Финансово-правовые аспекты регулирования накопительной части трудовой пенсии в России (Ю.А. Крохина, "Законодательство", N 7, июль 2012 г.)

Финансово-правовые аспекты регулирования накопительной части трудовой пенсии в России

Пенсионное обеспечение является одним из главных направлений социально-экономической политики большинства современных государств. По своей экономико-правовой сути пенсионное обеспечение выражает законодательно регламентированное согласование экономических интересов нетрудоспособных членов общества с интересами остальной его части, создающей материальные блага.

С 1 января 2002 г. в Российской Федерации проводится пенсионная реформа, суть которой заключается в переходе на страховые принципы пенсионного обеспечения.

В результате проведения пенсионной реформы в российской экономике возник дополнительный источник инвестиций в виде пенсионных накоплений. Эти средства представляют собой огромный макроэкономический финансовый ресурс, который постоянно увеличивается.

В 2001-2002 гг. были приняты федеральные законы и нормативные правовые акты, позволившие Пенсионному фонду РФ осуществлять формирование и инвестирование средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии.

В Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" охарактеризованы правоотношения, возникающие в связи с приобретением и реализацией гражданами права на трудовую пенсию. Там же определены понятия трудовой пенсии, круга лиц, имеющих право на трудовую пенсию, а также виды и структура трудовой пенсии. В структуре трудовой пенсии выделена накопительная часть, установлены порядок и условия ее формирования.

С 2008 г. на основе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. был реализован комплекс мероприятий, направленных на снижение бедности среди пенсионеров и повышение размеров пенсий. Вместе с тем современные экономические реалии, изменение уровня жизни населения как в России, так и за рубежом усугубили влияние на пенсионную систему демографических факторов, а также обусловили появление новых рисков и вызовов: увеличение продолжительности жизни при сокращении рождаемости, приводящее к дисбалансу взносов и выплат; ранний уход на пенсию и сокращение трудового периода и периода уплаты взносов; увеличение коэффициента зависимости и нагрузки на трудоспособное население.

Наиболее пессимистичный сценарий предусматривает, что трудности, связанные с содержанием пенсионеров, в 2050 г. обернутся глобальным финансовым кризисом*(1).

Все эти факторы в совокупности привели к серьезному увеличению пенсионной нагрузки на государственные бюджеты и поставили перед государствами вопрос об уменьшении доли распределительной пенсионной системы и увеличении доли накопительной.

Основная идея накопительной пенсионной системы состоит в том, что каждый работник в течение всего периода своей трудовой деятельности делает взносы в пенсионную систему, а при достижении пенсионного возраста начинает получать свои взносы, уже в виде пенсии.

Пенсионные системы большинства стран мира, в том числе России, осуществляют трансформацию методов социальной защиты, основанных на распределительном принципе, в частное фондирование, что повлечет переход от планов с установленными выплатами к планам с установленными взносами. Эти перемены обусловят значительный перенос риска от налогоплательщиков и работодателей, финансирующих корпоративные планы с установленными выплатами, на участников (выгодоприобретателей) планов с установленными взносами.

Как показывает зарубежный опыт*(2), в накопительном пенсионном страховании доминирующее влияние на эффективность пенсионного обеспечения оказывают доходность инвестиций и другие факторы, имеющие стохастическую природу.

В этих условиях возникает необходимость в совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих функционирование пенсионной системы, а также в разработке концепции законодательства, способного обеспечить реализацию реформирования пенсионной системы Российской Федерации в части перехода к накопительной модели. Оптимизация правовых основ пенсионной системы, в том числе формирование законодательного механизма реализации накопительной составляющей, должна исходить из социально-экономической сущности пенсионного обеспечения.

Существующие во многих развитых странах распределительные пенсионные системы в изменившихся экономико-демографических условиях не в состоянии решить возложенные на них задачи*(3). Поскольку распределительная пенсионная система находится в неудовлетворительном состоянии, требуется ее реформировать.

