководства вузов*(5).

Неслучайно в литературе в рамках закрепления принципа автономии вузов ведут речь о существенном повышении роли их уставов как источника регулирования отношений, складывающихся в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, в том числе отношений по управлению вузом*(6).

Как известно, права и обязанности вузов вытекают из законодательства, но находят непосредственное выражение в Типовых положениях и Уставах, определяющих основные параметры их правосубъектности. Типовые положения устанавливают полный правовой статус конкретных видов учреждений в системе образования. Между тем принимаемые на основе действующего законодательства акты центральных органов управления в основном определяют "общие" стороны прав и обязанностей вузов. Существующие типовые документы (Положения о высших учебных заведениях) во многом далеки от раскрытия их публичного статуса в зависимости от их специфики. В них не находят отражения отраслевая характеристика, особенности функционирования. Несмотря на общие документы, отсутствуют отраслевые (специализированные) акты в отношении регулирования статуса ведомственных, отраслевых и специализированных вузов. При этом нормативные проблемы высшего образования не ограничиваются регулированием только государственных вузов, аналогичные трудности с отсутствием необходимого нормативного воздействия испытывает и негосударственная высшая школа*(7).

Анализ существующих Типовых документов, по нашему мнению, выявляет серьезные проблемы в нормативной базе высших учебных заведений. Их число невелико. Здесь можно отметить лишь Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации*(8) и Типовое положение о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти (в настоящее время утратило силу)*(9).

На наш взгляд, в силу отмеченных особенностей унификация правового статуса должна одновременно учитывать специализацию вузов, в том числе и в их регулировании. Правовая эмпирика в дореволюционной период регулирования деятельности вузов опиралась на комплексные нормативные акты, кодификационную роль которых выполняли академические регламенты, общероссийские университетские уставы, уставы учебных заведений других ступеней*(10).

Справедливости ради следует отметить, что профильными органами управления (Рособразованием) предлагались типовые Уставы для подведомственных учреждений*(11), но все же общего характера, без учета специфики и потребностей конкретных вузов. Полагаем, что более полно статус вуза будет определен применительно к отраслевой принадлежности, конкретное его содержание - индивидуальное будет выделено на основе Типового устава ведомственного вуза. В этой связи следует учитывать, что Уставы вузов обладают более информативными "свойствами", что позволяет оптимально использовать "типовую информацию" о статусе в целях ее применения к определению индивидуального (персонального) статуса высшего учебного заведения.

Между тем именно в сфере локального правового регулирования вопросов управления в деятельности вузов возникают известные проблемы. Они связаны, как правило, с противоречиями положений Уставов с нормами федерального законодательства либо с пробелами правового регулирования некоторых элементов механизма управления в вузах.

Полномочия ректора: делегирование или исполнение обязанностей?

Статус ректора как органа управления в вузе имеет принципиальное значение в жизнедеятельности образовательной организации. Как справедливо полагает А.В. Завгородний, ректор вуза в современных экономических условиях является не просто главным менеджером в структуре управления, а ключевым, основным и решающим фактором функционирования высшего учебного заведения*(12).

Особый статус руководителя вуза обусловлен значительными полномочиями в рамках осуществления возложенных на него функций и задач, обеспечением исполнения законодательства, реализации решений органов государственной власти и в этой части осуществления функции представителя государства в вузе.

Как известно, порядок избрания ректора вуза отчасти закреплен в образовательном законодательстве и типовых положениях о высшей школе. При этом некоторые проблемы в подтверждении полномочий ректора видятся в послевыборный период, когда избранное лицо вроде бы получило статус руководителя вуза, но формально вопрос о возможности официального исполнения соответствующих обязанностей остался не решен. Прежде всего следует сказать, что итоги выборов ректора не влекут автоматическое установление трудовых отношений с избранным кандидатом, поскольку индивидуальным источником возникновения трудовых прав и обязанностей является, как известно, трудовой договор. Между тем действующая нормативная база не регламентирует вопрос относительно срока, в течение которого избранное лицо вправе заключить трудовой договор.

Представляется, что в данной ситуации не применимы нормы Трудового кодекса РФ 2001 г.*(13) (далее - ТК РФ) о фактическом допуске к работе, поскольку соответствующие положения трудового законодательства в большей степени ориентированы на признание фактических отношений, возникших между работником и работодателем, трудовыми.

В рамках выборного правоотношения имеет место сложный юридический состав. Поэтому лицо, участвующее в выборах и избранное в последствии на должность ректора, обязано пройти все стадии избирательного процесса, завершающей из которых является стадия непосредственно заключения трудового договора. Причем речь идет именно о соблюдении формальной стороны вопроса, т.е. подписании трудового договора с учетом требований ст.ст. 57, 61 ТК РФ.

Практическая ситуация, когда трудовой договор с избранным на должность ректора лицом не заключен, как известно, ведет к временному отсутствию лица, уполномоченного действовать от имени образовательной организации. С точки зрения права, итог таких событий несложно предугадать: все действия, совершенные неуполномоченным лицом, являются нелегитимными и не влекут за собой юридических последствий.

Здесь надо также учитывать, что выборы ректора в образовательных организациях проводятся, как правило, до истечения полномочий либо практически в указанный период, и вероятность возникновения рассматриваемой ситуации крайне велика. Кроме того, нормативная база о выборах не предусматривает возможности временного исполнения обязанностей ректора до заключения трудового договора (в том числе лицом, которое ранее занимало эту должность).

В этой связи, известная регламентация периода времени, в течение которого избранный кандидат вправе заключить трудовой договор, была бы не лишней. Верным, на наш взгляд, представляется предложение об установлении месячного (или иного) срока на соответствующие ограничения права избранного ректора и обязанности учредителя на заключение трудового договора*(14). Тем самым отношения учредителя образовательной организации и избранного ректора приобрели бы более четкие очертания. Следует правда заметить, что соблюдение всех формальностей, связанных со сбором необходимых документов для заключения трудового договора, а также его оформление, требуют значительного времени. Поэтому вопросы, возникающие в связи с замещением должности ректора в послевыборный период, должны найти закрепление в нормативном порядке.

Следующей проблемой, связанной с отсутствием первого лица организации, представляется то, что уставы вузов как локальные нормативные акты не регулируют ситуацию, когда ректор временно не исполняет свои должностные обязанности, например, в течение временной нетрудоспособности или находясь в отпуске.

Видимо, законодатель посчитал возможным не прибегать к специальному регулированию такого вопроса, либо просто оставил его без внимания. Тем не менее, хотя формально полномочия ректора не ограничены, но в то же время и вряд ли могут быть им использованы, поскольку, как известно, в рамках продолжительности времени отдыха (либо в течение больничного) работник свободен от исполнения своих должностных (трудовых) обязанностей.

Совершение юридически значимых, в данном случае для образовательной организации, действий, например, для заместителя ректора, требует формального подтверждения.

Если в период своего очередного отпуска по образовательной организации может быть издан соответствующий приказ, по которому полномочия ректора возлагаются на определенное лицо, то в период временной нетрудоспособности делегировать соответствующие полномочия не представляется возможным в принципе. Здесь стоит также отметить, что приказ о возложении обязанностей вызывает сомнения относительно его легитимности для третьих лиц, поскольку для решения вопроса о действительности предъявляемых полномочий нередко приходится обращаться к положениям Устава образовательной организации. И как ни странно, именно здесь возникают сомнения в правомочности лиц, действующих от имени юридического лица за его пределами.

Содержание учредительных документов вузов однозначно не регулирует данный вопрос, а иногда и вовсе не содержит данных положений. В большинстве своем в учредительных документах вузов, как правило, лишь только оговаривается случай, когда должность ректора оказывается вакантной, например, если его обязанности прекращены досрочно. В частности, например, в п. 57 Устава Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики"*(15), п. 95 Устава Финансового университета при Правительстве Российской Федерации*(16), п. 91 Устава Российской школы частного права (института)*(17) закреплено положение о том, что при наличии вакантной должности ректора университета исполнение его обязанностей возлагается на лицо, определяемое учредителем.

Единственный приемлемый вариант регулирования ситуации временного отсутствия руководителя вуза содержат положения Устава Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Пункт 95 Устава предусматривает, что до избрания ректора Академии в порядке, установленном настоящим уставом, исполнение его обязанностей при наличии вакантной должности возлагается на одного из проректоров актом Правительства Российской Федерации.

Представляется логичным все же предусмотреть на уровне типовых положений возможность возложения исполнения обязанностей ректора на иное лицо (например, одного из проректоров) в случае временного отсутствия ректора, не связанного с его освобождением от должности, и легализовать такую практику в уставах образовательных организациях.

Правовой статус и деятельность ректората: практика отражения в уставах

Ранее некоторыми учеными отмечалась достаточно низкая эффективность подбора управленческих кадров из среды преподавателей, требующая специальной подготовки администраторов для системы образования*(18). Поэтому история*(19) и традиции, современная практика управления в вузах подтверждают важность реализации функции руководителя вуза через наличие еще одной общепринятой формы управленческой структуры - ректорат высшего учебного заведения. В подзаконных актах упоминание о ректорате впервые можно найти в Распоряжении Президента РФ от 17 марта 1995 г. N 131-рп, касающегося вопросов организации деятельности Российской школы частного права*(20).

Как следует из п. 21 Распоряжения, ректорат школы состоит из ректора, проректоров, руководителей отделений и факультетов, а также других руководящих работников Школы, определяемых ректором. Ректорат является совещательным органом и принимает решения, проводимые приказами и распоряжениями ректора.

Как ни странно, косвенное подтверждение того, что ректорат является органом управления, можно найти, в частности, в п. 3.2. Типового положения о президенте вуза, согласно которому президент входит в состав ученого совета, ректората вуза по должности. А.Н. Козырин также считает, что ректорат - это совещательный орган при ректоре, решения которого носят рекомендательный характер. На заседаниях ректората рассматриваются, как правило, основные вопросы текущей деятельности вуза*(21).

Нормотворческая практика локального регулирования деятельности высших учебных заведений пока слабо воспринимает освещение вопросов организационной структуры в части раскрытия полномочий конкретных органов управления.

Впрочем, действующие Уставы некоторых вузов содержат все же отдельные положения о ректорате, либо косвенное подтверждение наличия ректората в структуре образовательной организации. В частности, в соответствии с п. 27 Устава Санкт-Петербургского государственного университета*(22) в состав университета в качестве структурных подразделений также входят ректорат Санкт-Петербургского университета и иные структурные подразделения, осуществляющие административные функции и функции по материально-техническому и иному обеспечению учебно-научной деятельности.

Согласно пп. "з" п. 96 Устава Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ*(23) ректор Академии возглавляет работу ректората и ученого совета Академии.

В п. 35 Устава Национального исследовательского университета - Высшая школа экономики определено, что органами управления университетом являются наблюдательный совет, конференция, ученый совет университета, ректор и иные органы.

Более последовательное раскрытие правового статуса ректората содержит, пожалуй, только Устав Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Как следует из п. 100 Устава, при ректоре университета создается совещательный орган - ректорат, решения которого носят рекомендательный характер. На заседаниях ректората рассматриваются вопросы текущей деятельности университета. Состав ректората, его компетенция, регламент проведения заседаний и принятия решений утверждаются приказом ректора университета.

Со своей стороны отметим, что конкретизация функций и полномочий ректората в системе управления вузом нормативно нигде не определены, отсутствует его нормативно-правовое понятие и регламентация его деятельности. Полагаем, следует легализовать основы правового статуса (понятие, примерную структуру и полномочия) данного органа. На наш взгляд, целесообразно дополнить ст. 12 Закона "О высшем и послевузовском профессионального образования" текстом следующего содержания: "Ректорат - совещательный орган, создаваемый и действующий в целях обеспечения исполнения ректором его полномочий в форме принятия решений по вопросам текущей деятельности высшего учебного заведения. В управлении высшим учебным заведением ректорат действует как форма принятия управленческих решений на его заседаниях. Основу ректората составляют заместили ректора, а также руководители структурных подразделений, определяемых ректором".

Не лишним представляется также унификация правового положения ректората в системе органа управления вузом в типовых документах о высшей школе.

Трудовые отношения с проректором: корректировка положений внутриуниверситетских регламентов

Отдельного внимания заслуживают вопросы регулирования трудовых отношений с проректорами - заместителями ректора по различным направлениям деятельности. Как известно, проректор не избирается, а назначается руководителем вуза, который формирует, таким образом, управленческий аппарат в целях распределения своих уставных полномочий.

Во многих уставах вузов фактически воспроизводятся нормы Типовых положений о высшей школе в части порядка легализации и срока полномочий проректора в рамках установления трудовых с ним отношений.

Между тем, в некоторых случаях (причем даже в недавно принятых уставах) можно встретить регулирование обозначенных вопросов, вступающих в противоречие с нормами федерального трудового законодательства. В частности, в уставах Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (п. 99), Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (п. 102), Российской школе частного права (п. 98) указано, что срок окончания трудового договора с проректором совпадает со сроком окончания полномочий ректора.

До недавнего времени, естественно, так и было. Но изменения, внесенные в трудовое законодательство Федеральным законом от 10.11.2009 г. N 260-ФЗ*(24), если не кардинально, то весьма существенно (и, на наш взгляд, позитивно) скорректировали положения трудового права, касающиеся срока действия трудовых отношений с заместителями ректора.

Напомним, что изменения, внесенные в ч. 14 ст. 332 ТК РФ, устранили противоречия в регулировании срочных трудовых отношений с проректорами вузов.

В предыдущей редакции указанного пункта предусматривалось совпадение срока полномочий ректора и проректора, что влияло и на продолжительность трудовых отношений с заместителями ректора. Тем самым фактически исключалась возможность заключения трудового договора с проректором на меньший по сравнению с установленным сроком полномочий ректора срок.

Нововведения, как известно, позволяют преодолеть искусственно зафиксированную законодателем продолжительность трудовых отношений с проректором и регулировать срок его трудового договора в зависимости от решения руководителя вуза.

Представляется, что, в общем-то, проблема в данном случае решается сравнительно легко. Учитывая поднормативность локального регулирования, при возникновении противоречий между уровнями правового регулирования нужно руководствоваться нормами более высокого ранга в нормативно-правовой иерархии. Поэтому, если положения устава противоречат положениям федерального законодательства, то нормы локального уровня просто не должны применяться, поскольку в таком случае действует прямая норма закона.

Однако несмотря на известные многим каноны применения права, в разработке нормативных положений уставов образовательных организаций высшей школы в этой части следует подходить более последовательно и своевременно успевать за динамикой образовательного права, фиксируя такие принципиальные изменения в локальных нормативных актах.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной

академии, преподаватель Санкт-Петербургского института

внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал)

"Юрист ВУЗа", N 6, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Неслучайно в этой связи определение университета, которое содержит Устав СПбГУ, - это творческое сообщество профессоров, преподавателей, обучающихся, научных работников, инженерно-технических работников, деятельность которых направлена на постижение истины, утверждение гуманизма и справедливости. Фундаментальным основанием университетской жизни являются провозглашенный Великой хартией Европейских университетов принцип свободы в учебной и научно-исследовательской деятельности, нравственные принципы Кодекса универсанта Санкт-Петербургского государственного университета.

*(2) См.: Гессен С.И. Основы педагогики. Введение в прикладную философию / отв. ред. и сост. П.В. Алексеев. М.: Школа-Пресс, 1995.

*(3) Кавелин К.Д. Замечания на проект общего Устава императорских российских университетов. СПб., 1862. С. 82.

*(4) История университетского образования в России и международные традиции просвещения: альманах "Философский век" / отв. Ред. Т.В. Артемьева, М.И. Микешин. СПб., 2005. Вып. 30. С. 61.

*(5) См., например: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005.

*(6) См.: Завгородний А.В. Замещение должностей ректора и президента в высшем учебном заведении: особенности и проблемы правового регулирования // Российский ежегодник трудового права. 2008. N 4 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Юридическая книга, 2008. С. 292-313.

*(7) См.: Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России: дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 60.

*(8) Постановление Правительства РФ от 05 апреля 2001 г. N 264 // СЗ РФ. 2001. N 16. Ст. 1595; постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 71 // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 731.

*(9) Приказ Минобразования РФ от 16 марта 1999 г. N 643 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 17.

*(10) См.: Зипунникова Н.Н. Правовое регулирование университетского образования в России в XVIII-XIX вв.: дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 62-100.

*(11) См.: Письмо Федерального агентства по образованию от 14 ноября 2006 г. N 2077/12-16 // Официально не опубликовано.

*(12) См.: Завгородний А.В. Указ. раб.

*(13) СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

*(14) См.: Завгородний А.В. Указ. раб.

*(15) См.: постановление Правительства РФ от 23.12.2010 г. N 1109 "О создании федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" // СЗ РФ. 2011. N 3. Ст. 539.

*(16) См. постановление Правительства РФ от 14.07.2010 г. N 510 "О федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4090.

*(17) Постановление Правительства РФ от 17.03.2009 г. N 243 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская школа частного права (институт)" // СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1444.

*(18) См., например: Дорохова Г.А. Научно-техническая революция и управление народным образованием // В кн.: Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 69.

*(19) См.: Голубицкий В.М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. 1986. С. 67.

*(20) См.: Распоряжение Президента РФ от 17 марта 1995 г. N 131-рп "О Российской школе частного права" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1038.

*(21) См.: Комментарий к Федеральному закону "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (постатейный) (под ред. А.Н. Козырина).

*(22) См.: постановление Правительства РФ от 31.12.2010 г. N 1241 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет" // СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 605.

*(23) См.: постановление Правительства РФ от 29.12.2010 г. N 1178 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 3. Ст. 546.

*(24) См.: ст. 3 Федерального закона от 10.11.2009 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" // СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5419.