Еще раз об увольнении или что и как в данном случае проверит прокуратура (В. Стрельников, "Право и жизнь", N 8-10, август-октябрь 2012 г.)

Еще раз об увольнении или что и как в данном случае проверит прокуратура

Тематика, связанная с увольнением, расторжением трудового договора (контракта) как по инициативе работника, так и по инициативе работодателя неоднократно рассматривалась на страницах нашего журнала. Законность действий различных субъектов (администраций учреждений, предприятий и организаций, их юристов, служб безопасности и т.д.) подвергалась правовой оценке работниками ГИТ, профсоюзами, специалистами широкого и узкого профиля, общественностью. Целью настоящей статьи является рассмотрение указанной проблематики с позиций прокуратуры как ведомства, выполняющего государственную функцию по надзору за исполнением законов всеми государственными, муниципальными и общественными органами, а также юридическими и физическими лицами, разъяснение отдельных законодательных норм и синтез практических рекомендаций, позволяющих кадровым службам осуществить конструктивное взаимодействие с прокурорскими работниками и избежать нежелательных правовых последствий.

Для многих руководителей актуальным является вопрос о непосредственных полномочиях прокуратуры по проведению проверок их организаций и подчиненных сотрудников. Это во многом обусловлено проверочными мероприятиями иных контролирующих органов, которые обязаны периодически проверять исполнение трудового, налогового, экологического и иного законодательства юридическими лицами на подведомственной им территории. Ввиду плановости надзорной деятельности инспекторов контролирующих органов многие работодатели уже привыкли к их посещению и в некоторых случаях ожидают этих должностных лиц в течение определенного времени. При этом, в случае приезда представителей прокуратуры с целью проверок тех же материалов (фактов, событий), которыми незадолго до их визита занимались, скажем, инспектора ГИТ, у руководства возникает закономерный вопрос, связанный с тем, почему прокуратура повторно их проверяет? Отвечая на него, укажем, что в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Из этого законодательного положения следует, что, во-первых, действия прокуратуры не связаны с какими-либо выводами и проводимыми мероприятиями иных государственных или муниципальных органов. Прокурорские служащие имеют право проверять поднадзорные объекты в требуемом объеме, устанавливать все необходимые обстоятельства и принимать решения в соответствие с действующими нормативными актами. Во-вторых, все свои функции каждый прокурорский работник должен осуществлять только на основе закона и своего внутреннего убеждения и не обязан давать каких-либо объяснений по существу проводимых проверочных мероприятий и находящихся в его производстве дел, материалов. В случае, если повод проверки полностью совпадает с поводом посещения вас инспекцией ГИТ, работник прокуратуры задает те же вопросы и просит предоставить те же документы, что и инспектор труда, целесообразно ознакомить проверяющего с материалами, составленными по результатам предыдущей проверки.

Кроме этого, у администрации предприятий и организаций иногда возникают вопросы, связанные с юридическим обоснованием и оформлением правомерности приезда к ним прокуратуры. Они, как правило, связываются с требованиями частей 3 и 4 ст. 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствие с которыми контролирующие органы имеют право проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением; проводить выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (при внеплановой проверке требуется копия документа о согласовании ее проведения). Однако, требования этого Федерального закона не применяются к органам прокуратуры. Единственное, что могут спросить сотрудники администрации у прокурорского работника с целью подтверждения его полномочий - это служебной удостоверение, которое он обязан иметь с собой при визите с проверкой. Здесь отметим, что в соответствие со ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" работники прокуратуры при осуществлении возложенных на них функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, а также вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Обратим внимание на то, что истребуемая документация предоставляется органам прокуратуры безвозмездно, при этом, должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Обозначив общие полномочия прокурорских работников, перейдем непосредственно к освещению вопросов проверки ими трудового законодательства в части законности увольнения.

В настоящее время на федеральном уровне активно обсуждается вопрос о порядке практического применения ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, в соответствие с которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Компетенция прокуроров и иных государственных органов по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о труде и занятости населения по-прежнему остается неразграниченной, при этом, нынешняя политика Генеральной прокуратуры РФ, проводимая по отношению к нижестоящим прокуратурам, основывается на необходимости исключения дублирования прокурорами выполнения функций, присущих иным органам исполнительной власти, в частности ГИТ. Иными словами, прокуратура не должна расходовать свои ресурсы на то, чтобы делать за государственных инспекторов труда их работу по проверке работодателей. В период 2010-2011 г. на ведомственном уровне произошла переориентация целей надзорной деятельности прокуроров и установлен акцент на проверку исполнения своих обязанностей контролирующими органами. Ввиду этого в целом по стране сейчас наблюдается снижение количества проводимых прокуратурой внеплановых мероприятий по исполнению трудового законодательства. Самостоятельное инициирование прокурорами городов и районов выездов на предприятия и организации в этой связи сведено к минимуму и осуществляется в случаях, если объект включен в полугодовой план работы прокуратуры, имеются соответствующие задания из вышестоящих прокуратур, а также при поступлении жалоб и заявлений граждан. Формально Закон о прокуратуре не содержит положений, препятствующих помощнику или заместителю прокурора осуществить незапланированную проверку, однако, необходимость ее проведения впоследствии должна быть обоснована вышестоящему руководству прокуратуры субъекта Федерации. При отсутствии объективных мотивов, побуждающих служащего прокуратуры к незамедлительным действиям в данной ситуации к нему могут быть применены меры дисциплинарной ответственности. Помимо чрезвычайных ситуаций, несчастных случаев с тяжкими последствиями, исчерпывающим обоснованием проведения проверки является наличие на рассмотрении в прокуратуре обращения лица, полагающего, что его трудовые права нарушены. В данном случае прокуроры обязаны всесторонне исследовать доводы заявителя, принять меры прокурорского реагирования и осуществить восстановление его законных интересов.

Проведение проверок законности увольнения не является самостоятельной сферой деятельности прокуратуры, мероприятия в этой области включены в блок трудового законодательства, который в числе иных направлений общего надзора является приоритетным. Сужение фактических полномочий по выездам в поднадзорные юридические лица с целью выявления нарушений законов о труде привело к интересной тенденции, которую можно наблюдать в современных органах прокуратуры. Их работники при наличии информации о незаконно уволенных лицах, постоянно допускаемых администрациями нарушений в отношении их сотрудников предлагают и уговаривают последних напрямую обратиться с жалобой на имя прокурора, в которой отразить неправомерность действий всех должностных лиц предприятия или организации. Кроме того, активная агитация граждан к обращению в прокуратуру проводится СМИ, общественностью, а также прокурорскими работниками через Интернет-сайты, выступления в трудовых коллективах, а также путем привлечения общественности и иных надзорных ведомств. По сути, обращение гражданина, содержащее указанный общий контекст, "развязывает руки" прокуратуре и позволяет провести масштабную и всестороннюю проверку всех обстоятельств, связанных с трудовой или профессиональной деятельностью, имеющей место в кампании.

Чем предпочтительнее и привлекательнее для уволенных лиц жалоба в прокуратуру?

