Конституционно-правовой статус местной администрации: общая характеристика (А.Т. Карасев, А.В. Елькина, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2012 г.)

Конституционно-правовой статус местной администрации: общая характеристика

Проведен анализ прав, обязанностей и ответственности местной администрации, на основании которого дана характеристика ее конституционно-правового статуса.

Наряду с правовым статусом как положением субъекта в праве вообще, выделяют отраслевой статус как положение субъекта, урегулированное нормами конкретной отрасли права, например гражданско-правовой статус, уголовно-правовой, конституционно-правовой и т.д. Стоит отметить особенность конституционно-правового статуса по сравнению с другими отраслевыми статусами. Б.П. Елисеев сравнивает соотношение между конституционным статусом и правовым с соотношением Конституции как основного закона и законодательства, развивающего и конкретизирующего конституционные нормы и положения*(1). Конституционно-правовой статус - нормативная и теоретическая основа для конструкции общего юридического статуса, что выявляет его универсальность.

Конституционный и конституционно-правовой статусы различаются. Конституционно-правовой статус - более широкое понятие, это положение субъекта, урегулированное нормами не только Конституции, но и других источников конституционного права. Вместе с тем конституционно-правовой статус субъектов в большинстве случаев выступает ядром их правового статуса, задаваемого нормами разных отраслей права.

В литературе отмечается, что конституционно-правовой статус определяется, во-первых, как нормативно-конституционный статус, содержание которого складывается из конституционно-правовых норм, включающих нормы Конституции и других нормативных актов - источников конституционного права. Во-вторых, как фактический конституционно-правовой статус, т.е. реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях. В-третьих, применительно к науке конституционного права - как теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений*(2).

Благодаря конституционно-правовому статусу составляющие его элементы, характеризующие тот или иной орган, объединяются в единую систему. В конституционно-правовом статусе как системном явлении между структурными элементами существуют прежде всего генетические связи, выражающие развитие статуса как определенной правовой системы, характеризующие зависимость данного правового явления от экономического базиса, политической организации общества, наличия тех или иных политических элит (слоев, групп), т.е. всей совокупности внешних системообразующих факторов*(3). Но нельзя не учитывать и функциональные связи между элементами структуры конституционно-правового статуса, которые проявляются в процессе функционирования его структурных элементов.

В юридической литературе по вопросу о структуре статуса сформировалось, как отмечает В.В. Невинский, три основных подхода*(4). Одни ученые включают в конституционно-правовой статус только права, свободы, обязанности и законные интересы*(5). Другие выделяют такие элементы, как гражданство, правосубъектность, принципы, конституционные права, свободы, обязанности, юридические гарантии*(6). Третьи утверждают, что в статусе следует выделить только два элемента: права и обязанности, - а все остальное - либо предпосылки правового статуса, либо "послестатусные"*(7).

Н.А. Богданова в докторской диссертации в структуре конституционно-правового статуса субъектов выделяет четыре элемента: 1) место субъекта в обществе и государстве; 2) общую правоспособность; 3) права и обязанности или компетенцию и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъекта конституционного права*(8).

H.Е. Колобаева высказывает мнение о том, что структуру статуса субъектов права составляют: принципиальное место субъекта в системе правоотношений (целостно-функциональное предназначение - роль субъекта); закрепленные возможности и долженствования (права, обязанности, полномочия); гарантии надлежащего осуществления предназначения, возможностей, долженствований субъекта*(9). При этом в качестве внестатусных элементов она называет условия право- и дееспособности; основания и порядок обретения статуса; ответственность субъекта и порядок утраты статуса*(10). Считаем, что в совокупность статусных элементов должна быть включена и ответственность носителей такого статуса. Н.А. Богданова рассматривает ответственность как составную часть компетенции*(11), а А.А. Мишин и Б.А. Страшун ответственность считают основным элементом конституционно-правового статуса*(12).

В конституционно-правовом статусе местной администрации можно выделить два уровня: первый - это место администрации в системе правоотношений, определяемое нормами конституционного права; второй - ее права, обязанности, гарантии и ответственность.

Рассмотрим элементы конституционно-правового статуса местной администрации.

I. Место и функциональное значение местной администрации. Местная администрация в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ должна входить в структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях любого типа, включая малые поселения с численностью избирателей менее 100 человек. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Порядок формирования и конкретные полномочия местной администрации, система ее взаимодействия с другими органами, входящими в структуру органов местного самоуправления, подотчетность и подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности администрации определяются уставом муниципального образования.

Основополагающими принципами деятельности местной администрации можно назвать: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность, самостоятельность в решении вопросов, входящих в компетенцию, гарантированность прав граждан на осуществление местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, взаимодействие с органами и должностными лицами государственной власти, профессионализм и компетентность.

Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы (подразделения) местной администрации. В сельских поселениях функции этих подразделений выполняют, как правило, отдельные должностные лица, входящие в штат местной администрации или работающие по договору.

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам: 1) по группам объектов управления, обеспечивающим предоставление муниципальных услуг конкретного типа; 2) по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла; 3) по территориальному признаку (только для крупных городов).

Организационно-правовые формы деятельности местной администрации многообразны: временные комиссии, встречи с общественностью, аналитическая работа, прогнозирование, согласование, принятие нормативных правовых актов, планирование, контроль и стимулирование, регулирование, заседания коллегии, различные совещания и др.

Функционально местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган и наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

2. Полномочия (права, обязанности) местной администрации. Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения. Под ними следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный орган. Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование полномочий органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган.

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. Местная администрация (орган управления муниципального образования), предметы ведения которой охватывают большинство вопросов местной жизни, относится к органам общей компетенции. Основные полномочия местной администрации (органа управления муниципального образования) в рамках компетенции связаны с исполнением решений представительного органа и главы муниципального образования, формированием и исполнением местного бюджета, управлением муниципальной собственностью, решением хозяйственных и оперативных задач на территории муниципального образования. Местная администрация выступает, как правило, главным распорядителем бюджетных средств в малых поселениях.

Второй элемент полномочий - права и обязанности. Ими администрация наделяется в рамках приобретаемого конституционно-правового статуса. Права и обязанности администрации тесно взаимосвязаны с предметами ее ведения, характеризуют пределы ее возможностей в той или иной сфере муниципальных отношений.

Согласно ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ местная администрация может наделяться полномочиями не только для решения вопросов местного значения, но и для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Полномочия по реализации отдельных государственных полномочий, переданных местной администрации, осуществляются в соответствии с гл. 4 Федерального закона N 131-ФЗ: в ст. 19 определяется порядок наделения органов местного самоуправления такими полномочиями, в ст. 20 - осуществление органами местного самоуправления этих полномочий, а в ст. 21 - государственный контроль за данными действиями.

3. Ответственность местной администрации. Ответственность местной администрации устанавливается с учетом ее функционального предназначения и задач по защите основных прав и свобод человека и гражданина на местах. Юридическая ответственность - одна из основных (по воздействию на субъекты тех или иных правоотношений) гарантий должного исполнения обязанностей.

Исследования последних 20-30 лет убедительно доказывают, что специфика конституционно-правовых отношений обусловливает существование для субъектов общественных отношений предметно-самостоятельной разновидности юридической ответственности - конституционно-правовой*(13). Одной из главных задач данной ответственности является предотвращение и устранение отношений, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения администрацией ее конституционно-правовых статусных обязанностей. Метод охранительного конституционно-правового регулирования выражается в угрозе привлечения или в самом привлечении к конституционно-правовой ответственности потенциального или действительного субъекта конституционного правонарушения. Конституционно-правовая ответственность, таким образом, выступает специфическим социально-правовым инструментом, с помощью которого уравновешиваются интересы государства, общества и местных органов власти, обеспечивается конституционный порядок и поведенческая дисциплина. Метод не сводится лишь к применению негативно-ретроспективной конституционно-правовой ответственности и наказания; конституционно-правовое охранительное регулирование позитивно воздействует на деятельность администрации*(14).

Итак, конституционно-правовая ответственность как совокупный метод конституционно-правового охранительного регулирования заключает в себе два аспекта воздействия: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный.

Необходимо отметить, что законодатель не описывает ответственность самой местной администрации, упоминая лишь ее главу. Рассмотреть ответственность можно только через общие нормы. Законодатель выделяет ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами:

1) перед населением: в соответствии с ч. 2 ст. 71 Федерального закона N 131-ФЗ население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. Администрация не является выборным органом, значит, отзыв осуществить невозможно;

2) перед государством: в случае издания незаконных правовых актов. Согласно п. 6 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава местной администрации издает постановления и распоряжения местной администрации, поэтому ответственность в виде отрешения от должности несет глава. Считаем, что администрация самостоятельно готовит вышеуказанные акты, поэтому издавать и нести ответственность тоже должна самостоятельно;

3) перед физическими и юридическими лицами: одним из видов неблагоприятных последствий для местной администрации может быть признание судом недействующими или недействительными ее решений и обязанность возместить причиненный ущерб. Ответственность местной администрации может наступать и в результате невыполнения ею условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества). Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) администрации, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст. 1069 ГК РФ. Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии), под которыми понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Это могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Ответственность местной администрации по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу.

