Гарантии и стандарты социальных услуг: некоторые спорные вопросы правового регулирования (А.В. Майфат, Л.Н. Шипулина, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2012 г.)

Гарантии и стандарты социальных услуг: некоторые спорные вопросы правового регулирования

Рассмотрены вопросы соотношения федерального и регионального регулирования стандартов социального обслуживания. Отмечено отсутствие единообразия в решении социальных вопросов на уровне субъектов РФ. Названы спорные положения Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

Первоначально виды гарантированных государством социальных услуг устанавливались Правительством РФ. До 1 января 2005 г. действовал Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, утвержденный постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. N 1151*(1). Для остальных категорий граждан такие перечни приняты не были.

С 1 января 2005 г. перечни должны разрабатываться и пересматриваться в порядке, определяемом органами власти субъектов РФ с учетом потребностей граждан, проживающих на территории этих субъектов. В соответствии с преамбулой и ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(2) субъекты РФ должны обеспечивать сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Следовательно, субъекты РФ, устанавливая перечни гарантированных социальных услуг, порядок определения государственных стандартов социального обслуживания, в том числе по услугам, оказываемым в стационарных учреждениях социального обслуживания, не могут уменьшать объем и ухудшать качество социальных услуг по сравнению с закрепленными ранее действовавшим федеральным законодательством.

Однако анализ законодательства субъектов РФ говорит об отсутствии единообразия в регламентируемых составе и объеме социальных услуг, оказываемых в разных субъектах РФ, хотя уровень социальных гарантий для социально незащищенных категорий населения должен быть одинаков на всей территории России.

В связи с этим нужно согласиться с мнением, что отказ от закрепления на федеральном уровне единого перечня минимально гарантированных государством социальных услуг, распространяющихся в равной степени на всех нуждающихся независимо от места проживания на территории РФ, имеет негативные последствия, не позволяет реализовать конституционные принцип равенства и право на социальное обеспечение. Не достигаются цели оказания социальных услуг, такие как снижение социального неравенства, создание равных возможностей развития, обеспечение эффективной системы социальной поддержки*(3).

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2009 г. провел исследование эффективности правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации*(4). Установлено, что в связи с передачей полномочий по определению порядка и условий предоставления социального обслуживания на региональный уровень в настоящее время положения ряда нормативных правовых актов Правительства, регулирующих порядок оказания социальных услуг, фактически не действуют. Формально сохраняя юридическую силу, они не подлежат применению, поскольку выступающие их объектом общественные отношения урегулированы иным образом вновь принятыми нормативными правовыми актами.

Кроме того, на указанных подзаконных актах основан ряд региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оказания социальных услуг, что ставит под сомнение юридическую силу последних. Примером фактически недействующих актов являются постановления Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. N 1151 "О Федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания", от 15 апреля 1996 г. N 473 "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания", от 24 июня 1996 г. N 739 "О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами", от 17 апреля 2002 г. N 244 "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов".

Возникают коллизии правового регулирования в сфере оказания социальных услуг при утверждении перечней гарантированных государством социальных услуг не только органами государственной власти субъектов РФ, но и органами местного самоуправления. Данная нормотворческая инициатива не соответствует федеральному законодательству в части распределения полномочий. Муниципальные образования включены в механизм обеспечения граждан социальными услугами в рамках конкретной территории, однако функция по нормативному закреплению минимально гарантированного государством состава таких услуг предоставлена исключительно органам государственной власти. Муниципальные власти могут принимать перечни дополнительных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями сверх гарантированного государством состава. Напрашивается вывод о необходимости возврата на федеральный уровень полномочия по утверждению федерального перечня гарантированных государством социальных услуг для всех категорий граждан, нуждающихся в их предоставлении.

Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" установлено, что социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые закрепляют основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Утверждение государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова отмечают, что в законах названы разные основные виды социального обслуживания, но все они должны соответствовать государственным стандартам*(5). Следует согласиться с мнением указанных авторов о том, что отнесение решения этого важного вопроса к компетенции субъектов РФ безусловно снижает уровень гарантированности права на социальное обслуживание, поскольку вместо общефедерального, обязательного для всех субъектов стандарта по объему, качеству, порядку и условиям предоставления социальных услуг будут действовать региональные стандарты, обусловленные экономическими возможностями каждого региона*(6).

Идея внедрения стандартов деятельности не нова, уже реализована в ряде сфер деятельности. Так, стандарты медицинской помощи определяются Министерством здравоохранения и социального развития России. Органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать региональные стандарты медицинской помощи. При этом их уровень должен быть не ниже, чем у стандартов медицинской помощи, разработанных Минздравсоцразвития России. О стандартах оказания образовательных услуг говорится, в частности, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(7).

Рассматривая полномочия субъектов РФ по созданию государственных стандартов социального обслуживания, нужно отметить, что в соответствии с подп. "р" ст. 71 Конституции РФ стандарты находятся в исключительном федеральном ведении. Органы субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключительного федерального ведения, но могут вносить предложения на рассмотрение федеральных органов государственной власти*(8).