Отвечая на этот вопрос, прежде всего, учтем амбиции бывших сотрудников, полагающих, что их незаконно лишили места работы. Увольнение по инициативе работодателя лица, желающего продолжать трудовую деятельность в организации - это в большинстве случаев личностный конфликт, поводом к развитию которого являются отрицательные эмоции сторон, приводящие к непредсказуемой реакции. Весьма условно можно разделить уволенных не по своей воле на две группы. К первой отнесем тех, кто не уверен в своей юридической грамотности, добросовестном труде и полагает, что его "недооценили" на рабочем месте и поэтому "скорее всего, нарушили какое-нибудь законодательное требование, когда его увольняли". Целью обращения в органы прокуратуры подобных лиц с заявлением, содержащим предполагаемые по их мнению нарушения или неправильно истолкованное понимание нормативных актов является желание "насолить" работодателю, привлечь внимание к внутренней деятельности организации должностных лиц правоохранительных органов. Подобные лица полагают, что проверка прокуратуры их бывшего руководства и коллег будет являться моральной компенсацией переживаний и стрессов, вызванных внезапным или запланированным увольнением. Вторую группу составляют работники, которые убеждены в своей правоте и намерены добиваться восстановления своих интересов всеми способами, имеющимися в законе. Используя право на обращение в прокуратуру с заявлением о незаконном увольнении и просьбой принять меры к восстановлению на работе, большинство граждан осознает, что в случае, если суд примет решение в их пользу, то, прейдя в прежний коллектив, сохранить имевшиеся ранее доброжелательные отношения с руководством не получится, и в скором времени их может ожидать повторное увольнение, но уже по иным основаниям. Ввиду этого, основная цель обращения в надзорное ведомство помимо морального удовлетворения - это получение компенсации за вынужденный прогул и иных выплат. При этом, на практике имеются случаи, когда восстановленные на работе в организациях лица находили общий язык с работодателем и продолжали трудовую деятельность на замещаемых ими ранее или иных должностях. Обращение в прокуратуру привлекательно тем, что все заявления прокурорскими работниками рассматриваются безвозмездно, прокуратура обязана грамотно и профессионально провести проверку доводов заявителя и если они подтвердятся, то ее задачей является безакцептное истребование у кадровых подразделений в соответствие с указанными выше полномочиями всех необходимых для составления искового заявления документов. Кроме того, работники прокуратуры добиваются удовлетворения исковых требований в судебном заседании. Процедура обращения прокуратуры в суд в рассматриваемом случае предполагает отстаивание трудовых прав граждан во всех судебных инстанциях. Так, прокурор района или города обращается в суд с соответствующим иском и поддерживает его в районном суде, в ситуации, когда иск не удовлетворен, решение суда обжалуется им в суд субъекта Федерации, кассационное представление поддерживается квалифицированными сотрудниками прокуратуры субъекта Федерации. Все эти действия прокуратуры не предполагают каких-либо затрат со стороны уволенного гражданина. Если же последний решит добиваться своей правоты в суде самостоятельно, то ему потребуется юрист либо адвокат, специализирующийся на трудовых спорах, услуги которого необходимо оплачивать. ГПК РФ устанавливает обязанность компенсации потраченных на них сумм ответчиком в ситуации, когда увольнение будет признано незаконным. Однако, если судом принято решение в пользу работодателя, то эти расходы взысканию не подлежат. В случае несогласия с судебным решением гражданин, действующий самостоятельно, вынужден повторно привлекать юриста для обжалования этого решения и участия в кассационном рассмотрении дела. Кроме этого, к обязанности работодателя не отнесено предоставление уволенному лицу документации, связанной с внутриорганизационной деятельностью организации, которую может запросить гражданин, по каким-либо причинам полагающий, что эти материалы имеют отношение к расторжению с ним трудового договора.

Чем опасны "обиженные" уволенные

К сожалению, в настоящее время далеко не все работодатели объективно подходят к оценке личностей своих подчиненных и не предполагают причинение ими вреда для организации в случае их внезапного увольнения. Оценить степень возможного ущерба деловой репутации, имиджу, успеху коммерческой деятельности, внутреннему распорядку работы организации или ее структурного подразделения можно путем анализа непосредственной деятельности уволенного работника или лица, которого в ближайшее время предстоит уволить. В случае, когда работник занимающий руководящую должность среднего уровня или имеющий доступ к важной информации, материальным ценностям, предупрежден о прекращении с ним трудовых отношений, целесообразно установить над ним избирательный контроль со стороны службы безопасности и его непосредственного начальника до дня его увольнения. Подобная необходимость обусловлена тем, что на практике имелись ситуации, при которых обиженные на увольнение работники в последние дни и даже часы своего пребывания на рабочем месте форматировали жесткие диски и уничтожали невосстановимую служебную информацию, базы данных, сведения о клиентах, а также проекты, над которыми они трудились по поручению руководства. Также не редки случаи порчи, уничтожения или хищения документации, имущества предприятия или организации, разглашения коммерческой тайны, дезорганизации остальных членов коллектива. Помимо дискомфорта, связанного с подачей сотрудником заявлений в прокуратуру или иные правоохранительные органы, работодатели также должны учитывать возрастающую роль социальных сетей и Интернет-общения. Опытные пользователи ПК, а также специалисты в области информационных технологий постоянно находят новые способы для того, чтобы выложить в сеть информацию, безосновательно компрометирующую и очерняющую работодателя без риска быть идентифицированными и привлеченными к ответственности. Кроме того, производительность труда работников, которые знают или подозревают о своем скором увольнении, может значительно снизится. Для того, чтобы обезопасить себя от возможных негативных последствий в отдельных компаниях Москвы, Санкт-Петербурга, Самары, Челябинска и ряда других российский регионов руководство изолирует подобных лиц от остального коллектива, предоставляет им отдельные помещения для исполнения служебных обязанностей до момента окончательного расчета и выдачи на руки трудовой книжки. Одновременно они отстраняются от участия в основной деятельности организации и передают реализацию важных проектов иным сотрудникам. Иногда службе безопасности даются отдельные поручения о необходимости фиксирования лиц, посещающих данного сотрудника в рабочее время, просмотре отдельной документации, связанной с его деятельностью, а также о контроле его телефонных переговоров и просмотре электронной почты. Безусловно, подобные меры противоречат нормам морали и нравственности, а в отдельных случаях могут не соответствовать действующему законодательству. Однако, нельзя забывать о так называемой юридической и "житейской" грамотности отдельных лиц, которые заранее пытаются подготовить себя к возможным конфликтам. Увольняемые работники негласно осуществляют запись всех переговоров, связанных с отстранением от исполнения должностных обязанностей, на диктофон или иное цифровое устройство, обладающее функцией скрытой аудиозаписи. Иногда лица этой категории могут на телефон фотографировать все, что имеется в компании, способствующее, по их мнению, изобличению руководство в нарушениях законности. Несмотря на то, что в большинстве случаев правоохранительные и контролирующие органы относятся к подобным "доказательствам" скептически, они могут принять к сведению данную информацию и использовать ее в дальнейших проверках вашей организации. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" обязывает межгоррайпрокуроров осуществлять личный прием граждан. Этот нормативный акт позволяет работнику, которому грозит увольнение не по его собственному желанию, обратиться к прокурору или к иному работнику прокуратуры за консультацией и просьбой разъяснения законодательства, регламентирующего процедуру увольнения. Из положений Инструкции следует, что подобный сотрудник может каждый день ходить в прокуратуру и спрашивать совета о том, как ему поступить при тех или иных указаниях руководителя, направленных в его адрес. В случае его незаконного увольнения прокурор обязан предложить ему обжаловать в заявлении неправомерные действия работодателя, письменно изложить все связанные с этим обстоятельства и приложить имеющиеся документы.

Обратная сила

На практике часто возникают ситуации, при которых представители администрации юридического лица в целях оправдания своих действий по увольнению работника по нереабилитирующим для него основаниям предоставляют проверяющим работникам прокуратуры сведения о совершенных этим лицом правонарушениях в отношении организации, передают материалы, свидетельствующие о нарушениях им трудового законодательства, и, в свою очередь, просят прокуратуру привлечь его к установленной законом ответственности. Однако, как правило, в данной ситуации работодатели получают отказ. Несмотря на то, что в соответствие со ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" рассматриваемое ведомство обязано одинаково защищать права и законные интересы как работников, так и их нанимателей, применить надзорную власть прокуратуры в отношение лица, интересы которого она защищает при проведении в отношение вас проверки, вряд ли получится. В обоснование этому приведем следующее. Допустим, ваш работник в последний день своего пребывания на рабочем месте неправомерно изъял документацию, содержащую секреты производства, маркетинговую стратегию, конфиденциальные сведения вложения капиталов или иные данные, составляющие коммерческую тайну. При этом, имеется информация о передаче ее конкурентам. В данном случае ваше обращение к проверяющему помощнику или заместителю прокурора с просьбой о привлечении виновного сотрудника к уголовной ответственности по ст. 183 УК РФ (незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну) является объективной реакцией на выявленные факты. Однако, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" лишил прокуроров права возбуждения уголовного дела. Впоследствии с образованием Следственного комитета России и выделением его в самостоятельный орган исполнительной власти, надзорное ведомство также было лишено возможности проведения предварительного расследования своими силами. Поэтому в данной ситуации проверяющий прокурорский работник мотивированно откажет вам в этой просьбе и разъяснит, что в соответствие со ст. 151 УПК РФ предварительное расследование уголовных дел о преступлениях предусмотренных ст. 183 УК РФ осуществляется следователями органов внутренних дел Российской Федерации. В связи с этим, необходимо обратиться с заявлением в данные органы. Если же вы будете настаивать на принятии подобного заявления, то работник прокуратуры его конечно возьмет, однако затем направит по подследственности. Аналогичная ситуация возникнет при вашем обращении в прокуратуру в случае, если бывший сотрудник совершил кражу, порчу или уничтожение имущества предприятия, осуществил иные уголовно наказуемые действия в отношение кампании.