В итоге применение любых санкций имеет целью недопущение нарушения Конституции РФ, законов и других нормативных правовых актов местной администрацией, обеспечения ее конституционно-правовых статусных обязанностей.

4. Гарантии деятельности местной администрации. Вступая в правоотношения, местная администрация наделяется правами и обязанностями, реализация которых позволяет ей быть активным участником государственно-властных отношений. Беспрепятственное и эффективное осуществление местной администрацией своих прав и обязанностей обеспечивается гарантиями, выступающими важнейшим условием реализации ее полномочий. Гарантии создают атмосферу независимости и защищенности местной администрации от возможного произвола представительной и судебной властей*(15). Четкое закрепление прав и обязанностей местной администрации входит в качестве базового компонента в общее содержание ее правового статуса, способствуя реализации полномочий и возможностей местной администрации по осуществлению исполнительно-распорядительных функций.

В правовой науке под гарантиями понимается система социально-экономических, политических, нравственных, юридических, идеологических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, дающих субъекту реальные возможности для осуществления своих прав, свобод и интересов*(16). Выделяют гарантии экономические, политические и правовые.

Экономические гарантии:

передача необходимых материальных и финансовых ресурсов в полном объеме при наделении местной администрации отдельными государственными полномочиями;

компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти.

Политические гарантии:

наличие политического режима, предполагающего: самостоятельность местной администрации и самоуправление в пределах своих полномочий.

Правовые гарантии:

наличие правовых актов;

право на судебную защиту;

невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);

наличие собственной компетенции;

наличие обязательных органов на территории муниципального образования (главы муниципального образования, представительного органа и местной администрации).

Каждая группа гарантий обеспечивает достижение общей цели: создание условий для беспрепятственного и эффективного осуществления деятельности местной администрации. При этом они выполняют особые функции по охране, защите и восстановлению нарушенных прав и их реализации.

Проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов:

1) понятие правового статуса - одно из базовых в науке государства и права, но в отношении местных органов власти и администрации оно недостаточно исследовано;

2) основными характеристиками конституционно-правового статуса местной администрации можно назвать следующие: она не входит в систему органов государственной власти; ее деятельность носит подзаконный, юридически-властный характер; она является элементом системы местного самоуправления, имеет собственную организационную структуру, действует на территории конкретного муниципального образования;

3) для повышения роли местной администрации необходимо предоставить ей больше самостоятельности. Так, администрация должна самостоятельно вступать в правоотношения, издавать собственные правовые акты и нести ответственность;

4) конституционно-правовой статус местной администрации складывается из занимаемого администрацией места в системе правоотношений, определяемого нормами конституционного права, и ее прав, обязанностей, гарантий и ответственности;

5) элементами, характеризующими конституционно-правовой статус местной администрации, можно считать: характеристику органа, принципы организации деятельности, основы компетенции, ответственность, виды принимаемых актов, гарантии деятельности. Данные элементы описывают орган со всех сторон, раскрывают признаки субъекта, его черты и особенности.

А.Т. Карасев,

доктор юридических наук, профессор УрГЮА (Екатеринбург)

А.В. Елькина,

соискатель УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 20.

*(2) Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 1998. N 3. С. 3.

*(3) См., например: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 38.

*(4) Невинский В.В. Юридическая конструкция и содержание конституционного положения человека и гражданина // Конституционное право России: учеб. / отв. ред. А. Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 142-144.

*(5) Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 29.

*(6) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 31-38.

*(7) Лукашева Е.А. Правовой статус человека и гражданина // Права человека. М., 2001. С. 91.

*(8) Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 95-100.

*(9) Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 17.

*(10) Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): моногр. Екатеринбург, 2009. С. 58.

*(11) Богданова Н.А. Система науки конституционного права. С. 99.

*(12) Мишин А.А., Страшун Б.А. Конституционно-правовой статус политических институтов // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Т. 1-2 / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. С. 258.

*(13) Атжанова Ж.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации и Республике Казахстан: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2001. N 3; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Шон Д.Т. Конституционная ответственность в РФ: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ. М., 2000; Лучин В. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. N 1; Виноградов В.А. Субъекты конституционной ответственности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006.

*(14) Карасев А.Т. Указ. соч. С. 233.

*(15) Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: учеб. пособие. М., 1998. С. 306.

*(16) См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. М., 2001. С. 257; Глухарева Л.И. Права человека в современном мире. М., 2003. С. 276; Перевалов В.Д. Теория государства и права: учеб. для вузов. М., 2005. С. 312; Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 22; Нурмагамбетов Р.Г. Конституционно-правовые запреты и ограничения: автореф. . дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 24.