Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как фактор противодействия коррупции в Таджикистане (А.Р. Нематов, "Журнал российского права", N 7, июль 2012 г.)

Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как фактор противодействия коррупции в Таджикистане

Борьба с коррупцией приобретает глобальный характер. Таджикистан, как и все государства мира, занял в борьбе с коррупцией активную позицию. Между тем следует отметить, что отсутствие единой антикоррупционной политики в любом государстве обусловливает развитие социально-политических катаклизмов, что в конечном итоге грозит существованию самого государства как такового, как института политической системы общества, и поэтому формирование четкой антикоррупционной политики является одной из приоритетных задач современных государств.

Эффективная реализация антикоррупционной политики в государстве возможна только тогда, когда государство активно применяет против коррупции все доступные ему средства экономического, организационного, управленческого, правового характера. Антикоррупционная политика в государстве предусматривает использование кардинальных экономических, социальных, правовых средств воздействия. В рамках социальных мер по противодействию коррупции одним из таких средств может рассматриваться воспитание. В антикоррупционной политике государства как самостоятельное направление рассматривается формирование у граждан стереотипов некоррумпированного поведения, что выражается в обучении их тому, как реализовать и защитить свои права без подкупа должностных лиц и государственных служащих*(1). Поэтому антикоррупционную политику нельзя жестко отнести к какой-либо области политики (экономической, правовой и т.п.). Она является универсальной по своей природе.

Рассматривая антикоррупционную политику в рамках правовой политики, М.Н. Халифаев утверждает, что в Таджикистане в настоящий момент она выражается в формировании и развитии антикоррупционного законодательства*(2). Представляется, что антикоррупционная политика в Таджикистане в рамках ее правовой составляющей выражается не только в формировании антикоррупционного законодательства, но и в проверке нормативных правовых актов на коррупциогенность, осуществляемой путем экспертизы нормативных правовых актов. Свидетельством тому может служить принятие постановления Правительства Республики Таджикистан от 2 сентября 2010 г. "Об утверждении Плана мероприятий по обеспечению исполнения дополнительных мер по усилению противодействия коррупции в Республике Таджикистан на 2010-2012 годы". Одним из приоритетных мероприятий в соответствии с этим планом стало проведение в республике антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления и устранения в них коррупционных факторов. Экспертизе подвергались те отрасли законодательства, которые регулировали наиболее коррупциогенные сферы общественных отношений.

В свете сказанного перед нами встает задача разграничения понятий "антикоррупционное законодательство" и "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов", которые являются двумя самостоятельными частями одного целого, т.е. правовой части антикоррупционной политики государства. Антикоррупционное законодательство направлено на противодействие коррупции. Оно в основном выражается в разработке и принятии нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией (например, Закон РТ "О борьбе с коррупцией"). Антикоррупционная экспертиза направлена на противодействие проникновению коррупционных факторов в нормативные правовые акты, тем самым на предотвращение легитимизации коррупционных действий должностных лиц. Такая экспертиза, являясь процессуальным механизмом, исследует действующее законодательство в целом на выявление в нем правовых норм, способствующих распространению и совершению коррупции.

Многие чиновники государства, склонные к совершению коррупционных действий, по сути используют все существующие в их распоряжении средства, механизмы, институты для достижения своей цели. Не является исключением и правотворческая деятельность, которая выражается в злоупотреблении должностными лицами правом на правотворчество. Исследование вопроса коррупции в рамках правотворческой деятельности невозможно без проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. С этой точки зрения, как выяснилось в процессе проведения экспертизы, в нормативных правовых актах выявляются коррупционные факторы*(3), которые создают благоприятные условия для такого негативного общественного явления, как коррупция. В целом коррупция является антисоциальным явлением, иначе говоря, социальным в его негативном проявлении. Нормативное закрепление коррупционных факторов, т.е. их закрепление и внедрение в законодательство, придает коррупционным действиям должностных лиц легитимный характер. Тем самым, коррупциогенные акты придают коррупционным действиям правовой и законный характер. Иначе говоря, цитируя Ю.А. Тихомирова, коррупциогенность статутных актов может влечь за собой действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования*(4).

Яркий пример использования правотворческих полномочий в коррупционных интересах приводит В.В. Лунеев, который пишет, что в период непоследовательной перестройки и реформирования бюрократия использовала провозглашенные, но не обеспеченные организационно и нормативно нарождающиеся рыночные отношения; во время "революционной" приватизации "бесхозной" собственности она создавала юридические "дыры" для себя*(5).