Рассмотрим иную ситуацию. Лицо до его увольнения занимало управленческую должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Приказом руководства на него были возложены функции по организации и поддержанию безопасных условий производства и охране трудовой деятельности. В период работы на этого сотрудника неоднократно налагались дисциплинарные взыскания, предъявлялись претензии, связанные с выполнением должностных обязанностей, игнорирование которых впоследствии привело к его увольнению по п. 5 ст. 81 ТК РФ (неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание). Имея документально подтвержденные доказательства, связанные с нарушением этим лицом законодательства об охране труда, вы обращаетесь в прокуратуру с просьбой привлечь нарушителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Единственная преследуемая вами цель в данном случае связана лишь с тем, что справедливость должна восторжествовать и все виновные лица должны понести заслуженное наказание. Но и здесь прокуратура вам, скорее всего, также мотивированно откажет. Отмеченная Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации не содержит положений, позволяющих однозначно определить компетенцию должностных лиц прокуратуры по проверке доводов вашего обращения по поводу необходимости привлечения рассматриваемого нами уволенного работника по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Из этого следует, что в данном случае, прокурор вправе как оставить данное заявление в своей прокуратуре и передать его подчиненному сотруднику, так и перенаправить в ГИТ. На его решение повлияют два фактора. Первый обусловлен объективными законодательными требованиями, указанными в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, в соответствие с которыми постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Это требование касается всех контролирующих органов. Общий срок рассмотрения обращений граждан в прокуратуре согласно Инструкции составляет 30 дней, при этом, если имеются обстоятельства, не позволяющие в указанный период времени всесторонне исследовать доводы заявителя, этот срок может быть продлен. Учитывая высокую загруженность современных органов прокуратуры ведомственными заданиями, иными материалами и жалобами, рассчитывать на то, что прокурорские работники займутся проверкой заявления гражданина о незаконном увольнении в первый же день ее поступления, не стоит. Для проведения проверочных мероприятий необходима соответствующая подготовка, также требуется планирование контактов с работодателем с целью получения письменных объяснений и документов. Все это может занять определенное время. Как показывает практика, в период, когда вы просите привлечь бывшего работника за допущенные им нарушения законодательства об охране труда к административной ответственности, срок, установленный в отмеченной норме КоАП, уже истек или близок к истечению. Необходимо помнить, что поданное вами встречное заявление не приостанавливает проверку, начатую по жалобе уволенного по вашей инициативе работника. Если же вы передадите письменное заявление помощнику или заместителю прокурора во время проведения им выездной проверки обстоятельств, изложенных в обращении указанного лица, то незамедлительно оно проверяться не будет, поскольку первоначально должно быть зарегистрировано в канцелярии прокуратуры и визой прокурора передано на рассмотрение определенному прокурорскому служащему. Второй фактор носит более субъективный характер и связан со степенью доверия как к заявителю, так и к работодателю. Если же увольнение сотрудника осуществлено с соблюдением всех законодательных требований и у прокуратуры по этому поводу к вам нет никаких претензий, то, возможно, надзорный орган предпримет какие-либо меры прокурорского реагирования к ранее работавшему в вашей организации нарушителю. Но, в случае, если по итогам проверки нарушителем признают вас, то вопрос о неправомерности действий лица, жалоба которого удовлетворена прокурором, автоматически снимается.

"Палочно-галочная" система и нарушения про запас

Далее будет не лишним сказать несколько слов об организации работы прокуратуры по надзору за исполнением нормативных актов о труде и занятости населения вообще, и в частности законодательства, регламентирующего расторжение трудового договора (контракта). Исходя из основополагающих принципов работы прокуратуры, таких как единство, централизация и независимость (ст. 4 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"), определен предметно-зональный принцип работы по отношению к прокуратурам субъектов Федерации и подчиненным им прокуратурам городов и районов. Так, в нижестоящих звеньях прокурорской системы, с которыми в большинстве случаев сталкиваются работодатели, надзорная деятельность в указанных направлениях осуществляется исходя из общей штатной численности прокуратур. Надзор за соблюдением законов о труде является составной частью более широкой сферы, на которую распространено влияние прокуратуры, она, в свою очередь, именуется социальной. В прокуратурах с небольшим количеством сотрудников прокурором в соответствие с издаваемым им приказом о распределении должностных обязанностей надзор за исполнением законов в социальной сфере поручается одному лицу - помощнику или заместителю прокурора, который в связи с этим уполномочен единолично осуществлять все проверки исполнения законности в сфере трудовых отношений. В прокуратуре, в которой трудится большое количество работников, за данный вид надзора отвечает заместитель прокурора, которому подчинено несколько помощников прокурора. Это должностное лицо распределяет между ними нагрузку и координирует их деятельность. Подобное разделение предполагает осуществление проверок трудового законодательства несколькими лицами, при этом одно из них будет специализироваться именно на трудовых спорах и незаконных увольнениях. Допускается также разделение сферы деятельности по зонам, когда подпадающая под юрисдикцию прокуратуры территория условно делится на участки, закрепляемые за помощниками прокурора. В данной ситуации каждый из них компетентен рассматривать жалобы граждан о незаконном прекращении трудовых отношений, проживающих на определенном участке. С учетом того, что населенные пункты с учетом их исторического образования расположены по территории России неравномерно, а значительная часть населения проживает в городах, можно наблюдать не полный охват надзорными мероприятиями прокуратуры тех или иных регионов. Так, например, прокурорские работники, занятые профессиональной деятельностью в сельской местности, муниципальных районах, зачастую являются частыми гостями работодателей. Им известно количество юридических лиц, расположенных в границах населенного пункта, а также общие проблемы исполнения трудового законодательства. При этом, в крупных городах многие руководители кампаний, а также индивидуальные предприниматели не сталкивались с их надзорной деятельностью. Естественно, что в нашей стране прокуроров на всех не хватит, но нужно помнить, что вероятность проверки вашей организации органом, выполняющим государственную функцию общего надзора, есть всегда.

Существует и весьма субъективный фактор, оказывающий значительное влияние на выявление прокурорскими работниками нарушений законодательства о труде и занятости населения. Это, так называемая "палочно-галочная" система оценки работы той или иной прокуратуры. К сожалению, в настоящее время вышестоящим руководством с прокуроров не спрашивается уровень состояния законности на подведомственной им территории, а также качество их влияния на деятельность юридических и физических лиц с целью направления их поведения в нужное русло законопослушания. Единственным важным для межгоррайпрокуроров обстоятельством является отчетность о проведении тех или иных мероприятий по надзору за исполнением трудового законодательства. Ее целью является непосредственный учет показателей в работе, количество выявленных правонарушений и принятых мер. Однако, современная деятельность органов прокуратуры показывает, что система учета рабочих показателей трансформировалась и встала во главе ее приоритетов. Эффективность работы прокурорской системы стала измеряться не конкретными примерами восстановления законных прав граждан, возмещения причиненного вреда, предотвращения противоправных действий, устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, а числами в графах многочисленных отчетов, введенных руководителями всех уровней (при этом необходимо, чтобы цифры были расставлены во всех графах, а показатели за текущий год были выше, чем за минувший). Такая "палочно-галочная" система оценки изначально заставляет делать ставку не на профилактику и снижение правонарушений, а, наоборот, любыми способами увеличивать их количество. Таким образом, на деле вся надзорная работа прокуратуры приобретает бумажную форму месячного, квартального, полугодового или годового отчета. Фактически не ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" руководит рассматриваемым нами ведомством, а лишь внутренний Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 июня 2008 г. N 112 "Об утверждении и введении в действие статистического отчета "О работе прокурора" по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П". Этот нормативный акт, по сути, "обязывает" прокуроров "искать нарушения законов для того, чтобы необходимым образом заполнить все разделы отчета". Если, к примеру, нарушений законодательства о труде прокуратурой в течение, скажем месяца или квартала не выявлено, исковых заявлений в суд о восстановлении граждан на работе и оплате вынужденного прогула не направлено, точнее в отчете не заполнены соответствующие графы, то эта ситуация вышестоящим руководством расценивается как ненадлежащая работа в данном направлении, при этом ответственные за ее проведение работники прокуратуры могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. А это, в свою очередь, для последних нежелательно и побуждает к выискиванию не тех нарушений, которые имеют общественное значение для определенного региона, а только тех, которые нужны для статотчета. Рассматриваемая нами исковая работа надзорного ведомства в различных вариациях дублируется в многих разделах отчета по форме П и связана не только с количеством исковых заявлений, но и денежной суммой, на которую они направляются, также отражению подлежит результат их рассмотрения и, в частности, удовлетворения судом. Итоги работы прокурора за определенное время постоянно сравниваются в аналогичным периодом прошлого года. В случае, если последним не выявлено нарушений трудового законодательства, не подготовлено соответствующих исков по причине того, что на подведомственной территории сложилась удовлетворительная ситуация по исполнению данного законодательства предприятиями, учреждениями и организациями, жалобы данной категории в прокуратуру не поступали, работник прокуратуры, на которого возложен данный вид надзора, вынужден "искусственно" их выявлять, связывать нарушения в иных сферах с трудовым законодательством и выходить тем самым за рамки плановых и внеплановых проверок. К сожалению, Закон о прокуратуре, обязывая прокурорских работников стоять на страже прав и интересов граждан и всячески способствовать их восстановлению, не говорит прямо о существовании согласительных процедур урегулирования конфликта, возникшего между работником и работодателем. При этом, подобные процедуры порой более эффективны и способствуют нахождению компромисса в кратчайшие сроки. Отдельные примеры все же встречаются на практике.

