О проблемах в сфере связи и не только (Л.А. Козырева, "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2012 г.)

О проблемах в сфере связи и не только

Как показывает практика, действующие нормативные акты постепенно устаревают и требуют обновления, особенно это заметно в сфере связи и массовых коммуникаций, где технический прогресс развивается стремительно. Работа по оптимизации нормативных правовых актов в области электросвязи и разработки модели государственного регулирования в сфере коммуникаций ведется уже не первый год, о чем рассказывалось на страницах журнала *(1). Сегодня мы поговорим о другом направлении, в котором тоже может осуществляться совершенствование правовых документов. Инициатором, как ни странно, является министерство экономического развития. Как же оно может повлиять на нормативную базу операторов связи?

Насколько авторитетно Минэкономразвития?

Для ответа на этот вопрос обратимся к Постановлению Правительства РФ от 29.07.2011 N 633, которым утвержден порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В нем сказано, что подобная экспертиза проводится Министерством экономического развития, в том числе на основании обращений представителей предпринимательского сообщества. По результатам экспертизы Минэкономразвития в случае выявления в правовых актах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, вносит в Минюст предложения об отмене или изменении нормативных актов (их отдельных положений) либо направляет в Правительственную комиссию реформы предложения по внесению изменений в федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. В этих целях издан Приказ Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 N 634, конкретизирующий порядок проведения экспертизы правовых актов в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Во исполнение названного приказа министерством составлен план проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов власти. В него уже вошли:

- Приказ Мининформсвязи РФ от 08.08.2005 N 97, утвердивший требования к построению телефонной сети связи общего пользования;

- Приказ Мининформсвязи РФ от 08.08.2005 N 98, которым утверждены требования к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования;

- Приказ Минздравсоцразвития РФ от 26.04.2011 N 342н, которым введен порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда;

- Распоряжение Минтранса РФ от 14.03.2008 N АМ-23-р@ "О введении в действие методических рекомендаций "Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте".

Что же не устраивает в перечисленных документах профессиональное сообщество? Попробуем разобраться вместе со специалистами Минэкономразвития.

Заключение на проблемы построения сети связи

Законом о связи установлена обязанность федерального органа власти в области связи устанавливать ряд требований, в том числе к построению сетей связи. Прежде в отрасли действовала детальная регламентация построения телефонных сетей связи, ориентированная на существовавшие ранее технологии. С принятием Приказа Мининформсвязи РФ N 97 установлена иерархическая схема построения телефонных сетей. Это дало операторам более широкий выбор вариантов построения сетей, внедрения новых технологий, существенно уменьшило объем технологических показателей, которые проверялись надзорными органами в области связи, тем самым снизило технологические и административные барьеры по сравнению с действовавшим ранее регулированием.

Однако в настоящее время имеются технологии, позволяющие снизить издержки операторов связи при строительстве и эксплуатации сетей телефонной связи, коммерческое использование которых не было широко распространено ранее. Проще говоря, в рамках ограничений, установленных Приказом Мининформсвязи РФ N 97, не могут быть эффективно реализованы возможности, предоставляемые современными технологиями. В частности, речь идет о каналах выделенной связи (VPN). Вместо них операторы связи вынуждены для соединения узлов связи между собой и с точками присоединения использовать более дорогие традиционные каналы.

Операторы подвижной связи сетуют на необходимость приобретения и установки комплектов оборудования, функционал и стоимость которого могли бы быть существенно снижены в случае применения иерархической, а не территориально-распределенной архитектуры при построении сетей. В пользу этого же принципа выступают эксперты фиксированной связи, указывая на целесообразность централизации функции управления коммутацией и услугами связи. Заметим, крупнейшие игроки на телекоммуникационном рынке включают в себя как операторов сотовой связи, так и операторов фиксированной связи и осуществляют оба вида деятельности. Хотя следует признать, что использование таких каналов связи, которые требуют инвестиций в их строительство, обусловлено необходимостью обеспечения целостности и устойчивого функционирования сетей на всей территории РФ.

