Административные процедуры разрешения споров: сегодня и завтра (С.А. Аракелов, "Налоговая политика и практика", N 7, июль 2012 г.)

Административные процедуры разрешения споров: сегодня и завтра

Существующие системы налогообложения неизбежно порождают конфликты между налоговыми администрациями и налогоплательщиками. Основные причины: непонимание порядка применения норм, спорное толкование законов, установление фактов недобросовестности налогоплательщиков.

Несмотря на однородность причин налоговых конфликтов, разные страны используют различные способы предотвращения таких споров и процедуры их рассмотрения.

Российские налоговые органы тоже имеют определенный опыт досудебного разрешения налоговых споров.

Действующая практика

Напомню, до 2009 года у налогоплательщиков был выбор - урегулировать спор в суде или в вышестоящем налоговом органе либо одновременно обратиться в обе инстанции. С 2009 года вступили в силу специальные правила урегулирования налоговых споров: предварительное обжалование решения налогового органа в вышестоящем налоговом органе до подачи иска в суд стало обязательным. Введение так называемой внутренней апелляции, или внутреннего пересмотра решений нижестоящих налоговых органов, было направлено, прежде всего, на разгрузку судов.

Эти специальные правила касаются только споров, связанных с решениями налоговых органов по результатам налоговых проверок. По остальным видам споров сохраняется прежний порядок - возможность обжалования непосредственно в суде.

Таким образом, с 2009 года существуют фактически две системы обжалования споров.

Примечание. Три вида налоговых споров:

споры, связанные с решениями налоговых органов по результатам налоговых проверок;

споры, связанные с иными актами налоговых органов, например принимаемыми в рамках процедур взыскания налогов;

споры, связанные с незаконными действиями или бездействием налоговых органов, например в связи с приостановлением операций по счетам налогоплательщиков или с невозвратом налогоплательщику из бюджета налогов.

Следует коротко рассказать о ключевых положениях действующих правил досудебного урегулирования споров.

Апелляция должна быть подана в течение 10 дней со дня вручения итогового решения налогоплательщику, т.е. до того, как решение вступит в силу. Если решение уже вступило в силу, то жалоба в вышестоящий налоговый орган может быть подана в течение 1 года с момента вынесения оспариваемого решения.

Решение по проверке вступает в силу по истечении 10 дней, но если подана апелляция, то оно вступает в силу тогда, когда вышестоящий налоговый орган разрешит спор и примет по нему решение. Это важно для налогоплательщиков, потому что, пока решение не вступит в силу, не начинается процедура взыскания налогов. Сразу же после вступления решения в законную силу нижестоящие налоговые органы начинают взыскивать налоги по такому решению.

По правилам апелляция подается в тот же налоговый орган, который вынес обжалуемое решение. Этот налоговый орган направляет жалобу со всеми материалами налоговой проверки в вышестоящий налоговый орган для пересмотра решения и урегулирования спора. Срок для рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом установлен в течение 1 месяца с возможностью его продления на 15 дней.

Вышестоящий налоговый орган, согласно правилам, не обязан сообщать налогоплательщику о дате рассмотрения спора и приглашать его на такое рассмотрение.

Предложения по изменению законодательства

В 2011 году Федеральной налоговой службой были подведены итоги трехлетней практики применения системы специальных правил досудебного обжалования налоговых споров. Была выявлена тенденция значительного сокращения количества налоговых споров, доведенных до суда. Так, ежегодное снижение судебных налоговых споров составляет 15-20%. За 3 года существования специальных правил обжалования количество судебных налоговых споров уменьшилось почти наполовину. Это подтверждает и официальная статистика ВАС РФ.

На сегодняшний день статистика показывает, что по спорам, по которым отсутствует обязательный порядок обжалования, налогоплательщики не всегда имеют возможность реализовать право на урегулирование спора в административном порядке. Процедура обжалования в вышестоящем налоговом органе по этим видам споров не обязательна, а судебные процессуальные сроки предусматривают, что налогоплательщики должны подать иск в суд в течение 3 месяцев, и их пропуск грозит отказом в судебной защите. Боясь пропустить столь короткий срок, многие налогоплательщики вынуждены обращаться в суд.

В 2011 году Федеральная налоговая служба выступила с инициативой концептуально изменить существующую систему урегулирования налоговых споров. В настоящее время подготовлен законопроект о внесении соответствующих изменений в налоговое законодательство.

Основное предложение законопроекта - введение обязательной процедуры обжалования до суда всех налоговых споров. Это социально направленное изменение, так как для многих налогоплательщиков, большая часть которых - физические лица и индивидуальные предприниматели, обращение в суд довольно обременительно: тратятся и деньги и, главное, время.

Также предлагается одновременно с существующей системой специальных правил рассмотрения споров по решениям налоговых органов ввести ускоренную 15-дневную процедуру рассмотрения остальных видов налоговых споров.

Согласно законопроекту за налогоплательщиком сохраняется конституционное право на судебную защиту: он сможет обратиться в любое время в течение 1 года в вышестоящий налоговый орган для урегулирования спора, после чего еще в течение 3 месяцев подать иск в суд.

Планируется увеличить срок на подачу апелляционных жалоб с 10 дней до 1 месяца для того, чтобы у налогоплательщика было больше времени для подготовки качественной, мотивированной жалобы.

Еще одно предложение - введение дополнительной возможности для налогоплательщика урегулировать спор в Федеральной налоговой службе. В случае несогласия налогоплательщика с решением по его жалобе, у него появится право (не обязанность!) обжаловать это решение в Федеральной налоговой службе. Такая возможность будет предоставляться в течение 3 месяцев с момента разрешения спора вышестоящим налоговым органом. При этом и после такого обращения у налогоплательщика сохранится право на обжалование решения в суде.

Создание хотя и необязательной, но двухуровневой системы обжалования налоговых споров необходимо всем участникам правоотношений: для налогоплательщиков - это важная гарантия защиты их прав, а для Федеральной налоговой службы - возможность вырабатывать единую налоговую политику, оперативно реагировать на складывающуюся судебную практику на всей территории страны, совершенствовать налоговую систему.

* * *

В заключение хотелось бы сказать, что после введения обязательной процедуры досудебного урегулирования всех споров ожидается сокращение количества судебных дел более чем в 2 раза. Это означает значительное снижение конфликтности между гражданами и государством, что в настоящее время обозначено как одно из важных направлений работы Федеральной налоговой службы.

С.А. Аракелов,

заместитель руководителя ФНС России,

действительный государственный советник РФ 3-го класса

"Налоговая политика и практика", N 7, июль 2012 г.