Ситуация

В прокуратуру г. Н. поступила жалоба от работника о его незаконном увольнении. Помощник прокурора района, которому было поручено ее рассмотрение, в установленные сроки осуществил необходимые проверочные мероприятия, выявил нарушения в действиях администрации организации, связанные с несоблюдением процедуры расторжения трудового договора и предложил работодателю добровольно урегулировать данный спор с его сотрудником. Для этих целей в кабинет помощника прокурора были приглашены обе стороны для беседы, в процессе которой представитель нанимателя, согласившись с выявленными нарушениями, не стал настаивать на правомерности и целесообразности своих действий по отношению к уволенному лицу и предложил в добровольном порядке восстановить его на рабочем месте и выплатить компенсацию. Взамен этого представитель отдела кадров попросил заявителя письменно отозвать жалобу, а работника прокуратуры - не принимать в отношение его организации мер прокурорского реагирования. По взаимному согласию спорная ситуация была разрешена в короткий промежуток времени.

Комментируя указанный случай отметим, что здесь работник прокуратуры подошел к разрешению конфликта максимально эффективно и достиг не только полного удовлетворения законных требований заявителя, сгладил противоречия, экономил общее время но и реально помог последнем. Это было сделано не взирая на "палочно-галочную" систему оценки работы прокуратуры.

Однако, на практике подобные положительные примеры довольно редки. Прокуроры в настоящее время стремятся выжать максимальное количество мер прокурорского реагирования из каждой проверки. За каждый отчетный период им необходимо "сделать" столько же или большее количество исков, которое было за аналогичный период прошлого года. Подобная организация работы заставляет прокуроров планировать выявление нарушений трудового законодательства. Допустим, в прокуратуру в определенный месяц, скажем, за январь, поступило больше жалоб и заданий, связанных с необходимостью проверок в указанной сфере, чем в тот же месяц прошлого года. Прокурорский работник, планируя свою деятельность в данном направлении, осознает, что если он в январе текущего года "сделает больше показателей" (мер прокурорского реагирования), то в январе следующего года для отчета ему необходимо будет равное или большее количество представлений, исков, протестов и т.д. А это, в свою очередь, подразумевает большие затраты рабочего времени, осуществление дополнительных проверок и "высасывание из пальца" нарушений в ситуациях, когда нет объективной необходимости привлекать кого-либо к той или иной установленной законом ответственности. Для работодателей подобная организация прокурорско-надзорной деятельности выражается, как правило, в фактическом затягивании проводимых в отношение них проверочных мероприятий. Если для прокуратуры количество выявленных нарушений в январе текущего года совпадает с количеством, показанным в отчете за январь прошлого года, однако, есть возможность "сделать еще показатели", то нарушения будут оставлены "про запас" до следующего месяца. Запланированные в отношение вас меры прокурорского реагирования прокуратура примет не сразу, а будет ждать следующего отчетного периода. В этой связи также может быть продлен срок рассмотрения поданной на вас жалобы. К сожалению, в настоящее время статистическая отчетность более важна для прокуратуры, чем реальное положение дел по исполнению законодательства в социальной сфере.

Планирование выявления нарушений органами прокуратуры порождает соответствующий мониторинг, который, в свою очередь, проводится с использованием прокурорскими работниками информации, поступающей прежде всего, из иных правоохранительных органов. Поводом для включения в полугодовой план деятельности прокуратуры определенной организации могут являться сведения о частой смене ее руководства, недовольство работников условиями труда и его оплаты, наличие несчастных случаев, "текучесть" кадров, иные обстоятельства, позволяющие сделать вывод о том, что в ней можно выявить нарушения трудового законодательства.

Нормативно закрепить все нюансы прекращения трудовых отношений на основании многообразных форм реализации права на труд не представляется возможным. Единственным способом максимальной защиты интересов работодателей является индивидуализация трудовых отношений с работниками, надлежащим образом зафиксированная в трудовом договоре.

Совет 4

Действующая редакция Трудового кодекса РФ в ч. 1 ст. 81 предусматривает широкий перечень оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя. К сожалению, в настоящее время являющийся, по сути, открытым перечень условий инициирования прекращения трудовых отношений нанимателем не содержит прямой ссылки на то, что в качестве единого основания для расторжения трудового договора может быть нарушение работником каких-либо специальных требований или специфических условий, при наступлении которых сотрудник становится бесполезным для организации. Трудовые отношения предполагают добровольность их реализации, иными словами, если работник согласен соблюдать какие-либо ограничения, не предусмотренные нормативными актами, которые необходимы работодателю при выполнении специфических трудовых функций, то такие отношения укладываются в рамки закона. Например, компаниями арт-, пиар- и рекламной индустрии, модельными агентствами к внешности лиц, проводящих публичные показы, демонстрации продукции, товаров и т.д., предъявляются повышенные требования. Ограниченные возрастные рамки, отсутствие внешних дефектов, стабильность параметров фигуры, вес и многие другие позиции обязательны для работников этой категории, а их несоблюдение служит фактическим основанием для прекращения трудовых отношений с подобным лицом. Однако фиксация данных положений в трудовом договоре в качестве условия его расторжения незаконна. На практике работодатели иногда оговаривают пункт о том, что в течение определенного времени (например, на период действия срочного трудового договора) сотрудницы не имеют права уйти в декрет. Письменное отражение этого условия также не соответствует нормам ТК РФ и иного законодательства. Подобные ситуации некоторые работодатели ошибочно расценивают как нарушение трудовой дисциплины, руководство на сотрудников накладывает дисциплинарные взыскания, последним уменьшается оплата труда. Впоследствии на работника, нарушившего подобные устные запреты и рекомендации, оказывается неправомерное административное давление с целью принуждения его к увольнению по собственному желанию. Эти меры являются нарушением трудовых прав граждан и могут повлечь за собой санкции контролирующих органов. Поскольку отмеченные и аналогичные ситуации законодательством не регламентированы, во избежание дальнейших конфликтов, при приеме на работу подобных граждан рекомендуется проводить детальную разъяснительную беседу, в которой акцентировать внимание на том, что лицо будет трудоустроено только в случае соблюдения этих ограничений, а также обязуется выполнять подобные специфические требования работодателя в течение всего срока пребывания в организации. При этом каких-либо письменных обязательств от сотрудника в данном случае отбирать не следует. Подобные документы во всех случаях прокуратурой и работниками ГИТ будут признаны незаконными.