Однако подтвердить все сказанное расчетами представители профессионального сообщества операторов связи не смогли. Представленные экспертами количественные показатели носят ориентировочный, оценочный характер и не основаны на каких-либо утвержденных методиках, которых попросту нет. Раз так, преждевременно говорить о том, что Приказ Мининформсвязи РФ N 97 необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Несмотря на это, эксперты все же высказались за внесение изменений в документ. В частности, им предписано размещать отдельный узел сети подвижной радиотелефонной связи в каждом регионе, хотя с технологической точки зрения базовые станции в нескольких субъектах РФ могут обслуживаться одним узлом связи. Возникающие при этом издержки приводят к тому, что расходы на оборудование (приобретение и обновление) сегодня в несколько раз выше, чем могли бы быть в случае использования возможностей современных технологий. Кроме того, компании приходится нести повышенные операционные расходы. В итоге вынужденное неэффективное построение сетей приводит к дополнительным затратам в сотни миллионов рублей.

Аналогичные выводы можно сделать в отношении сети фиксированной зоновой связи. При создании такой сети требуется размещать точки присоединения сразу во всех муниципальных районах субъекта РФ независимо от наличия там спроса на присоединение.

Целесообразно дать возможность оператору связи самостоятельно определять наиболее эффективные решения построения своих сетей и предоставления услуг абонентам (например, построить комбинированную сеть (зоновая/местная) с использованием территориально распределенных узлов связи). При этом не следует забывать о контроле за сетью связи, для чего нужно предусмотреть требования по надежности функционирования сети, качеству оказываемых услуг, применению разрешенного (сертифицированного, имеющего декларацию соответствия) оборудования.

По итогам экспертизы Приказа Мининформсвязи РФ N 97 Минэкономразвития все-таки пришло к выводу о наличии положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Отраслевым ведомством (Минкомсвязью) не были представлены необходимые материалы по запросу Минэкономразвития, поэтому за последним остается право выдвинуть предложения по внесению в данный документ изменений в Минюст или на рассмотрение правительственной комиссии, которая, в свою очередь, может принять меры к чиновникам, которые не выполнили требования Минэкономразвития о предоставлении информации для экспертизы Приказа Мининформсвязи РФ N 97.

Заключение на регулирование пропуска трафика

Требования к порядку пропуска трафика являются составляющей предписаний, касающихся функционирования сети связи в рамках норм Закона о связи. Напомним, объектом регулирования Приказа Мининформсвязи РФ N 98 является деятельность операторов связи по пропуску трафика при предоставлении услуг подвижной и фиксированной телефонной связи. По сути, сегодня имеет место система межоператорских отношений, реализующая естественную цепочку взаиморасчетов, когда деньги, полученные от абонента, последовательно раздаются по цепочке операторам, принимающим участие в пропуске его вызова. Казалось бы, все логично и справедливо, однако при пропуске трафика не все операторы обязательны, если выбрать выгодную маршрутизацию. Оказывается, Приказ Мининформсвязи РФ N 98 как раз этому и препятствует. Поясним.

В настоящий момент предусмотрен пропуск трафика в соответствии с иерархической схемой построения телефонных сетей, которая может быть представлена так:

- сети междугородной и международной телефонной связи;

- сети зоновой телефонной связи;

- сети подвижной связи;

- сети местной телефонной связи.

Трафик между двумя различными объектами, находящимися на одинаковой ступени указанной иерархии (даже если они являются смежными или соединены между собой линиями связи напрямую), нужно пропускать через элементы более высокого иерархического уровня. При этом трафик операторов подвижной связи на операторов фиксированной связи пропускается только через зоновый уровень. Также операторам подвижной связи запрещено пропускать трафик напрямую между их сетями в различных регионах. В результате установлена дополнительная нагрузка на сети зоновой связи, так как маршрутизация трафика, по сути, избыточна. В свою очередь, операторы подвижной связи выплачивают большие суммы операторам фиксированной зоновой связи при вызове абонентом подвижной связи абонента фиксированной связи. Поэтому неудивительно, что наибольшее число нареканий действующий порядок пропуска трафика вызывает у операторов подвижной связи, ограничивая их возможности по использованию передовых технологий. Для этого потребуется прямое присоединение и пропуск трафика между сетями подвижной связи и сетями местной телефонной связи, минуя зоновый уровень.