Надо указать, что в Законе "О техническом регулировании"*(9), регламентирующем отношения, возникающие при стандартизации продукции, работ и услуг, закреплено, что он выступает базовым нормативным правовым актом в регулировании названных вопросов. Иные федеральные законы и нормативные правовые акты РФ должны приниматься в строгом соответствии с его нормами. Также Закон исключает возможность регулирования отношений в области стандартизации нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Итак, нормы Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", предусматривающие полномочия субъектов РФ по установлению региональных стандартов социального обслуживания, противоречат Конституции и Федеральному закону "О техническом регулировании" и, следовательно, не должны применяться. Разработчики законопроекта "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" описанное противоречие не устранили. Кроме того, в законопроекте есть норма, регулирующая определение государственных стандартов социальных услуг (основные требования к объему и качеству социальных услуг, срокам и условиям их предоставления). В проекте указано, что такие стандарты утверждаются органами государственной власти субъектов РФ и являются составной частью регламента предоставления социальных услуг в субъекте РФ.

Следует выяснить значение понятия "государственный стандарт социального обслуживания". Нормативно закреплено, что стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения (ст. 2 Закона "О техническом регулировании").

В то же время зачастую, в том числе в нормативных актах, термин "стандарт" понимается как что-то обычное, часто встречающееся и т.п. Однако такая трактовка, думается, не совсем корректна. Под "стандартом" нужно понимать нормативный акт, содержащий обязательные для исполнителя правила, в частности правила о порядке оказания услуг. Такие правила раскрывают прежде всего технологическую сторону процесса оказания услуг, отступать от которых исполнитель не вправе.

Федеральным законом "О техническом регулировании" изменено содержание понятия "стандартизация", не предусмотрено установление государственных стандартов, а сам термин "государственный стандарт" выведен из обращения. Указанным Законом допускается использование национальных стандартов и международных стандартов, носящих для правоприменителей рекомендательный характер.

В настоящее время на федеральном уровне принято 26 национальных стандартов РФ в сфере социального обслуживания*(10). В них закреплены состав, объемы и формы предоставляемых социальных услуг.

Вместе с тем анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих стандарты социального обслуживания, показывает, что хотя такие акты приняты более чем в 40 субъектах РФ, но основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания в субъектах РФ различны. В нормативных правовых актах некоторых субъектов РФ при определении собственных стандартов вводится не совсем понятная терминология.

Государственные стандарты социального обслуживания ряда субъектов противоречат федеральному законодательству. Например, в государственном стандарте Саратовской области*(11) в качестве основных категорий клиентов, имеющих право на получение стационарных услуг в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, включая дома-интернаты малой вместимости (26-50 мест) для граждан пожилого возраста и инвалидов, геронтологических центрах, хосписах, пансионатах, названы престарелые граждане (женщины старше 55, мужчины старше 60 лет), инвалиды первой и второй групп старше 18 лет, нуждающиеся в постоянной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению и не имеющие медицинских противопоказаний к обслуживанию в стационарных учреждениях социального обслуживания. В психоневрологический интернат для инвалидов согласно указанному стандарту принимаются престарелые граждане, инвалиды первой и второй групп старше 18 лет, страдающие хроническими психическими заболеваниями, нуждающиеся по состоянию здоровья в уходе, бытовом обслуживании и медицинской помощи. Вместе с тем федеральное законодательство не содержит никаких ограничений для инвалидов третьей группы, нуждающихся по состоянию здоровья в стационарном социальном обслуживании. Следует констатировать, что инвалиды третьей группы, проживающие на территории Саратовской области, ограничены в праве на получение стационарных услуг.

Возникает вопрос: насколько оправданна разработка собственных стандартов социального обслуживания субъектами РФ, если на федеральном уровне такие стандарты есть? На наш взгляд, такой необходимости нет, при предоставлении социальных услуг нужно руководствоваться национальными стандартами РФ.

А.В. Майфат,

доктор юридических наук, профессор УрГЮА (Екатеринбург)

Л.Н. Шипулина,

начальник юридического отдела Министерства социальной защиты населения Свердловской области, доцент УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798.

*(2) О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(3) Черногор Н.Н., Пуляева Е.В., Чеснокова М.Д., Глазкова М.Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журн. рос. права. 2010. N 8. С. 66-76.

*(4) Там же.

*(5) Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учеб. М., 2005. С. 492.

*(6) Там же. С. 552.

*(7) Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

*(8) Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 122-123.

*(9) СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

*(10) В том числе национальные стандарты, содержащие перечни услуг для определенных категорий граждан (семей), например ГОСТ Р 52885-2007 "Социальные услуги семье"; ГОСТ Р 52886-2007 "Социальные услуги женщинам"; ГОСТ Р 53059-2008 "Социальные услуги инвалидам"; ГОСТ Р 53058-2008 "Социальные услуги гражданам пожилого возраста"; ГОСТ Р 53064-2008 "Типы учреждений социального обслуживания и социальные услуги гражданам без определенного места жительства и занятий".

*(11) О государственных стандартах социального обслуживания населения Саратовской области: постановление Правительства Саратовской области от 29 декабря 2004 г. N 322-П.