Государственно-частное партнерство в сфере образования: некоторые размышления (В.Е. Сазонов, "Юрист ВУЗа", N 6, июнь 2012 г.)

Государственно-частное партнерство в сфере образования: некоторые размышления

Статья посвящена особенностям и проблемам реализации государственно-частного партнерства в области образования.

Фред Ван Левен на вопрос о том, что есть образование, отметил: "Образование для того, чтобы дать каждому ребенку, каждому молодому человеку или девушке возможность в полной мере развить свой потенциал как личности и как члена общества? Или же это всего лишь только услуга, реализуемая для клиентов, которые, начиная с раннего возраста, рассматриваются как потребители и как объекты целевого маркетинга?"*(1) Ответ на первый вопрос значит очень многое и определяет будущее нашей страны. Второй - очень быстро приведет страну к краху. Зато первый ставит на повестку дня вопрос о том, что делать в условиях ограниченности ресурсов у государства, как финансово обеспечить реализацию всех публичных интересов и государственных функций в области образования?

В настоящей статье мы обратимся к теме государственно-частного партнерства (ГЧП) как успешно зарекомендовавшего себя в Канаде*(2), Австралии, Франции и многих других странах мира механизма привлечения частного инвестора к решению государственных задач в области образования.

Применительно к образованию тема государственно-частного партнерства представляет особый интерес в контексте ожесточенно отстаиваемой российскими реформаторами от образования идеи необходимости максимального повышения автономности образовательных учреждений и наделения их расширенными полномочиями в сфере бизнес-проектов. Насколько будут эффективны в этом смысле отношения государственно-частного партнерства в сфере образования? С другой стороны, в условиях осознанной руководством страны необходимости создания наконец-то нормальных студенческих кампусов хотя бы у федеральных университетов, немного сопоставимых с лучшими образцами кампусов американских или британских университетов*(3), возникает вопрос, как и на каких условиях привлечь частного инвесторов, ибо очевидно, что государство за счет только своих средств эти проекты не потянет*(4)?

В России принят и действует уже целый ряд документов, определяющих правовые основы реализации государственно-частного партнерства в той или иной сфере, в том числе и в сфере образования*(5). Формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества артикулированы в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. N 1662-р (ред. от 08.08.2009 г.) (введение). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы все того же государственно-частного партнерства. Вообще таковое упоминается в вышеозначенной концепции многократно.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" от 25.12.2006 г. N 627-100 (в ред. Законов Санкт-Петербурга от 10.04.2008 г. N 205-25, от 06.12.2010 г. N 684-159), "государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных". Пункт 6 ч. 1 ст. 6 указанного Закона Санкт-Петербурга относит к предметной области возможных отношений государственно-частного партнерства с участием Санкт-Петербурга "объекты образования, воспитания, культуры".

Профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, детально все устанавливающий относительно содержания и форм указанного партнерства, его условий и прочих существенных моментов, отсутствует. Хотя еще на заседании круглого стола по теме "Государственное частное партнерстве в инвестиционной деятельности: проблемы, пути их решения, законодательное обеспечение" 23 апреля 2008 г. в Совете Федерации были заявлены планы разработки концепции федерального закона о государственно-частном партнерстве в России и было рекомендовано Правительству РФ рассмотреть целесообразность разработки федерального закона о ГЧП*(6).

Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция государственно-частного партнерства, как оно понимается сегодня, в большей степени имеет отношение в европейских странах к последним тридцати годам. Эта форма оставляет растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины для этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны*(7).

На самом деле, восприятие самой идеи реализации схем государственно-частного партнерства не везде однозначно. Есть мнение, что повсеместное внедрение этих схем вызвано своего рода модой на ГЧП, прикрываемой риторикой о "неспособности" государства полностью удовлетворить формирующиеся и перманентно изменяющиеся социальные запросы, что это "скрытая форма" государственного долга. С другой стороны, как раз в сфере образования схемы государственно-частного партнерства сопровождались наименьшим числом коррупционных скандалов, имели все больше позитивные результаты на выходе.

Понятие "государственно-частное партнерство" охватывает широкий спектр соглашений. В широком смысле, к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления некоторые авторы относят: любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса; государственные контракты; арендные отношения; финансовую аренду (лизинг); государственно-частные предприятия; соглашения о разделе продукции (СРП); концессионные соглашения*(8).