Основная идея российской пенсионной реформы, начатой в 2002 г., состоит в переходе от распределительного механизма выплат к накопительному, при котором источником выплат пенсий служат собственные сбережения человека.

Система, основанная на накопительных принципах финансирования, принципиально отличается от распределительной. Основное отличие от распределительной системы заключается в том, что каждый застрахованный формирует себе пенсию сам. То есть работающее поколение платит взносы, которые не расходуются на выплаты пожилым людям, а капитализируются, инвестируются и вместе с полученными от инвестирования доходами в дальнейшем используются для пенсионного обеспечения именно тех, кто осуществлял накопление. В накопительных пенсионных системах пенсионные взносы используются для приобретения финансовых активов. Общая сумма таких активов, предназначенных для финансирования пенсий по старости конкретных работников, будет со временем возрастать не только за счет поступающих взносов, но и благодаря отдаче в форме процента от финансовых средств активов или дивидендов на вложенный капитал. Когда работник достигает возраста выхода на пенсию, запас накопленных активов может быть использован для обеспечения постоянных пенсионных выплат после прекращения работы.

Накопительная система имеет ряд существенных преимуществ. Так, она не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров. Правда, темпы экономического роста оказывают на нее некоторое влияние, но, в отличие от распределительной, накопительная система сама является фактором, способствующим стабилизации и развитию экономики, поскольку позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования. При накопительном финансировании пенсии обеспечивается ее дифференциация в зависимости от того, сколько сумел накопить человек, насколько эффективно были инвестированы его вклады. Кроме того, накопительная система в большей степени, чем распределительная, соответствует принципам рыночного хозяйствования и использует их для своего развития. В частности, она хорошо сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов, что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

Однако исследование опыта зарубежных стран показало, что наряду с позитивными факторами при использовании накопительных механизмов возникает и ряд проблем, которые необходимо учитывать, создавая механизм правового регулирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации. В экономически развитых странах доля накопительных пенсий невелика, и реформы, осуществляемые в настоящее время, не предполагают ее существенного увеличения*(4).

Накопительные системы подвержены серьезным финансовым рискам, особенно в условиях неустойчивой экономики. Негативное влияние как на распределительную, так и на накопительную составляющие пенсионной системы оказывает инфляция. В случае распределительной системы необходимость индексации пенсий становится дополнительным финансовым бременем; в случае накопительной - высокая инфляция является причиной обесценения пенсионных сбережений, приводит к отрицательной реальной доходности. Нельзя не учитывать и риск банкротства организации, активы которой предназначены для покрытия пенсионных резервов.

Кроме того, на процесс формирования накопительной пенсии сильное влияние оказывают политические риски, поскольку средства пенсионных накоплений капитализируются на длительное время.

Компромиссом, позволяющим соединить преимущества обеих систем и компенсировать их недостатки, является смешанная пенсионная система, которая успешно функционирует во многих странах.

Смешанная пенсионная система, как правило, состоит из трех элементов:

1) государственной распределительной системы, обеспечивающей минимальную пенсию;

2) обязательной накопительной системы, обеспечивающей пенсию, соответствующую размеру сформированных резервов;

3) добровольной накопительной системы, позволяющей индивидууму увеличить величину пенсии в соответствии с его потребностями*(5).

В рамках этой системы государственное пенсионное обеспечение решает задачу социальной защиты престарелых, гарантируя им минимальную пенсию.

Обязательная накопительная система создает для пенсионеров возможность поддерживать достойный уровень жизни после выхода на пенсию.

Наконец, добровольная накопительная система предполагает формирование дополнительных накоплений, обеспечивая не просто достойный доход, а практически тот же, что и до выхода на пенсию.

Смешанная система в значительной степени защищена от демографических рисков. При этом наличие обязательной минимальной пенсии дает пенсионеру некоторые гарантии относительно будущих доходов и снижает экономическую неопределенность.