ТК РФ, не предусматривая общего положения, согласно которому нарушение работником специальных условий трудовой деятельности, отраженное в трудовом договоре (контракте), может выступать в качестве бесспорной причины его расторжения по инициативе работодателя, все же содержит аналогичную норму применительно к оговоренной в нем категории лиц. Так, в п. 13 ч. 1 ст. 81 ТК РФ трудовые отношения с руководителем организации и членами коллегиального исполнительного органа организации могут быть прекращены на основании позиций, указанных в трудовом договоре. По сложившейся практике в качестве дополнительных оснований увольнения в трудовых договорах с руководителями организаций предусматривается невыполнение решения общего собрания акционеров, причинение убытков руководимому предприятию, обществу, допущение руководителем в связи с неэффективной работой более чем на три месяца задержки выплаты работникам заработной платы, надбавок, пособий, установленных действующим законодательством, а также образование задолженности организации по уплате установленных законодательством РФ налогов, сборов и обязательных платежей в бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, муниципальных образований и внебюджетные фонды более чем за три месяца и др. По сути, положения указанного пункта соотносятся с условиями, предусмотренными подп. "д" ч. п. 6 ч. 1, п. 7 ч. 1, п. 9 ч. 1, п. 10 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, однако предоставляют возможность закрепить иные специфические условия расторжения трудового договора по инициативе работодателя с лицами указанной категории. В данном случае Кодекс подразумевает два аспекта. Во-первых, при формировании дополнительных ограничений не должны нарушаться общегражданские права, предусмотренные Конституцией РФ, во-вторых, ограничения, являющиеся одновременно условиями замещения подобных должностей и основаниями к расторжению трудового договора, должны иметь прямое отношение к деятельности предприятия или организации и вводиться исключительно в общих интересах. Они будут легитимными при условии четкого и исчерпывающего их указания (описания) в трудовом договоре. Отсутствие конкретной формулировки в данном документе лишает права работодателя расторгнуть трудовой договор (контракт) с работником по п. 13 ч. 1 ст. 81 ТК РФ. На практике встречаются ситуации неверного толкования содержания п. 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, предусматривающего расторжение работодателем трудового договора в других случаях, установленных ТК РФ и иными федеральными законами. Так, помимо ст. 81 ТК РФ, специфика прекращения трудовых отношений с работодателем - физическим лицом определена в ст. 307 ТК РФ. Важно помнить, что в отмеченном пункте законодатель имеет в виду лишь федеральные законы, а правовые акты иных категорий в данном случае применению не подлежат. При этом основания расторжения трудового договора по инициативе нанимателя должны быть четко обозначены в федеральном законе. Например, Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" в ч. 4 ст. 9 устанавливает, что трудовой договор (контракт) со спасателем может быть расторгнут по инициативе администрации аварийно-спасательной службы, аварийно-спасательного формирования в случае однократного необоснованного отказа спасателя от участия в проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Во избежание недоразумений, в трудовом договоре целесообразно обозначать положения иных федеральных законов, неисполнение которых может вызвать прекращение трудовых отношений.

На что прокуратура обратит внимание?

Отвечая на этот вопрос, мы должны отметить, что не все полномочия прокурора и особенности их реализации закреплены в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Многих работодателей заинтересуют законодательные аспекты участия прокуратуры в гражданском процессе, а точнее то, исковые заявления какого содержания и в отношении какой категории граждан могут быть направлены прокурором в суд. Эти юридические нюансы тесно связаны с перспективами реализации надзорных полномочий прокуратуры в рассматриваемой нами сфере. Отметим, что результативность прокурорского надзора зависит не только от количества примененных мер прокурорского реагирования, но и от степени удовлетворения интересов граждан, имеющих право на получение от работодателя различных выплат. Если руководитель (собственник) организации не считает необходимым добровольно удовлетворить подобные требования прокурора, последний наделен возможностью использовать средства гражданско-правовой защиты и обратиться в суд с исковым заявлением о взыскании заработной платы, восстановлении на работе и оплате вынужденного прогула, взыскании командировочных расходов и т.д.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Данное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого служит обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защите семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; охране здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечении права на благоприятную окружающую среду.

Исходя из этих законодательных положений, можем сделать вывод о том, что прокуратура вправе защищать в суде все интересы граждан, связанные с реализацией ими права на труд. Однако каждое исковое заявление прокурора должно быть мотивировано и должно содержать обоснование причин, по которым прокурором принято решение обратиться с исковым заявлением в интересах того или иного гражданина, в противном случае суд может оставить исковое заявление без движения. Укажем, что работники прокуратуры, обращая внимание на характер выявленных нарушений трудового законодательства, как правило, исходят из возможных перспектив удовлетворения иска. При этом отмеченная выше "палочно-галочная" система оценки деятельности межгоррайпрокуратур здесь также имеет место. В исковой работе прокурора она выражается в следующем. Неудовлетворенный иск прокурора в соответствующем отчете не нужен, поскольку может затронуть вопрос о целесообразности его подготовки одним сотрудником, а также о качестве его поддержания в суде другим работником прокуратуры. Положения общей концепции презумпции невиновности, применяемые к исковой работе прокурора, предполагают наличие веских доказательств, свидетельствующих о нарушении работодателем правовых норм, любые сомнения в несоблюдении последним законодательства будут трактоваться судом в пользу ответчика. Из этого следует, что, если фактически нарушения допущены, а исчерпывающих доказательств, свидетельствующих об их наличии, не имеется, результативность обращения в суд прокурором будет поставлена под сомнение. В подобной ситуации надзорное ведомство, как правило, не рискует выглядеть в суде неправым и не направляет спорный иск. Если же на практике прокурорский работник пришел к выводу, что защита трудовых прав в суде обратившегося к нему с соответствующим заявлением лица представляет собой весьма трудоемкую, затяжную процедуру и, возможно, является бесперспективной для прокуратуры, то он будет рекомендовать заявителю отстаивать свои интересы в суде самостоятельно.

Учитывая сформировавшийся субъективный подход к выявлению нарушений трудового законодательства вообще и нормативных актов о законности увольнения, отметим, что прокуратура прежде всего обратит внимание на те нарушения, которые лежат на поверхности и не требуют значительных усилий по их обнаружению. Кроме этого, в отдельно взятой прокуратуре работают лица разных возрастов, с различным профессиональным стажем, обладающие специфическими взглядами на хозяйственную деятельность в определенной сфере. Исходя из этого, несмотря на сформированную на федеральном уровне общую концепцию прокурорского надзора и расставленные приоритеты, на практике работники прокуратуры ввиду каких-либо субъективных факторов по-разному оценивают степень общественной опасности определенных правонарушений и, следовательно, избирательно подходят к их выявлению и оценке. Лежащие на поверхности нарушения, как правило, широко распространены и типичны, кроме того, средства и способы их пресечения устоялись в практике прокурорского надзора и не требуют дополнительного изучения законодательства. В профессиональной деятельности прокуратуры, ГИТ, а также иных контролирующих органов при проведении проверочных мероприятий всегда применяется "принцип достаточности нарушений", согласно которому контрольно-надзорные ведомства сами определяют глубину проверки, исходя из достигнутых промежуточных результатов, использующихся в дальнейшем для принятия мер реагирования.

Этот принцип реализуется при проведении проверок в бесконфликтной ситуации и находит выражение в самостоятельном логическом определении проверяющим прокурорским работником совокупности нарушений, необходимых для привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ одного или нескольких лиц, а также внесения представления. Целью проверки во всех случаях является ее результативность, точнее возможность принятия запланированных мер прокурорского реагирования. В подавляющем большинстве случаев, когда сотрудник прокуратуры набирает необходимый минимум нарушений, проверка заканчивается. При этом важен личный контакт с представителем надзорного ведомства, установить который работодателю необходимо для получения информации о цели его визита и истребования документации, а также для того, чтобы определить, какими именно сведениями о нарушениях законодательства в организации он располагает.

Установление личного контакта может объективно повлиять как на процесс проверочных мероприятий, так и на их результат. Если же нарушений выявлено больше, чем предполагал руководитель, то в результате диалога целесообразно согласиться с той их частью, которая очевидна. Остальную же часть необходимо попытаться объяснить с позиций закона и с точки зрения обоснованности принятых решений ввиду определенных производственных, коммерческих и иных особенностей деятельности. В данном случае рассчитывать на успех можно при условии, что компания демонстрирует, что ни в коем случае не желала нарушать действующее законодательство и всячески способствует устранению допущенных недостатков и недопущению их впредь.

Важно помнить, что прокуратура прежде всего обратит внимание на отношение к ее визиту и проводимому инспектированию. Пытаясь объективно и всесторонне описать взаимоотношения работодателей и прокурорских работников, мы хотим обратить внимание на современное положение вещей, при котором прокуроры в отдельных случаях расценивают проводимые ими проверки как стратегическое партнерство.