Эффективное правотворчество и осуществление контроля над ним является мощным фактором противодействия коррупции. Неэффективное правовое регулирование, отсутствие самого правового регулирования ввергают общество в хаос, и не последнюю роль в создании этого играет коррупция. Отсутствие правового регулирования общественных отношений, которое само может выступить в качестве коррупционного фактора, приводит к коллапсу в этих отношениях. Неосуществление или неэффективное осуществление правотворчества уже может создать благоприятную среду для коррупции. Отсутствие нормативного правового регулирования, в том числе недостаточное правовое регулирование (т.е. пробел в праве), приводит к самодеятельности в нормотворчестве со стороны государственных органов и их должностных лиц. Правовое регулирование новых общественных отношений является важным условием предупреждения коррупции. Только путем эффективного правового регулирования всех сфер общественных отношений возможно противостоять коррупции. Например, отсутствие четких регламентированных процедур в законах и подзаконных актах приводит к тому, что эти процедуры с учетом собственной выгоды вырабатываются самими государственными органами и их должностными лицами, т.е. здесь налицо злоупотребление правом на правотворчество.

Предотвращение закрепления коррупционных факторов в законодательстве на стадии его разработки предусматривает совершение ряда действий организационно-процессуального характера. Особое место среди них занимает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Нельзя игнорировать и недооценивать роль антикоррупционной экспертизы в отношении уже принятых и вступивших в действие нормативных актов.

Проведение антикоррупционной экспертизы предусмотрено в ст. 49 Закона РТ "О нормативных правовых актах". Положение ст. 49 Закона в целом посвящено экспертизе нормативных правовых актов. Хотя ч. 1 ст. 49 не указывает антикоррупционную экспертизу в качестве вида экспертизы, но понятие "экспертиза" в Законе обобщает многие виды экспертизы, применяемые к нормативным правовым актам, в том числе и антикоррупционную экспертизу. В ст. 49 есть множество положений, обосновывающих проведение антикоррупционной экспертизы. Так, ее ч. 2 закрепляет, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в разработке данного проекта. Это положение крайне важно соблюдать при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Как уже говорилось, экспертиза в целом и антикоррупционная экспертиза в частности могут рассматриваться как процессуальный механизм по внутренней проверке нормативных правовых актов на содержание коррупциогенных правовых норм.

Процессуальное содержание антикоррупционной экспертизы предполагает наличие самостоятельных стадий ее осуществления:

1) подготовительная стадия;

2) стадия проведения антикоррупционной экспертизы;

3) стадия оформления результатов антикоррупционной экспертизы.

Эффективное осуществление антикоррупционной экспертизы государственными органами предполагает координацию их действий в этом направлении. Ведь субъектов, осуществляющих или обеспечивающих проведение антикоррупционной экспертизы, в государстве достаточно много. Здесь следует поддержать мнение Ю.А. Тихомирова о необходимости обеспечения единообразия деятельности экспертных учреждений и отдельных экспертов в работе по анализу коррупциогенности правовых актов. Автор пишет, если этого не сделать, то многие органы - и палаты Федерального Собрания РФ, и правительственные и ведомственные структуры, и Генеральная прокуратура РФ, и региональные органы - могут давать оценки одних и тех же актов на основе разных критериев. Принятие же общей методики позволит другим органам действовать на ее основе и с учетом той специфики, которая может быть отражена в их рекомендациях*(6). Справедливости ради следует сказать, что на межгосударственном уровне в настоящий момент Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ разрабатываются Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Конечно, разработка таких рекомендаций в нормативной форме полезна и на государственном уровне.

По каким же критериям следует анализировать нормативные правовые акты и их проекты на коррупциогенность? Определение критериев коррупциогенных положений должно иметь научную почву, и роль правовой науки здесь должна быть доминирующей. Коррупционные приемы, положения, факторы (ученые-юристы по-разному называют эти критерии), встречаемые в законодательстве, обстоятельства, обусловливающие совершение актов коррупции, весьма многообразны. Так, В.Н. Лопатин отмечает три приема: усложнение процедуры исполнения норм законодательства, что делает их реализацию порой невозможной; принятие законов и норм, которые носят общий отсылочный характер; использование экспертов и специалистов, откомандированных различными министерствами и ведомствами в парламент и аппарат правительства, которые лоббируют ведомственные узкокруговые интересы чиновников*(7).

М.Т.-М. Баймаханов пишет, что эффективность антикоррупционной экспертизы в том, что наметилось несколько направлений, которые на начальной стадии призваны стать на пути разрастания коррупции. Приступая к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов, экспертные учреждения и отдельные эксперты дают анализ названных проектов по 6-7 показателям: возможность наделения государственных органов и должностных лиц дискреционными полномочиями (т.е. полномочиями действовать по своему усмотрению); соблюдение административных процедур, т.е. четкое и однозначное фиксирование в законодательстве административных процедур; соблюдение правил литературного языка и юридической терминологии; наличие пробелов в регулировании того или иного вопроса; наличие коллизий в нормативных правовых актах, которые дают правоприменителю свободу выбора и применения правовых норм*(8).