Изучение опыта зарубежных стран показывает, что существуют два способа перехода к накопительной пенсионной системе: радикальный и постепенный. В первом случае происходит переход основной массы трудящихся к накопительной системе в течение нескольких лет с начала реформы. При этом представители работающих поколений, участвующие в новой системе, должны начать отчислять средства на персональные накопительные счета. Одновременно происходит резкое снижение в распределительную систему объемов текущих выплат. Их получателями остаются пенсионеры, внесшие вклад в распределительную систему, но не участвующие в накопительной системе либо не имеющие достаточных средств на персональных счетах. Обязательства государства перед такими группами населения обеспечиваются главным образом за счет поступлений из государственного бюджета. В связи с этим неизбежны значительная дополнительная эмиссия государственного долга и перекладывание основной налоговой нагрузки на будущие поколения в течение довольно длительного периода.

При постепенном переходе две пенсионные системы - старая и новая - какое-то время сосуществуют. Работники выплачивают взносы на накопительные персональные счета, одновременно производя отчисления в распределительную систему. Это дает государству возможность осуществлять в первые годы реформ выплаты из распределительной системы, не привлекая дополнительных средств из бюджета. При постепенном переходе расширяются возможности управления активами и пассивами пенсионной системы, что позволяет сократить долговременную потребность в бюджетном финансировании переходного процесса. Принципиальная особенность постепенной реформы заключается в том, что при ее реализации, в отличие от радикального варианта, роль государственного бюджета может быть сведена к минимуму.

Для Российской Федерации наиболее приемлемым является сохранение смешан - ной системы пенсионного обеспечения с постепенным переходом к накопительной системе.

Правовое регулирование накопительной части трудовой пенсии находится в стадии формирования, целостного правового механизма в настоящее время не существует.

Представляется возможной реализация концепции, которая могла бы лечь в основу федерального закона о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации. Предлагаемая концепция имеет прогнозный характер и состоит в следующем.

Государству необходимо представлять, какие проблемы могут возникнуть в недалеком будущем, когда нынешнее работающее поколение начнет получать накопительную часть трудовой пенсии, чтобы избежать в будущем негативных социальных последствий, связанных с введением новых механизмов выплаты пенсии. Одной из задач правового регулирования накопительной части трудовой пенсии является обеспечение перехода к социально ориентированной модели общества, обеспечивающей достойную старость как всем работающим гражданам, так и пенсионерам. Согласно предлагаемой концепции федеральный закон о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации прежде всего должен определять правовое регулирование организационных, финансово-экономических основ финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии; принципы взаимодействия Пенсионного фонда РФ с негосударственными пенсионными фондами и иными участниками пенсионных правоотношений; основы государственного финансового контроля за деятельностью организаций, участвующих в пенсионных правоотношениях.

Концепция исходит из необходимости сохранения за Пенсионным фондом РФ статуса администратора страховых взносов на обязательное накопительное пенсионное обеспечение.

Концепция направлена на сближение обязательного накопительного компонента пенсионной системы с негосударственным пенсионным обеспечением в рамках законодательства о софинансировании пенсионных накоплений. В связи с этим закон о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации должен быть построен на сочетании публичных (государственных) и частных интересов в процессе функционирования накопительного компонента в рамках обязательного пенсионного страхования.

Введение в пенсионную систему обязательного накопительного компонента обусловливает тщательное правовое регулирование деятельности финансовых организаций, которые участвуют в правоотношениях пенсионного обеспечения: управляющие компании, государственная управляющая компания средствами выплатного резерва, специализированный депозитарий. Одновременно следует установить правовые гарантии и способы защиты прав застрахованных лиц в части сохранности, приумножения средств пенсионных накоплений на стадии инвестирования, а также основания и условия возврата средств пенсионных накоплений.

Предметом правового регулирования закона о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации должны стать отношения, связанные с порядком финансирования выплат за счет:

1) пенсионных накоплений, формируемых из средств, предусмотренных Федеральными законами "О негосударственных пенсионных фондах", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации";

2) средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направляемых на формирование накопительной части трудовой пенсии или накопительной пенсии в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей";

3) средств дополнительных страховых взносов, взносов работодателя, средств государственной поддержки формирования пенсионных накоплений в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".

Также предметом регулирования закона о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации должны стать виды выплат, финансируемые за счет средств пенсионных накоплений, категории застрахованных лиц, имеющих право на получение средств пенсионных накоплений в виде единовременной выплаты, порядок корректировки размера накопительной части трудовой пенсии по старости.

За счет средств пенсионных накоплений, сформированных в пользу застрахованного лица, государство должно гарантировать финансирование единовременной выплаты средств пенсионных накоплений. Порядок и условия единовременной выплаты средств пенсионных накоплений должны быть урегулированы законом о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации.

Кроме того, по выбору застрахованного лица государство должно обеспечить следующие виды накопительной пенсии:

1) накопительная пенсия, выплачиваемая негосударственным пенсионным фондом в соответствии с Федеральным законом "О негосударственных пенсионных фондах", при условии отказа от назначения накопительной части трудовой пенсии по старости в Пенсионном фонде РФ;

2) накопительная часть трудовой пенсии по старости, выплачиваемая Пенсионным фондом РФ в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", при условии формирования средств пенсионных накоплений на момент обращения за назначением накопительной части трудовой пенсии по старости в Пенсионном фонде РФ.

Основной задачей закона о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации должно стать создание эффективного правового механизма реализации права застрахованного лица на выплаты за счет средств пенсионных накоплений. Одновременно этот акт должен быть направлен на поддержание и сохранение финансовой стабильности пенсионных фондов (страховщиков), на предупреждение ситуаций недостаточности денежных средств и предбанкротного состояния страховщиков.

Целесообразно установить право застрахованных лиц, формирующих пенсионные накопления в Пенсионном фонде РФ или в негосударственном пенсионном фонде, по их заявлению вместо накопительной части трудовой пенсии по старости выбрать накопительную пенсию. Одновременно обязательным условием должен быть отказ от назначения накопительной части трудовой пенсии по старости в Пенсионном фонде РФ.

Гарантом выполнения государством социальной функции относительно лиц, имеющих право на получение пенсии, должен оставаться Пенсионный фонд РФ, который будет гарантировать наличие средств на выплату накопительной части трудовой пенсии по старости, а также ее перерасчет в предусмотренных законодательством случаях. В связи с этим нужно обеспечить обособленный учет и инвестирование средств на выплату накопительной части трудовой пенсии по старости от средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым не назначена накопительная часть трудовой пенсии по старости.

Закон о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации должен предусматривать обязанность Пенсионного фонда РФ формировать выплатной резерв, а также особенности финансирования накопительной части трудовой пенсии по старости в Пенсионном фонде РФ.

Выплатной резерв Пенсионного фонда РФ должен формироваться из средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым указанным фондом назначена накопительная часть трудовой пенсии по старости. При этом средства пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым Пенсионным фондом РФ назначена единовременная выплата средств пенсионных накоплений, не должны включаться в состав средств выплатного резерва.

Поскольку выплатной резерв формируется за счет средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, переданных в Пенсионный фонд РФ и предназначенных для выполнения государством конституционной социальной обязанности, средства выплатного резерва являются собственностью Российской Федерации. Однако социальное предназначение этих средств обусловливает специальный порядок их использования. Средства выплатного резерва не должны подлежать изъятию в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств Пенсионного фонда РФ, государственной управляющей компании средствами выплатного резерва, других субъектов и участников отношений инвестирования средств выплатного резерва, за исключением обязательств по выплате накопительной части трудовой пенсии по старости.

В законе о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации следует предусмотреть обязанность Пенсионного фонда РФ ежегодно публиковать в средствах массовой информации свои отчеты о средствах выплатного резерва и финансовых результатах их инвестирования, а также отчеты аудиторских организаций об отчетности субъектов отношений инвестирования средств выплатного резерва.