Оно выражается в неформальном общении. Проверки исполнения прокуратурой трудового законодательства носят повсеместный и периодический характер; при условии их объективного восприятия, стремления устранить нарушения в кратчайшие сроки, а также готовности к взаимодействию также можно рассчитывать на получение более подробной консультации, практического совета от помощника или заместителя прокурора не только в сфере трудового права, но и по иным интересующим вопросам, в том числе личного характера. Последние при оказании подобной помощи не нарушат закон, а дельный совет практического работника никогда не помешает. Кроме этого, объективный диалог предполагает неформальные уступки со стороны представителей надзорного ведомства, поскольку последних может заинтересовать возможность и готовность предоставления транспортных средств для проведения прокуратурой выездных проверок иных поднадзорных юридических лиц в пределах подведомственной территории, разового снабжения бензином, бумагой, расходными материалами, ремонта оргтехники, оперативного оказания иных мелких услуг. Естественно, требовать этого никто не вправе, однако важно помнить, что прокуратура - это такой же государственный орган, как и иные, например ГИТ, где постоянно возникают организационные проблемы, не способствующие планомерной профессиональной деятельности. Отметим, что подобное неформальное взаимодействие на практике широко распространено, особенно в сельских районах и отдаленных населенных пунктах. Мы не настаиваем на том, что необходимо заинтересовать помощников, заместителей прокурора в административных ресурсах. Итоги любой проверки подразумевают достижение двух целей: для надзирающего прокурора главное - выявить необходимое количество нарушений для принятия мер прокурорского реагирования, для компании - свести к минимуму материальные и иные последствия. Результат привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ или иным статьям КоАП РФ предполагает наложение административного штрафа, при этом известно, что его размер для должностных лиц всегда значительно ниже, чем для юридических лиц. Если же между проверяющим и администрацией работодателя достигнут позитивный контакт, то в данном случае можно попросить прокуратуру не привлекать организацию к административной ответственности как юридическое лицо. Для прокурорского отчета одно составленное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении - это один показатель, при этом размер наложенного штрафа не учитывается и в отчете не отражается, также в нем не содержится градаций вынесенных постановлений в отношении физических, должностных и юридических лиц. Таким образом, формально для прокуратуры не имеет значения, какой из отмеченных в данном случае субъект привлекается ею к административной ответственности (важен сам факт привлечения!), для компании же большое значение имеет размер материальной санкции. Более того, определенные в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" меры прокурорского реагирования варьируются как в зависимости от характера выявленных нарушений, так и от степени их тяжести, а также опасных для общества последствий. Подчеркнем, что этот нормативный акт не устанавливает жесткую привязку тех или иных законодательных несоответствий к какому-либо акту прокурорского реагирования. Иными словами, Закон не обязывает прокуратуру при выявлении определенной группы нарушений выносить какой-либо строго установленный акт прокурорского реагирования. В каждой ситуации прокуратура вправе самостоятельно выбирать ту или иную меру прокурорского реагирования. Данное обстоятельство может быть использовано работодателями в своих интересах. В случае если достигнут конструктивный диалог, можно попытаться обратить внимание проверяющего на то, чтобы вместо постановления о возбуждении производства об административном правонарушении надзорное ведомство внесло представление об устранении нарушений трудового законодательства. Последнее, будучи комплексным актом прокурорского реагирования, как правило, предполагает выполнение ряда лишь организационных мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений, не подразумевающих в большинстве случаев материальных затрат на их реализацию (в данном случае мы не имеем в виду объективные обязанности, например: задолженность предприятия по заработной плате, налогам, отчислениям в Пенсионный фонд).

Проведение проверочных мероприятий со стороны прокуратуры предполагает обоюдную заинтересованность в их результатах. На практике распространены ситуации, когда прокурорские работники при первой встрече пытаются сами завести знакомство руководством и добиться его расположения к себе. Порой это обусловлено не только перспективами получения какой-либо личной выгоды, но и возможностью проявить себя в качестве знающего специалиста, профессионально разбирающегося в вопросах трудового или иного законодательства, подчеркнуть престиж и значимость надзорного ведомства, важность выполняемой им работы. Не исключено, что прокурорский работник может посетить проверяемого в форменном обмундировании, разъяснить законодательные нормы, регламентирующие порядок и условия прокурорского надзора, ответить на вопросы. Его доброжелательное отношение, сопряженное с официальностью действий, во всех случаях предполагает бесконфликтность ответной реакции. Если есть "намек на предложение дружбы и сотрудничества" со стороны этого лица, то сразу отвергать его не стоит. Подобная "дружба" не должна выходить за рамки закона и должна основываться лишь на решении совместной задачи в урегулировании всех нюансов проверки, в нахождении общего знаменателя интересов прокуратуры и поднадзорной организации. Стратегическое партнерство необходимо, но в каждом случае нужно определять его перспективы и границы на основе круга надзорных полномочий того или иного проверяющего сотрудника прокуратуры, возможности его влияния на руководство с целью принятия определенных решений, стабильности его нахождения на занимаемой должности, а также его личностных и профессиональных качеств. Принимая решения о каком-либо содействии прокуратуре города (района), полезно помнить, что "дружба" с ней - это, по сути, палка о двух концах. Сотрудничество в данном ракурсе с представителями этой структуры не может быть постоянным ввиду ротации кадрового состава служащих прокуратуры, а также по иным субъективным причинам и не всегда принесет желанные плоды.

Кроме того, прокуратура обратит внимание не только на знание особенностей действующего законодательства, использующегося управленческим звеном при принятии кадровых и хозяйственных решений, проблем и коллизий реализации нормативных актов для узкой и широкой сфер деятельности, но и на степень владения положениями ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и основными приказами Генерального прокурора РФ. Осведомленность о средствах и способах выявления прокуратурой нарушений норм ТК РФ, наличие практических представлений о методиках прокурорского надзора, во-первых, удивит проверяющего прокурорского работника и создаст объективное мнение о высоком уровне юридической подготовки, во-вторых, позволит детально прогнозировать последствия проверочных мероприятий. Если руководство организации, кадровые и иные заинтересованные подразделения имеют основанные на нормативных актах представления о том, каким образом в отношении них будет построена проверка, и продемонстрируют знание законодательного материала, то эти аспекты, безусловно, будут учтены представителем прокуратуры, что, в свою очередь, позволит вести диалог на равных основаниях.

В настоящей публикации мы пытаемся дать ответы на основные и типичные вопросы, возникающие у работодателей при проведении надзорной структурой проверочных мероприятий исполнения трудового законодательства о законности увольнения и, к сожалению, не имеем возможности раскрыть все частные нюансы взаимоотношений в этой и иных сферах. Поэтому в качестве одной из рекомендаций хотелось бы высказать пожелание целесообразного ознакомления с законодательным массивом, регламентирующим общенадзорную деятельность прокуратуры. Она, в свою очередь, не отнесена к какому-либо виду охраняемых законом тайн, данные нормативные документы имеются в справочных правовых системах "Гарант", "Консультант Плюс", "Кодекс" и др., размещены в сети "Интернет", широко публикуются в различных периодических изданиях. Отметим, что во многих ведущих российских компаниях распространена практика ознакомления с правовым материалом, регламентирующим деятельность контролирующих органов. Владение методиками прокурорского надзора в отдельных ситуациях позволит в период проведения проверки определить, какие акты прокурорского реагирования будут применены по ее итогам, а также их количество. При нахождении точек взаимодействия работодатель может ориентировать проверяющего работника прокуратуры на подготовку той или иной меры реагирования, которая выгодна или приемлема для организации. Например, при согласии с нарушениями, выявленными в ходе проверки, а также с виновностью в их допущении некоторых подчиненных сотрудников можно заявить проверяющему о своей готовности привлечь их к дисциплинарной ответственности. При этом в беседе полезно выразить готовность, если прокуратура направит представление об устранении нарушений законодательства о труде, в кратчайшие сроки все нарушения исправить, дать ответ, к которому приложить приказы о наложении дисциплинарных взысканий на указанных лиц. Для прокуратуры результативность такого акта прокурорского реагирования, как представление об устранении нарушений закона, определяется прежде всего количеством работников, привлеченных к дисциплинарной ответственности по итогам его рассмотрения. Отметим, что подобная графа присутствует в отчете межгоррайпрокуратур (раздел 1 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 19 июня 2008 г. N 112 "Об утверждении и введении в действие статистического отчета "О работе прокурора" по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П") и является одним из показателей работы прокуроров. Подобное предложение руководства компании является в определенной форме содействием проведению прокурорской проверки и упрощает процедуру принятия проверяющим необходимых решений, поскольку готовность осуществить указанные действия говорит о стремлении к законопослушному поведению и свидетельствует о том, что прокуратуре впоследствии не придется прикладывать дополнительных усилий к тому, чтобы добиться наложения дисциплинарных санкций на подчиненных, необходимых для отчета. Кроме этого, можно предложить круг лиц, которым предполагается объявить замечание, выговор или даже уволить за неисполнение должностных обязанностей, куда включить тех сотрудников, которых предполагалось наказать и без прокурорской проверки. Отметим, что представление об устранении нарушений трудового законодательства можно использовать с целью укрепления трудовой дисциплины в коллективе, а также в качестве дополнительного инструмента воздействия на работников в целях побуждения их к добросовестному труду. Если же в ходе проверочных мероприятий представитель прокуратуры поставил такую задачу, как необходимость привлечения к административной ответственности определенных должностных лиц, ответственных за исполнение трудового законодательства, охрану труда, то и здесь можно скорректировать ситуацию в своих интересах. Соглашаясь с выводами прокуратуры, руководитель может выделить специфические производственные, технические, коммерческие и иные аспекты деятельности предприятия или организации, которыми, как правило, не владеет проверяющий прокурорский работник, и с учетом этих нюансов изложить собственное объективное видение ситуации с предложением конкретной кандидатуры, имеющей прямое отношение к данному виду нарушений, которое, как полагает руководитель компании, должно понести административное наказание. Кроме того, при наличии каких-либо субъективных факторов можно взять всю вину на себя и заявить о готовности самостоятельно нести бремя ответственности. Все указанные действия, представленные в корректной форме, не являются способом вторжения в компетенцию прокуратуры и выступают необходимым элементом эффективного сотрудничества с надзорным ведомством.