На этом фоне интересна позиция представителей фиксированной связи. Они считают, что существующие требования к пропуску трафика в сетях связи гарантируют всем пользователям услуги фиксированной связи определенного качества по доступным ценам. При этом операторам фиксированной связи приходится нести существенные затраты на содержание масштабной по покрытию сети зоновой связи, одним из источников которых являются доходы от услуг по пропуску трафика на зоновом уровне. Таким образом, по вопросу усовершенствования порядка пропуска трафика эксперты фиксированной связи расходятся со своими коллегами по подвижной связи. Вносить изменения в порядок пропуска трафика пока нецелесообразно, так как это возможно только после установления во взаимосвязанных актах новых принципов построения сетей электросвязи более высокого уровня, учитывающих внедрение сетей следующего поколения. Для этого потребуется предусмотреть новую классификацию сетей и требования к размещению точек присоединения к сетям электросвязи с учетом экономических последствий таких изменений.

По итогам экспертизы Минэкономразвития не видит оснований для внесения изменений в Приказ Мининформсвязи РФ N 98, так как заинтересованными сторонами (экспертами подвижной связи) не представлены убедительные доказательства и расчеты, подтверждающие наличие норм, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности. Все, что сделало Минэкономразвития, - переадресовало правительственной комиссии рассмотрение результатов этого заключения. Маловероятно, что на данном этапе в документ будут внесены изменения, предложенные экспертами сетей подвижной связи. Их оппоненты, представляющие сети фиксированной связи, нашли не менее убедительные аргументы в защиту выгодных для них и достаточно обоснованных норм Приказа Мининформсвязи РФ N 98.

Заключение на аттестацию рабочих мест

С Приказом Минздравсоцразвития РФ N 342н разбирались не операторы связи, а представители предприятий самых различных сфер деятельности, ведь аттестация рабочих мест проводится на многих крупных и средних предприятиях.

Аттестация рабочих мест является одним из инструментов для обеспечения безопасных условий труда для работников. При этом есть не только положительные, но и отрицательные последствия, что, собственно говоря, и послужило поводом для проведения экспертизы документа. А именно: аттестация рабочих мест по условиям труда в настоящее время обязательна для всех малых предприятий, в том числе не являющихся вредными производствами. Между тем это дорогостоящая процедура, не гарантирующая безопасности работников. При этом в ходе аттестации рабочих мест осуществляется ряд измерений, уже проведенных в соответствии с установленными Роспотребнадзором требованиями. Фактически предприятия дважды оплачивают одни и те же замеры.

Минэкономразвития согласилось с тем, что выполнение положений его приказа влечет необоснованные расходы у субъектов предпринимательской деятельности. Поскольку аттестации подлежат все рабочие места при отсутствии дифференциации по специфическим особенностям условий труда, как следствие, возникает необоснованное затруднение ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности. Таким образом, избыточно распространять обязательное требование по проведению аттестации на те рабочие места, по которым статистически не доказана возможность возникновения ущерба и нанесения вреда работникам. Предложение по внесению данного изменения направлено в Минюст. До сведения его специалистов также доведено мнение о том, что Минздравсоцразвития необоснованно установило требование о проведении аттестации с периодичностью не реже одного раза в пять лет. Позиция Минэкономразвития однозначна, значит, представителям всего бизнес-сообщества в скором времени можно ожидать облегчения бремени расходов на аттестацию рабочих мест.

Заключение на нормы расхода ГСМ

Экспертиза Распоряжения Минтранса РФ N АМ-23-р@ была проведена специалистами Минэкономразвития одной из первых. Наиболее оживленные дискуссии разгорелись по вопросу сферы применения данного документа. Напомним, изначально в нем сказано, что Нормы расхода топлив и смазочных материалов предназначены для:

- исчисления налогооблагаемой базы по налогу на прибыль (субъектами предпринимательской деятельности при учете расходов на топливо и смазочные материалы в соответствии с нормами, определенными распоряжением);

- повышения эффективности операционной деятельности организаций (нормативы применяются в добровольном порядке в целях определения оптимального расхода топлива и смазочных материалов исходя из установленных распоряжением нормативов);

- ведения статистической отчетности.