Анализ действующего законодательства как Таджикистана, так и России свидетельствует о распространенности в нем вышеуказанных коррупционных факторов. Так, В.Н. Мартышкин на примере законодательства Республики Мордовия, где было проведено 912 антикоррупционных экспертиз, пишет, что наиболее типичными в этих актах являлись такие коррупциогенные факторы, как: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; выборочное изменение объема права; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; отсутствие или неполнота административных процедур; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; юридико-лингвистическая неопределенность*(9).

Широкий спектр коррупционных факторов дается Т.Г. Дауровой. К ним она относит следующие: широта дискреционных полномочий; отсутствие конкретизации сроков, порядка проведения процедур, отсутствие исчерпывающего перечня документов; наличие неоднозначно или не исчерпывающим образом определяющих основания отказа в удовлетворении законных требований либо в принятии решения в пользу заинтересованного лица; наличие положений, обусловливающих информационную закрытость органов исполнительной власти, отсутствие или снижение государственного либо общественного контроля за законностью и обоснованностью, принимаемых должностным лицом или государственным органом решений; наличие положений, создающих необоснованно обременительные условия для реализации лицом или организацией своего права; коллизия в праве; использование неоднозначных или неустоявшихся понятий, формулировок, категорий оценочного характера, допускающих различное их толкование, и др.*(10)

Сказанное свидетельствует о широком круге коррупционных факторов, встречающихся в нормативных правовых актах. Вместе с тем вырисовывается яркая картина, которая позволяет экспертной организации и (или) эксперту решить, по каким критериям и положениям следует провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Самыми распространенными среди них выступают те, которые можно отнести к основным коррупционным факторам, - это широта дискреционных полномочий, неполнота и неопределенность административных процедур, юридико-лингвистическая неопределенность, пробел и коллизия в праве, которые дают правоприменителю право выбора правовых норм. Многие из них могут выступать в качестве производных коррупционных факторов, которые можно включить в содержание основных. Так, неуказание сроков осуществления действий, неуказание полного перечня документации могут рассматриваться в рамках такого основного коррупционного фактора, как неполнота и неопределенность административных процедур. Конечно, такая классификация является условной.

Таджикистан выбрал путь построения правового государства, и антикоррупционная политика государства здесь играет немаловажную роль. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов как составная часть антикоррупционной политики государства призвана противодействовать коррупции путем предотвращения проникновения коррупционных элементов в нормативные правовые акты на стадии их разработки, а также выявления и устранения их в действующих нормативных правовых актах.

Сделанная попытка рассмотреть роль антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в деле противодействия коррупции путем выявления коррупционных факторов в нормативных правовых актах и их удаления - это только постановка проблемы, которая требует более глубокого и тщательного анализа.

А.Р. Нематов,

заведующий отделом теоретических

проблем современного государства и

права Института философии, политологии и

права Академии наук Республики Таджикистан,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Умаров Х.А. Проблемы противодействия коррупции в Республике Таджикистан // Законодательство. 2011. N 2. С. 35.

*(2) См.: Халифаев М.Н. Проблемы совершенствования государственной антикоррупционной политики в Республике Таджикистан // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия: философия и право. 2009. N 3. С. 154.

*(3) Факторы, способствующие возникновению в нормативном правовом акте условий для совершения коррупционных действий, могут считаться коррупционными факторами. Коррупционный фактор, являясь обеспечивающим фактором, в своем содержании носит неправильное или ошибочное отражение таких правообразующих факторов, как политический, экономический и др.

*(4) См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М., 2008. С. 443.

*(5) См.: Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 20.

*(6) См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М., 2008. С. 444.

*(7) См.: Лопатин В.Н. Проблемы предупреждения коррупции при формировании и реализации антикоррупционной политики // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права / под ред. В.В. Лунеева. М., 2002. С. 96.

*(8) См.: Баймаханов М.Т.-М. Правотворчество и связанные с ним научно-организационные технологии // Право в современном белорусском обществе. Минск, 2011. Вып. 6. С. 21-23.

*(9) См.: Мартышкин В.Н. О противодействии коррупции: теоретические и практические аспекты // Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации: проблемы теории и практики: матер. междунар. науч. конф. 25-28 апреля 2011 г. М., 2012.

*(10) См.: Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 216.