В этом смысле отметим, что во многих странах религиозные конфессии создали начальные и средние школы, а в некоторых случаях и университеты. В ряде стран эти школы были включены в государственные образовательные системы. В других странах частные религиозные школы занимают особое место, однако, при получении государственных субсидий и подвергаясь государственному регулированию. Практически во всех странах государственные учебные заведения предлагают широкий рынок для частных поставщиков спектра услуг, начиная от компьютеров, учебников и других учебных материалов до услуг по уборке школьных помещений и пришкольных территорий*(9).

Если же указанное понятие брать в узком понимании, то и здесь есть множество позитивных примеров. Например, во Франции на 2012 г. запланирован ряд очень крупных контрактов государственно-частного партнерства в области образования (например, реализация Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов двенадцати французских университетов*(10)).

Государственно-частное партнерство в сфере образования занимает место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой - между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурных активов и услуг, которые традиционно предоставлялись и/или финансировались исключительно государством на условиях разделения рисков, обязательств, компетенций и прибылей.

Формы и объемы государственно-частного партнерства в сфере образования могут варьироваться в зависимости от того, какие стороны и в какой мере участвуют в этом партнерстве. Как пишет Шайлайя Феннелл, частный сектор не является однородным и охватывает целый ряд негосударственных субъектов, в том числе предприятий, общественных организаций, благотворительных и религиозных организаций*(11).

Может быть задействован широкий спектр механизмов. Каких, это сегодня уже не загадка, основным вопросом остается, как их применить так, чтобы их реализация была направлена на достижение публичных интересов общества, а не частных интересов отдельных коррупционеров. Но отсутствие правовой определенности на этот счет в федеральном законодательстве России определяет не самые желательные тенденции в этом отношении.

Между тем, как пишет Александра Дракслер, "термин "партнерство" в сочетании с другими такими терминами, как "несколько игроков" или "государственно-частное", может быть использован для определения прямых договорных положений, содержательно неконкретных соглашений о сотрудничестве между различными сторонами, для определения высокоструктурированного и хорошо управляемого проекта или же просто для ссылки на отношения взаимности между донорами и получателями в программах развития"*(12).

Отсюда комплекс проблем, вызванных правовыми неопределенностями относительно оснований, условий, форм государственно-частного партнерства в области образования.

В.Е. Сазонов,

председатель коллегии адвокатов "Сазонов, Маркин и партнеры",

канд. юрид. наук

"Юрист ВУЗа", N 6, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) La privatisation deguisee menace l'education publique // http://old.ei-ie.org. - 04.09.2008.

*(2) Schools: The Case For A Canadian PPP Application/Canadian Council for Public-Private Partnerships. - Toronto (Ontario, Canada), 2007.

*(3) См.: Понкин И.В. Европейские и американские университеты: соперничество и взаимовлияние // Право и образование. 2008. N 10. С. 42-57; Его же. Конкуренция европейских и американских университетов как диалог и соперничество цивилизаций (Обзор доклада "О высшем образовании в Европе") // Современное образование: инновации, экономика, право. 2008. N 3. С. 17-31.

*(4) Данько К., Громыко И. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса // Корпоративный юрист. 2009. N 5.

*(5) См., напр.: постановление Правительства РФ от 30.10.2010 г. N 880 (ред. от 30.12.2011 г.) "О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение" (вместе с "Правилами распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение"); см. также ст. 179.2 "Инвестиционный фонд Российской Федерации" Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011 г.).

*(6) Совфед инициирует разработку федерального закона о государственно-частном партнерстве // http://www.regnum.ru. - 23.04.2008.

*(7) Partenariats public-prive dans le secteur de l'education: Rapport sur une enquete realisee par l'Internationale de l'Education, Septembre 2009. P. 8 // http://download.ei-ie.org.

*(8) Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. N 12. С. 16-24.

*(9) Partenariats public-prive dans le secteur de l'education. P. 11.

*(10) Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hopital Sud Francilien: les collectivites ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde. - 24.01.2012.

*(11) Fennell S. Tilting at Windmills: Public-Private Partnerships in Indian Education Today // RECOUP Working Paper (University of Cambridge). 2007. N 5 // http://recoup.educ.cam.ac.uk.

*(12) Draxler A. New Partnerships for EFA: Building on Experience. - International Institute for Educational Planning / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization-International Institute for Educational Planning (UNESCO-HEP). - Paris, 2008 // http://www.unesco.org.