Начнем с применения "минтрансовских" норм для целей налогообложения. К числу возможных положительных эффектов от использования подхода, предполагающего нормирование затрат организаций в целях учета налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, может быть отнесено упрощение процедур администрирования (в том числе проверки) правильности исчисления субъектами предпринимательской деятельности расходов по налогу на прибыль. К негативным эффектам от применения предусмотренных методическими рекомендациями нормативов для целей налогообложения может быть отнесена невозможность учета фактически понесенных расходов при уменьшении налоговой базы по налогу на прибыль, что увеличивает себестоимость производимой продукции (оказываемых услуг) и, таким образом, необоснованно ухудшает положение отдельных участников рынка. При этом в Минтрансе отмечают, что альтернативные механизмы нормирования расхода топлива в настоящее время не созданы. Позиция Минфина по данному вопросу в процессе проведения экспертизы представлена не была.

Обратимся к Налоговому кодексу, в котором отсутствуют нормы, устанавливающие обязанность налогоплательщиков нормировать расходы на топливо и смазочные материалы при эксплуатации автомобильного транспорта для целей расчета налога на прибыль. В соответствии со ст. 252 НК РФ расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты. Под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме.

В силу пп. 5 п. 1 ст. 254 НК РФ к материальным расходам относятся затраты налогоплательщика на приобретение топлива. А в прочие расходы, связанные с производством и (или) реализацией, включаются расходы на содержание служебного транспорта (пп. 11 п. 1 ст. 264 НК РФ). При этом расходы на использование для служебных поездок личных легковых автомобилей и мотоциклов определяются в пределах норм, установленных Правительством РФ*(2). Таким образом, кроме указания на экономическую оправданность расходов, Налоговый кодекс не содержит положений о необходимости нормирования затрат на топливо и смазочные материалы, за исключением случая нормирования расходов при использовании личного транспорта в служебных целях. Кроме того, чиновники справедливо отмечают, что Минтранс не относится к органам исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов (ст. 4 НК РФ).

На практике сложились две позиции о порядке учета затрат на топливо и смазочные материалы на автомобильном транспорте для целей исчисления налога на прибыль. Первая заключается в необходимости учета указанных затрат в пределах норм, установленных методическими рекомендациями (письма Минфина РФ от 03.09.2010 N 03-03-06/2/57, от 01.06.2011 N 03-03-06/4/61, УФНС по г. Москве от 03.11.2009 N 16-16/115253, от 13.10.2009 N 16-15/107268). При обоснованности затрат, произведенных на приобретение топлива для служебного автомобиля, налогоплательщик может учитывать их согласно методическим рекомендациям. В отношении тех автомобилей, для которых нормы расхода топлива и смазочных материалов не утверждены, налогоплательщику рекомендуется руководствоваться технической документацией или информацией, предоставляемой изготовителем автомобиля*(3).

Вторая позиция учета затрат на топливо и смазочные материалы такова: эти расходы нужно учитывать в целях исчисления налога на прибыль в размере фактически произведенных затрат. Данная позиция отмечена УФНС по г. Москве в Письме от 12.04.2006 N 2012/29007, где указано, что при налогообложении прибыли учитываются затраты организации на приобретение смазочных материалов исходя из пробега автомобиля с учетом фактического расхода топлива в производственных целях. Есть подтверждающие данную позицию судебные решения. В частности, в Постановлении ФАС МО от 25.09.2007, от 28.09.2007 N КА-А41/9866-07 указано, что Налоговый кодекс не содержит положений, ограничивающих принятие к учету для целей налогообложения расходов на приобретение горюче-смазочных материалов, на содержание служебного транспорта. Аналогичную позицию изложили судьи ФАС ЦО в Постановлении от 04.04.2008 N А09-3658/07-29, при этом они отметили, что методические рекомендации носят рекомендательный характер. С арбитражным судом согласился ВАС в Определении от 14.08.2008 N 9586/08.