Закон о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации должен исходить из идеи максимальной свободы выбора негосударственными пенсионными фондами структуры инвестиционного портфеля. Следует предоставить страховщикам возможность перейти к ответственному инвестированию средств пенсионных накоплений на основе принципа разумного поведения и в соответствии с определенной им инвестиционной стратегией. Целесообразно ввести понятную для застрахованных лиц дифференциацию инвестиционных портфелей.

В связи с изложенным нормы Федерального закона "Об инвестировании средств пенсионных накоплений для финансирования выплаты накопительной части трудовой пенсии", регулирующие и ограничивающие направления и доли инвестиций в деятельности накопительных пенсионных фондов в целом, должны быть сведены к оптимальному минимуму.

Реализация концепции закона о накопительном пенсионном обеспечении в Российской Федерации потребует системного правового регулирования, в том числе внесения изменений и дополнений в ряд нормативных правовых актов.

Список литературы

1. Ерошенков С.Г. Анализ закономерностей пенсионного обеспечения за рубежом и определение фактического состояния пенсионной системы в России. М., 2004.

2. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997.

3. Averting the Old Age Crisis: Politicies to Protect the Old and Promote Growth. Washington, 1994.

4. Davis E.P. The Reform of Retirement Income Provision in the EU Viewed in the Light of the Structure of Public Pension Systems. Demographic Developments and the Move to Economic and Measure Union: The Forum for US - EU Legal Economic Affairs. Toward Foundation of European Union. Dublin, 1997.

5. Hinrichs K. The Politics of Pension Reform in Germany. Bremen, 2003.

6. Modigliani F., Muralidhar A. A Taxonomy of Pension Reform Issues: The Case of Social Security. Massachusetts Institute of Technology (MIT), Sloan School of Management, 2003.

7. Mullan P. The Imaginary Time Bomb - Why an Ageing Population is not a Social Problem. Washington, 1992.

8. National Research Council (2001) Preparing for an aging world: The Case for Cross-national Research, Committee on Population and Committee on National Statistics, Division of Behavioral and Social Sciences and Education. Washington, 2002.

9. Pison G. Tous les pays du monde (2007) // Population and Societies. 2007. N 436 (July-August).

Ю.А. Крохина,

доктор юридических наук,

профессор,

и.о. директора Государственного

научно-исследовательского

института системного анализа

Счетной палаты РФ,

заведующая кафедрой правовых дисциплин

Высшей школы государственного

аудита (факультета)

МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Averting the Old Age Crisis: Politicies to Protect the Old and Promote Growth. Washington, 1994; National Research Council (2001). Preparing for an aging world: The Case for Cross-national Research, Committee on Population and Committee on National Statistics, Division of Behavioral and Social Sciences and Education. Washington, 2002; Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 115.

*(2) См.: Davis E.P. The Reform of Retirement Income Provision in the EU Viewed in the Light of the Structure of Public Pension Systems. Demographic Developments and the Move to Economic and Measure Union: The Forum for US - EU Legal Economic Affairs. Toward Foundation of European Union. Dublin, 1997; Averting the Old Age Crisis: Politicies to Protect the Old and Promote Growth. Washington, 1994.

*(3) См.: Ерошенков С.Г. Анализ закономерностей пенсионного обеспечения за рубежом и определение фактического состояния пенсионной системы в России. М., 2004.

*(4) См.: Modigliani F., Muralidhar A. A Taxonomy of Pension Reform Issues: The Case of Social Security. Massachusetts Institute of Technology (MIT), Sloan School of Management, 2003. Р. 52; Mullan P. The Imaginary Time Bomb - Why an Ageing Population is not a Social Problem. 1992. Р. 12; Pison G. Tous les pays du monde (2007) // Population and Societies. 2007. N 436 (July-August). Р. 3; Hinrichs K. The Politics of Pension Reform in Germany. Bremen, 2003. Р. 17.

*(5) См.: Averting the Old Age Crisis: Politicies to Protect the Old and Promote Growth.