Предложено контролировать расходы чиновников (И.Е. Ильин, "Аудитор", N 8, август 2012 г.)

Предложено контролировать расходы чиновников

Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект о контроле за соответствием расходов чиновников их доходам.

Внесенный Президентом РФ в Государственную Думу законопроект N 47244-6 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" принят в первом чтении, по сути, всем составом палаты, несмотря на различия в политических подходах парламентариев к обсуждаемой проблеме (при 434 голосовавших за принятие документа высказались 433 депутата при одном воздержавшемся). Уж слишком возмущено общество проявлениями коррупции.

Концептуальные особенности законопроекта N 47244-6

Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, в Российской Федерации последовательно наращиваются усилия по противодействию коррупции. Так, в частности, с 2010 года определенные категории лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, должности государственной службы и должности в государственных корпорациях, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей. С 2011 года обязанности такого рода возлагаются и на чиновников из фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов.

В администрации главы государства считают, что уже само по себе представление таких сведений дисциплинирует государственных служащих и является действенной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью антикоррупционный потенциал этой меры может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество (контроль за расходами).

Вполне понятно, что контроль над источниками средств возможен лишь при наличии определенной базы данных об имуществе. Поэтому на первом этапе реализации государственной антикоррупционной политики предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Представленные за 2009-2011 годы сведения такого рода образуют базу данных, достаточную для перехода к следующему этапу реализации государственной антикоррупционной политики - этапу контроля за расходами.

В связи с этим в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года была высказана идея о введении контроля за расходами определенных категорий лиц, у отдельных представителей которых, как известно, расходы по приобретению ценностей явно не соответствуют их доходам.

В целях реализации указанной выше идеи и был подготовлен законопроект N 47244-6, а также сопровождающие его проекты законов "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

В соответствии с указанными законопроектами чиновники обязаны представлять сведения о своих расходах, о расходах своих супругов и несовершеннолетних детей, которые касаются приобретения земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также сведения об источниках получения расходуемых средств.

Сведения о доходах чиновников и их супругов по их основному месту службы (работы) размещаются на официальных сайтах государственных и муниципальных органов, а также организаций, созданных для реализации государственных функций.

Законопроектом N 47244-6 устанавливается, что при выявлении в ходе осуществления контроля за расходами обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии расходов указанных в этом документе лиц их доходам, материалы, полученные в результате контроля, представляются в правоохранительные органы согласно их компетенции и в обязательном порядке в органы прокуратуры Российской Федерации. При получении таких материалов Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход государства земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Для реализации данного положения пункт 2 статьи 235 части первой Гражданского кодекса РФ дополняется нормой, согласно которой имущество, в отношении которого не представлено в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательств его приобретения на законные доходы, обращается по решению суда в доход Российской Федерации.

В администрации главы государства полагают, что предусмотренные законопроектами меры позволят существенно уменьшить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма.

Как отметил, выступая на пленарном заседании Государственной Думы, полномочный представитель Президента в Государственной Думе Г.В. Минх, предусматривается, что в случае проведения проверки в соответствии с законодательством о противодействии коррупции Федеральная служба по финансовому мониторингу обязана предоставлять имеющуюся у нее информацию о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера указанных в законопроекте N 47244-6 лиц по запросу заинтересованных органов и организаций. Это предусматривается в соответствии с рекомендациями Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).

Возможны острые дебаты

Председатель Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции И.А. Яровая, активно поддержавшая законодательную инициативу главы государства, обратила внимание коллег на то, что в Российской Федерации впервые формируется система контроля за расходами очень большого круга должностных лиц, начиная от муниципального и заканчивая федеральным уровнем, и что в этот круг входят в т.ч. сотрудники и правоохранительных органов, и прокуратуры, и судебной системы.

Принципиально важной новеллой, на ее взгляд, является норма, согласно которой представление сведений о расходах является прямой обязанностью соответствующего субъекта, и неисполнение данной обязанности влечет вполне конкретную ответственность. Причем минимально устанавливаемый уровень ответственности за сам факт непредставления информации и ее сокрытие - увольнение в связи с утратой доверия.

Другой важнейшей новеллой является предоставление прокуратуре возможности инициировать в судебном порядке вопрос об отчуждении имущества, в отношении которого субъект не сможет представить информацию, подтверждающую законность источников доходов.

Но к самому тексту законопроекта у многих депутатов оказалось немало весьма серьезных замечаний. В частности, выступивший в ходе обсуждения законопроектов депутат А.Д. Куликов заявил, что одним из первостепенных механизмов борьбы с коррупцией он считает необходимость незамедлительной ратификации соответствующих статей Конвенции ООН, направленной против коррупции. Страны, которые восприняли и на практике реализовали заложенные в этой конвенции идеи об уголовной ответственности за незаконное обогащение, о создании специального независимого органа по проверке коррупционных нарушений должностных лиц и т.д., меньше всего страдают от коррупционных проявлений.

У А.Д. Куликова, по его словам, складывается впечатление, что законопроект N 47244-6 направлен не на борьбу с коррупцией, а лишь на ее имитацию. "Этим законопроектом власть четко дает понять всем, что никакого серьезного, реально действующего механизма борьбы с коррупцией она вводить не намерена".

На взгляд депутата, в законопроекте нет ничего того, что нельзя было бы делать уже сегодня с учетом современной правовой базы. Например, ничто не мешает правоохранительным органам постоянно организовывать проверки любых государственных чиновников, в отношении которых к ним поступает информация об их богатстве и сомнительных приобретениях. Однако на практике действует избирательный, конъюнктурный подход к проверке того или иного должностного лица любого уровня.

В законопроекте, считает А.Д. Куликов, по сути, заложен механизм легализации коррупционных доходов крупных чиновников. Согласно критериям, по которым будет оцениваться законность приобретения того или иного имущества, законопроект в основном будет направлен на контроль мелких чиновников, рядовых должностных лиц.

Депутат сожалеет, что законопроект не предусматривает возможности создать независимый орган для принятия решения о проведении проверок в отношении должностных лиц администрации Президента, Правительства Российской Федерации, парламента, руководителей федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Законопроектом не предусмотрен контроль приобретения дорогостоящих ювелирных изделий, предметов искусства, антиквариата. Хотя общеизвестны схемы приобретения этого имущества по явно заниженным ценам, с использованием процедур дарения или аренды. В такой ситуации любой контроль превращается в фикцию.

Наконец, заключает депутат, в законопроекте не прописано, как избежать конфликта интересов в случае, когда личная заинтересованность государственных чиновников входит в противоречие с интересами граждан, общества, государства. "В законе это абсолютно не прописано, а ведь мы знаем секреты финансовой гениальности жен и детей отдельных должностных лиц Российской Федерации, в т.ч. и высшего уровня, которые имеют доходы до 800 миллионов рублей. В совокупности с двухмиллионным доходом за три года этого чиновника он может приобретать ежегодно на сумму более 700 миллионов рублей любые объекты и любое имущество, в т.ч. незаконное, и, тем не менее, он не будет подлежать проверке. В этом вопросе мы не идем по пути стран демократии, не изучаем их опыт борьбы с коррупцией".

Хотя пакет законопроектов о контроле за соответствием расходов чиновников их доходам был поддержан в концептуальном чтении практически всем составом палаты, к текстам этих документов у депутатов много серьезных замечаний. Так что работа над ними на стадии второго чтения предстоит довольно серьезная. Возможны и острые дебаты.

И.Е. Ильин,

обозреватель

"Аудитор", N 8, август 2012 г.