Правоприменители обращают внимание на большое число споров, когда налоговые органы считали необоснованными затраты на приобретение топлива сверх норм, определенных в методических рекомендациях. В случае вынесения судебного решения в пользу налоговой инспекции потери компании могут составить до 30% от стоимости топлива, потребленного сверх нормы. Кроме того, компания понесет потери в виде затрат, связанных с задействованием своего персонала при разрешении налогового спора.

Следующий спорный вопрос состоит в том, могут ли нормативы затрат в добровольном порядке быть использованы для повышения эффективности операционной деятельности организаций. На экспертизу оценки положительные эффекты от применения нормативов в указанных целях не представлены. При этом к негативным эффектам может быть отнесена необходимость периодической актуализации методических рекомендаций в целях учета изменений модельного ряда автомобильной техники, которая повлечет дополнительные расходы бюджета. Минтранс в свою защиту указывает на то, что нормирование расхода топлива на автомобильном транспорте предназначено для энергоресурсосбережения, устойчивой и эффективной эксплуатации автотранспорта. Кроме этого, нормирование топлива помогает в учете расхода и планирования его потребления и служит для решения задач, поставленных Законом об энергосбережении и повышении энергетической эффективности*(4). В законе сказано, что правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается в том числе на принципе эффективного и рационального использования энергетических ресурсов.

Однако эффективное регулирование в рамках распоряжения Минтранса осложнено тем, что нормативы установлены в основном для марок и моделей автомобилей отечественного и зарубежного производства, которые сняты с производства или выведены из эксплуатации. Поскольку автопарк транспортных и других организаций постоянно обновляется, требуется периодическая актуализация некоторых положений. С этим в Минтрансе согласны.

Остается сказать несколько слов о нормировании топлива для целей статистики. По информации Росстата при формировании статистической отчетности в составе показателей, характеризующих затраты организаций на производство и продажу товаров, работ и услуг, учитываются в том числе затраты на приобретение топлива и смазочных материалов. С учетом международных рекомендаций эти затраты определяются расчетно на основании информации о покупке и остатках на начало и конец отчетного периода. Таким образом, рассматриваемые затраты учитываются в полном объеме независимо от устанавливаемых норм расхода на топливо и смазочные материалы.

По результатам экспертизы Минэкономразвития считает необходимым в отношении Распоряжения Минтранса РФ N АМ-23-р@:

- исключить положение о том, что нормы расхода топлива и смазочных материалов на автомобильном транспорте предназначены для расчетов по налогообложению и для ведения статистической отчетности;

- определить однозначный порядок утверждения и изменения поправочных коэффициентов к нормам расхода топлива;

- указать на рекомендательный характер распоряжения;

- утвердить порядок обновления норм расхода в отношении используемого в настоящее время парка автомобильной техники;

- добавить в распоряжение Минтранса базовые нормы по целому списку автомобилей.

Данные предложения, вероятнее всего, направлены разработчику документа - Минтрансу, который в отличие от других разработчиков представил информацию, необходимую для экспертизы, и принимал активное участие. Что ж, остается дождаться, когда Минтранс перепишет документ, и тогда его нельзя будет упрекнуть в наличии непроработанных норм, затрудняющих ведение предпринимательской деятельности.

Экспертиза нормативных документов Минэкономразвития - достаточно новая и демократичная процедура, в которой принимают участие не только разработчики документов с экспертами названного ведомства, но и правоприменители (представители бизнес-сообщества). При этом специалисты и организации сферы связи и массовых коммуникаций активнее других включились в обсуждение и оптимизацию нормативной базы согласно реалиям современности. Каковы будут результаты - покажет время...

Л.А. Козырева,

эксперт журнала "Услуги связи:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2012 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья С.А. Абрамова "Совершенствование нормативной базы в сфере связи только начинается", N 1, 2009.

*(2) Постановление от 08.02.2002 N 92 "Об установлении норм расходов организаций на выплату компенсации за использование для служебных поездок личных легковых автомобилей и мотоциклов, в пределах которых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций такие расходы относятся к прочим расходам, связанным с производством и реализацией".

*(3) Письмо Минфина РФ от 22.06.2010 N 03-03-06/4/61.

*(4) Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ.