Вопросы реализации военнослужащими права на российское гражданство (П.М. Горшнев, "Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2012 г.)

Вопросы реализации военнослужащими права на российское гражданство

Реализация права на гражданство - это превращение заложенных в нормативных актах требований в реальное правомерное действие субъектов и последующее документальное закрепление наличия гражданства. В реализации данного права принимают участие многие субъекты этого процесса, завершение которого - получение документа, подтверждающего наличие гражданства Российской Федерации. Реализация права на гражданство может происходить разными путями, это зависит от положения субъектов и конкретных обстоятельств. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ (далее - Закон о гражданстве) раскрывает возможность получения гражданства Российской Федерации различными способами в зависимости от субъектов, реализующих право на российское гражданство. Реализация происходит на основании норм публичного права, которые закреплены в международных нормативных актах, законах, подзаконных актах. Право на гражданство носит сложный, многоаспектный характер и реализуется с помощью определенного механизма. Н.И. Матузов считает, что механизм реализации права - это комплекс взаимосвязанной правовой деятельности, характер и направление которой зависят от особенностей тех или иных норм, их целей, содержания, юридической силы, иерархии, адресатов, сферы "приложения", отраслевой принадлежности*(1). Это понятие носит широкий характер, но в целом мы согласны с мнением ученого.

Сами по себе нормы, регламентирующие получение гражданства, реализоваться не могут, для их реализации нужна воля физического лица. Но воли физического лица явно недостаточно, мало хотеть быть гражданином необходимо еще и действие соответствующего органа государства. В этих действиях можно увидеть черты правоотношения. В правоотношении принимают участие субъекты, которые имеют права и обязанности. Действий соответствующих субъектов недостаточно, так как необходимы соответствующие акты реализации, подтверждающие реализацию права на гражданство, и только после этих актов физическое лицо будет считаться гражданином. Право на гражданство может реализовываться субъектами в форме исполнения, использования и применения норм права. Объектом правоотношения по поводу гражданства выступает само гражданство, его получение и, как следствие, обладание набором дополнительных прав, свобод и обязанностей, характерных для гражданина.

Рассматривая реализацию права на гражданство необходимо определить категорию субъектов этого права, которая довольно многочисленная: с одной стороны, это государство в лице государственных органов уполномоченных решать вопросы гражданства, а также содействовать решению этих вопросов, а с другой стороны, это физические лица, которые после соблюдения определенных требований и совершения определенных действий могут реализовать свое право на гражданство. Порядок реализации права на гражданство определяется законами и подзаконными актами, основными из которых являются: Закон о гражданстве и Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации утвержденное Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" от 14 ноября 2002 г. N 1325.

Рассматривая нормы, регламентирующие получение гражданства Российской Федерации, можно выделить большое количество физических лиц, различающихся по правовому статусу. Иностранные граждане и лица без гражданства могут иметь различные идентификационные признаки. При наличии определенных признаков получение российского гражданства может облегчаться. Прохождение иностранным гражданином военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации может влиять на порядок приема в гражданство Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ прохождение военной службы иностранными гражданами в Российской Федерации осуществляется по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами (ст. 2).

Из всех иностранных граждан, которые могут проходить военную службу, облегчается прием в гражданство только лицам, состоящим в гражданстве государств, входивших в состав СССР (ч. 4 ст. 13 Закона о гражданстве).

В состав СССР входили следующие государства: Эстония, Литва, Латвия, Беларусь, Украина, Армения, Грузия, Азербайджан, Таджикистан, Киргизия, Туркменистан, Узбекистан, Казахстан, Молдова, Южная Осетия, Абхазия.

Поступление на военную службу само по себе не предоставляет военнослужащему каких-либо послаблений в получении гражданства, а вот прохождение службы в течение трех лет дает право обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий о сроке проживания в Российской Федерации и без предоставления вида на жительство. Обращаясь с заявлением о приеме в гражданство военнослужащие - иностранные граждане должны:

- соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации;

- обратиться в полномочный орган своего государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

- представить документ, подтверждающий владение русским языком.

Кроме того, лицо, претендующее на российское гражданство, должно иметь законный источник средств к существованию, но в этом отношении военнослужащие достаточно хорошо обеспечены государством.

Закон о гражданстве позволяет получить военнослужащему - иностранному гражданину российское гражданство, не проживая на территории Российской Федерации, что значительно облегчает процедуру приема в российское гражданство.

Кроме рассмотренного выше основания, имеются случаи получения российского гражданства военнослужащими, имеющими особые заслуги перед Российской Федерацией. Перечень особых заслуг перед Российской Федерацией законодательством конкретно не определен. Первым гражданство по этому основанию получили прапорщик О.А. Козлов и члены его семьи*(2). Следует отметить, что на тот период времени О.А. Козлов был Героем Российской Федерации, но не имел гражданства Российской Федерации и постоянно проживал в Республике Таджикистан. Другой военнослужащий - Герой Российской Федерации Ж.Ш. Кокинаев также получил гражданство Российской Федерации 11 марта 2004 г. за особые заслуги*(3). Следует отметить, что в 2002-2003 гг. О.А. Козлов имел звание прапорщика и проходил службу на российской военной базе в Республике Таджикистан, а Ж.Ш. Кокинаев служил офицером в воинской части Уральского военного округа. Приведенные случаи, когда военнослужащие, проходящие службу на должностях офицера и прапорщика, получили гражданство Российской Федерации, скорее исключение из правил и связано с периодом распада Советского Союза. Гражданство за особые заслуги получают не только военнослужащие. Среди физических лиц, получивших гражданство за особые заслуги, есть деятели культуры, например, Зураб Церетели*(4), потомки эмигрантов - Деникина Мария Антоновна*(5), Гагарина Мария Елизавета Владимировна*(6), спортсмен - Маскаев Олег*(7). Лица, получившие гражданство за особые заслуги, проживают как в Российской Федерации, так и за рубежом.

Таким образом, разное правовое положение субъектов в процессе реализации права на гражданство может определять различные основания для получения ими гражданства Российской Федерации. Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках или воинских формированиях, могут быть приняты в гражданство на условиях, отличающихся от условий, установленных для обычных иностранных граждан и лиц без гражданства.

Для реализации права на гражданство недостаточно желания одного физического лица, необходима правоприменительная деятельность соответствующих органов государства. Органы государства всегда являются одной из сторон в правоотношениях по поводу гражданства.

Российская Федерация через систему нормативных правовых актов определяет органы, решающие вопросы гражданства. Особо отметим, что такие органы могут определяться законами и подзаконными актами.

В ст. 89 Конституции Российской Федерации определено, что Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Законом о гражданстве к полномочным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, относятся:

1) Президент Российской Федерации;

2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (далее - ФМС России);

3) территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (далее - территориальный орган ФМС России);

4) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (далее - МИД России);

5) дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Законом о гражданстве определены полномочия всех перечисленных органов.

Глава государства наделен большим объемом полномочий в области гражданства. Так, Президент Российской Федерации решает вопросы приема в гражданство в общем порядке и восстановления в гражданстве Российской Федерации, утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, издает указы по вопросам гражданства.

ФМС России и ее территориальные органы в своей деятельности руководствуются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Этим же Положением руководствуются МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

МИД России по вопросам гражданства действует на основании Указа Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" от 11 июля 2004 г. N 865. В соответствии с подп. 27 п. 6 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного данным Указом, МИД России ведает в пределах своей компетенции вопросами гражданства. Непосредственно в МИД России действует Департамент консульской службы, который в соответствии с Положением о Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации, утвержденным приказом МИД России от 14 августа 1996 г. N 6430, участвует в реализации законодательных актов Российской Федерации по вопросам гражданства, отнесенным к компетенции МИД России.

Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, в своей деятельности по вопросам гражданства руководствуются Законом о гражданстве, Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Полномочия органов ФМС России и ее территориальных органов, МИД России, дипломатических представительств и консульских учреждений, находящихся за рубежом, идентичны и различаются только кругом физических лиц, которые подают заявления о гражданстве. Подразделения МИД России рассматривают заявления от физических лиц, находящихся за рубежом, а в органы ФМС России подают заявления физические лица, находящиеся в Российской Федерации.

Кроме перечисленных органов, решающих вопросы гражданства, существуют органы государственной власти, дополнительно участвующие в решении этих вопросов. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации к таким органам относит: Федеральную службу безопасности Российской Федерации и ее территориальные органы, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, заинтересованный федеральный орган исполнительной власти, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. "р" ст. 12 Федерального закона "О Федеральной службе безопасности" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ органы федеральной службы безопасности обязаны участвовать в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него.

Закон о гражданстве не регламентирует процесс участия Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России) в решении вопросов гражданства, вместе с тем, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации определяет порядок деятельности этого органа власти. В соответствии с п. 35 Положения заключение о претенденте на российское гражданство, проживающем на территории Российской Федерации, территориального органа ФСБ России, вместе с другими документами передается территориальным органом ФМС России в Федеральную миграционную службу Российской Федерации.

Если претендент проживает за пределами Российской Федерации, его заявление и документы с заключением дипломатического представительства или консульского учреждения направляются в МИД России. ФМС России и МИД России дают заключение на заявление и вместе с необходимыми материалами направляют его в ФСБ России.

ФСБ России осуществляет проверку представленных документов, материалов, а также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение.

Деятельность ФСБ России основывается на федеральных законах и представляется целесообразной, чтобы не допустить получения российского гражданства лицами, выступающими за изменение основ конституционного строя Российской Федерации или совершающими иные действия, создающие угрозу безопасности Российской Федерации.

Дополнительный орган, участвующий в решении вопросов, связанных с приобретением гражданства, - Министерство образования и науки Российской Федерации. В соответствии с п. 10 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Министерство образования и науки Российской Федерации определяет форму сертификата о прохождении государственного тестирования по русскому языку и порядок его выдачи*(8), а также учреждения (организации) на территории Российской Федерации или за рубежом, которым разрешено проведение государственного тестирования по русскому языку как иностранному. Приказом Министерства образования Российской Федерации от 18 февраля 2004 г. N 735 утвержден Перечень образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации. В этот перечень включены организации (учреждения) на территории Российской Федерации и на территориях зарубежных стран.

Деятельность Министерства образования и науки Российской Федерации не является постоянной, она заключается в утверждении формы сертификата и порядка его выдачи, составлении списка полномочных образовательных организаций (учреждений) и его периодическом обновлении по мере необходимости.

Если гражданство приобретает военнослужащий Вооруженных Сил Российской Федерации, то в этом процессе участвуют и органы военного управления. Министерство обороны Российской Федерации, являясь одним из субъектов в решении вопросов гражданства, в соответствии с п. 12.1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации установило своим приказом срок действия и форму ходатайства центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации*(9). Ходатайство действует в течение трех месяцев со дня его выдачи и, наряду с другими документами, представляется военнослужащим, желающим получить гражданство Российской Федерации, в территориальный орган ФМС России по месту прохождения военной службы, а если военнослужащий проходит военную службу за пределами территории Российской Федерации - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Министерство обороны Российской Федерации предоставило центральному органу военного управления, ведающему вопросами комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации (ГОМУ), право осуществлять ходатайства за военнослужащих - граждан государств, входивших в состав СССР, проходящих не менее трех лет службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях и изъявивших желание стать гражданами Российской Федерации.

В соответствии с п. 11 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации заинтересованный федеральный орган исполнительной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации принимает участие в решении вопросов гражданства, когда необходимо мотивированное ходатайство в отношении лица, имеющего высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также лица, обладающего профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации. В соответствии с п. 12 Положения приобретение физическим лицом гражданства Российской Федерации за особые заслуги (в том числе военнослужащим) осуществляется на основании обращения к Президенту Российской Федерации федерального органа исполнительной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В обращении указываются особые заслуги лица перед Российской Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России.

О намерении обратиться к Президенту Российской Федерации с просьбой о принятии в гражданство Российской Федерации лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации уведомляет в письменной форме территориальный орган ФМС России либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации (в зависимости от места жительства лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией). До представления Президенту Российской Федерации обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации в ФСБ России для получения заключения.

Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией полномочные органы вправе запросить дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти или от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, прием в гражданство Российской Федерации лиц, проходящих военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеет свои особенности, которые следует учитывать как самим военнослужащим - иностранным гражданам, так и органам военного управления.

П.М. Горшнев,

юрист

"Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Матузов Н.И., Малько А.А. Теория государства и права: учеб. М., 2001. С. 329.

*(2) Указ Президента Российской Федерации "О приеме в гражданство Российской Федерации" от 24 декабря 2002 г. N 1439.

*(3) Указ Президента Российской Федерации "О приеме в гражданство Российской Федерации" от 24 декабря 2002 г. N 1439.

*(4) Указ Президента Российской Федерации "О приеме в гражданство Российской Федерации" от 4 июня 2003 г. N 601.

*(5) Указ Президента Российской Федерации "О приеме в гражданство Российской Федерации" от 25 апреля 2005 г. N 469.

*(6) Указ Президента Российской Федерации "О приеме в гражданство Российской Федерации" от 19 мая 2003 г. N 540.

*(7) Указ Президента Российской Федерации "О приеме в гражданство Российской Федерации" от 8 декабря 2006 г. N 1372.

*(8) Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации "Об утверждении формы сертификата о прохождении государственного тестирования по русскому языку" от 15 августа 2008 г. N 237; приказ Министерства образования и науки Российской Федерации "Об утверждении порядка выдачи сертификата о прохождении государственного тестирования граждан иностранных государств по русскому языку как иностранному языку, выдаваемого образовательным учреждением (организацией) на территории Российской Федерации или за рубежом, которому Министерством образования и науки разрешено проведение такого тестирования" от 13 июля 2010 г. N 765.

*(9) Приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации" от 3 июня 2004 г. N 168.