Прокуратура обратит внимание на качество ведения документооборота в организации; как правило, проверка начинается с ознакомления работника надзорной структуры с интересующими его материалами. Далее проверяющий может попросить сделать их копии и подготовить какие-либо справки. Если же руководитель дал поручения сотрудникам выполнить эти действия, то после окончания визита этого должностного лица настоятельно рекомендуется уточнить, копии каких документов были ему предоставлены. Когда представитель прокуратуры не обозначил цели своего посещения, но попросил сделать расчеты задолженности по заработной плате, командировочным расходам или иным выплатам, полагающимся работающим в организации гражданам, которые своевременно не были произведены, при этом указал на необходимость официального заверения этих расчетов (справок) подписью начальника, главного бухгалтера и печатью предприятия, то подобные запросы необходимо расценивать как подготовку материалов для обращения прокуратуры в суд с целью взыскания денежных сумм в порядке гражданского судопроизводства. Если же после первоначальной проверки доводов заявителя, связанных с причинами его увольнения, наступила пауза, выражающаяся в отсутствии каких-либо решений со стороны прокуратуры, а в дальнейшем ее представители истребуют официально заверенные документы или их часть, имеющие прямое отношение к действиям работодателя по отношению к лицу, с которым трудовой договор помимо его воли был расторгнут, то это свидетельствует о намерении надзорного ведомства обратиться в суд с заявлением о восстановлении на работе. Проводя проверку исполнения трудового законодательства, прокуроры, как правило, самостоятельно определяют перечень тех документов, которые необходимы им для принятия мер прокурорского реагирования. Однако если готовится исковое заявление, то работники надзорного ведомства обязаны собрать максимальный объем доказательств, обосновывающих их исковые требования. Укажем, что, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и исполняет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Исходя из этого законодательного положения, представитель прокуратуры, поддерживающий направленное им исковое заявление, обязан нести бремя доказывания всех обстоятельств, свидетельствующих о ненадлежащих действиях ответчика.

Отметим, что в отдельных случаях работодатели ошибочно полагают, что если их бывший работник самостоятельно обратился в суд с исковым заявлением о восстановлении на работе, то в его рассмотрении в суде прокуратура участия не принимает. В части 3 ст. 45 ГПК РФ закреплено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных названным Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Это законодательное положение относит все гражданские дела по заявлениям граждан о восстановлении на работе к делам обязательной категории, рассмотрение которых допускается только с участием представителя прокуратуры. В межгоррайпрокуратурах организован учет подобных дел, суды заблаговременно извещают прокуроров о времени их рассмотрения. Позиция прокурора учитывается при вынесении соответствующих судебных решений.

Укажем, что органы прокуратуры обратят внимание на общее состояние коммерческой и (или) производственной деятельности предприятия или организации. Наличие у компании значительной кредиторской задолженности, текучесть кадров, различные внутриорганизационные проблемы для надзорного ведомства являются индикаторами, свидетельствующими о возможных нарушениях трудовых прав работников и необоснованных увольнениях. В подпунктах 2.3-2.6 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 14 ноября 2008 г. N 229/7р "Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики" межгоррайпрокурорам предписано:

- усилить надзор за соблюдением конституционных прав граждан на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы. По каждому факту невыплаты заработной платы виновных лиц привлекать к административной ответственности; при выявлении фактов повторного совершения правонарушения в указанной сфере использовать полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности в виде дисквалификации. В отношении руководителей и должностных лиц, которые не выплачивают вознаграждение за труд свыше двух месяцев, инициировать применение мер уголовно-правового воздействия;

- взять под особый контроль деятельность предприятий и организаций, на которых в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата планируется высвобождение работников. При проверках исполнения работодателями законодательства о труде анализировать выполнение ими обязанностей по выплате выходного пособия, обеспечению гарантий и компенсаций, связанных с расторжением трудового договора;

- обеспечить надзор за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, использующих иностранную рабочую силу, по своевременному информированию органов миграционной службы о досрочном расторжении договоров с иностранными работниками и содействию их выезду из Российской Федерации.

- мерами прокурорского надзора обеспечить исполнение территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости полномочий по выявлению и устранению нарушений законодательства об оплате труда, по осуществлению контроля и надзора за обеспечением работодателями предусмотренных законом гарантий и компенсаций увольняемым работникам.

Кроме всего перечисленного, прокуратура обратит внимание на соблюдение трудовых прав социально не защищенных групп населения. К ним традиционно отнесены инвалиды, лица с ограниченной трудоспособностью, несовершеннолетние. Для работодателя трудоустройство этой категории граждан привлекательно ввиду объективной возможности выплаты им более низкой заработной платы. Кроме того, как известно, государство устанавливает для предприятия, в котором работают подобные лица, различные льготы. Однако необходимо помнить, что на защиту их прав и законных интересов помимо надзорного ведомства могут оперативно встать иные заинтересованные органы (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, учреждения социальной защиты, ГИТ), а также многочисленные общественные объединения. Законодательный массив, регламентирующий их гарантии труда и трудоустройства, весьма разнообразен и во многом противоречив, поэтому рекомендуется с особой осторожностью принимать решения о трудоустройстве подобных граждан, а также обращать повышенное внимание на необходимость соблюдения правовых норм при их увольнении.

Обязаны ли мы привлекать к дисциплинарной ответственности сотрудников по результатам рассмотрения представления прокуратуры об устранении нарушений трудового законодательства?

Внесение прокуратурой такого акта прокурорского реагирования, как представление об устранении нарушений закона, регламентировано ст. 24 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". В данной норме отражено, что оно вносится за подписью прокурора или его заместителя в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Непосредственной ссылки на то, что по результатам рассмотрения представления руководитель обязан привлечь подчиненных сотрудников, виновных в допущенных нарушениях законности, к дисциплинарной ответственности, в Законе не содержится. Вместе с этим право требования прокурора о наказании лиц в дисциплинарном порядке основано на положении указанной статьи, согласно которой в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. По сути, подобное требование является элементом вторжения во внутреннюю деятельность хозяйствующих субъектов. Как мы уже отмечали выше, в соответствии с ч. 2 ст. 26 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Данное законодательное положение прокурорами трактуется двояко. Надзор за соблюдением прав и интересов граждан всегда является приоритетным в деятельности общенадзорной структуры, но отмеченный закон, к сожалению, не устанавливает причин, условий и границ вмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность компаний в случае допущения ими нарушений указанных прав. Любая прокурорская проверка прямо или косвенно может повлиять на сложившиеся на предприятии внутриорганизационные отношения. Если пошаговым путем рассмотреть процедуру прокурорской проверки в определенной ситуации, то вырисовывается следующая картина. Допустим, прокурорский работник, согласовав с работодателем время своего визита, с начала рабочего дня приступает к проверке деятельности кадрового подразделения. Его руководитель вынужден все время находиться рядом с проверяющим, отвечать на задаваемые им вопросы, предоставлять запрашиваемую им документацию, давать письменные объяснения, вызывать и беседовать с подчиненными сотрудниками, осуществлять иные действия по запросу прокурорского работника в ущерб своим профессиональным обязанностям. Более того, прокурорская проверка может не ограничиться одним днем, может понадобиться участие в ней иных должностных лиц предприятия, которые также будут отвлечены от исполнения основной трудовой функции, за реализацию которой они получают заработную плату. Это, в свою очередь, неизбежно отражается на хозяйственной деятельности организации. К сожалению, очень немногие прокурорские работники осознают, что реализация ими установленных ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" полномочий может отрицательно сказаться на основной деятельности поднадзорного объекта или даже навредить ему, что, в свою очередь, может повлечь за собой нарушение прав и законных интересов более широкого круга лиц. Увы, законодательство данную ситуацию не регламентирует. Отметим, что лишь грамотные и профессиональные прокуроры заранее планируют выездные проверки, строго очерчивают их рамки и сводят к минимуму свои требования, чтобы не препятствовать нормальному функционированию компании, однако подобные случаи единичны.

Вместе с этим все же укажем, что, исходя из положений ст. 1, 24 Закона о прокуратуре, работники надзорного ведомства наделены косвенным правом требовать привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности по результатам рассмотрения представления прокуратуры об устранении нарушений закона. Рассматриваемый акт прокурорского реагирования предполагает его безотлагательное рассмотрение с момента получения, при этом ответ на него должен быть дан в письменной форме по истечении одного месяца. Обозначение в резолютивной части представления прокуратуры требования к руководителю о привлечении виновных сотрудников к дисциплинарной ответственности является стереотипом и содержится, как правило, в 99% прокурорских актов этой категории. В документе этой категории может быть поставлен вопрос о наказании конкретных должностных лиц. Заметим, что на практике в определенных случаях возникает ситуация, когда наказывать в дисциплинарном порядке некого. Так, например, подготовленное неквалифицированным работником прокуратуры по имеющемуся в прокуратуре шаблону представление об устранении нарушений законодательства о труде (в качестве шаблона использовалось сохраненное на жестком диске рабочего компьютера представление аналогичного содержания, но адресованное руководству другого предприятия) содержит нарушения закона, которые допустил директор фирмы, являющийся одновременно ее собственником и учредителем. Разумеется, данное лицо не может объявить замечание, выговор самому себе. Другая ситуация: лица, виновные в указанных в представлении нарушениях законности, в период месячного срока его рассмотрения уволились по собственному желанию, ушли в запланированный по графику оплачиваемый отпуск, стали временно нетрудоспособными по причине болезни и т.д. К сожалению, указанные и иные объективные причины, не позволяющие налагать дисциплинарные наказания, не учитываются прокуратурой и не регламентируются ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Кроме этого, ТК РФ, как известно, определяет общее правило, согласно которому привлечь работника к дисциплинарной ответственности может его руководитель, принявший его на должность. Однако иногда прокуратура направляет представления с подобными требованиями на имя лиц, не имеющих подобных полномочий, а в дальнейшем добивается, чтобы последние инициировали соответствующую процедуру путем самостоятельного обращения к вышестоящему руководству.

В подобных ситуациях рекомендуется в ответе на представление наиболее подробно указать объективные причины со ссылкой на юридические факты и правовые нормы (локальные акты), свидетельствующие о невозможности наложения на тех или иных работников дисциплинарных взысканий. Кроме того, если работник до поступления представления прокуратуры был привлечен к дисциплинарной ответственности за аналогичные нарушения, то в ответе на него возможно указание на это обстоятельство с пометкой о том, что в отношении данного лица принято решение ограничиться ранее наложенной дисциплинарной мерой.

Поскольку закон не обязывает руководителя по результатам рассмотрения представления прокуратуры налагать подобные взыскания, эти действия являются прерогативой руководителя и должны осуществляться исходя из их законности и целесообразности с учетом личностных характеристик подчиненных сотрудников, их деловой активности, законопослушания и приносимой пользы. Порой работники, обладающие амбициозным характером, могут не согласиться с указанием в представлении прокуратуры на необходимость их привлечения к дисциплинарной ответственности и высказать протест против такого решения, если эти указания будут поддержаны руководством компании и реализованы в виде соответствующего приказа. На практике, если прокуратура продолжает настаивать на привлечении к ответственности определенных сотрудников и ввиду этого назревает внутренний конфликт, подобная ситуация разрешается следующим образом. Руководитель проводит беседу с данным лицом и разъясняет ему, что, во избежание дальнейших сложностей во взаимоотношениях организации и надзорного ведомства, его необходимо "формально" привлечь к дисциплинарной ответственности, а замечание или выговор в данном случае не повлияют на его карьеру, заработную плату и положительное отношение к нему начальника (дисциплинарные взыскания не записываются в трудовую книжку). Ввиду излишней формализованности современного прокурорского надзора, отмеченной распространенной "палочно-галочной" системы оценки его эффективности можно сделать объективное заключение о том, что "формальный" приказ о наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника, приложенный к ответу на представление о наложении дисциплинарного взыскания, во всех случаях устроит прокуратуру и оградит компанию от дальнейших претензий с ее стороны по этому поводу.

Но если же руководитель не согласен с доводами надзорного ведомства, изложенными в представлении, и сделал вывод о нецелесообразности наказания кого-либо в дисциплинарном порядке, то обстоятельства, побудившие к принятию подобного решения, должны быть максимально четко и подробно изложены в ответе на представление прокурора, который должен быть подготовлен в месячный срок, иначе руководитель рискует быть привлеченным к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом).

О правах и обязанностях

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает ряд гарантий, которыми обладают хозяйствующие субъекты. Эти гарантии обеспечивают реализацию законных прав в сфере предпринимательской и иной деятельности и ограждают предприятия и организации от их необоснованного нарушения со стороны контролирующих органов. Этот нормативный акт регламентирует следующие важные аспекты: 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры защиты их прав и законных интересов. Несомненно, принятие этого Федерального закона является шагом к упорядочению отношений между контролирующими (надзорными) органами и физическими и юридическими лицами, проверки деятельности которых осуществляют данные органы. Этот Закон формализует контрольно-надзорную деятельность, вводит понятие федерального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ст. 2).

Вместе с этим в ч. 3 ст. 1 указанного нормативного акта отражено, что положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора. Таким образом, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в общем преследуя общие цели, не соприкасаются друг с другом и параллельно регулируют одни и те же общественные отношения. Однако Закон "О защите прав юридических лиц" с точки зрения анализа содержащихся в нем юридических конструкций во многом более совершенен, чем Закон о прокуратуре.

Помимо раскрытия смысла понятийного аппарата (в частности, п. 6 ст. 2 ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ определяет проверку как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами), данный нормативный акт раскрывает особенности проведения плановой и внеплановой проверок (ст. 9, 10), регламентирует содержание документарной (ст. 11) и выездной проверок (ст. 12) и сроки их проведения (ст. 13).

На наш взгляд, необходимо отметить закрепленные в ст. 18 обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки, в частности обязанности предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки, и знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки (п. 6, 7 ст. 18). Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствие с гл. 3 ФЗ "О защите прав юридических лиц..." имеют определенный объем прав при проведении в отношении них проверок контролирующими органами (в частности, непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки и т.д.). Полномочия органов прокуратуры при осуществлении надзорных проверок закреплены в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Однако данный нормативный акт ни слова не говорит о правах физических лиц и организаций, которыми они обладают (и обладают ли вообще?) при проведении прокурорских проверок.

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Это положение предусматривает весьма опосредованную возможность для физических и юридических лиц получить для ознакомления касающиеся их материалы, собранные прокуратурой по результатам проведенных в отношении них проверок.

Как отметил Конституционный Суд в своем Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П*(1), в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (абзац третий п. 2 ст. 4), что отражает предписания ст. 23, 24, 29 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности, в сфере получения информации.

Следовательно, Конституция Российской Федерации не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, как и корреспондирующая этому праву обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения, может быть полностью исключено, напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации, что не учтено в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

В указанном Постановлении Конституционный Суд РФ отмечает, что Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в том числе положения п. 2 ст. 5, не предусматривает какие-либо конкретные основания для ограничения вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Кроме того, в данном Федеральном законе не закреплены процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов.

По буквальному смыслу п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" гражданин может быть полностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы сведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета конституционно признаваемой цели такого ограничения и его допустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было обязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы право гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке надзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же корреспондирующей праву гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права, как такового, что, согласно ст. 55 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, недопустимо.

Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами надзорных проверок, исключает возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа. Таким образом, сегодняшний смысл п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре подразумевает предоставление проверочных материалов для ознакомления по собственному усмотрению прокурора. Если он уверен в том, что все проверочные действия проведены качественно, профессионально, исчерпывающе и объективно, в кратчайшие сроки, самыми ответственными и квалифицированными прокурорскими работниками, приняты необходимые и обоснованные меры прокурорского реагирования, то, скорее всего, руководитель прокуратуры разрешит показать данные материалы обратившемуся представителю работодателя, которое имеет право с ними знакомиться. Однако если у прокурора есть какие-либо сомнения в правоте и объективности проведенной проверки, полного и всестороннего принятия по ее результатам необходимых мер, то лицу, обратившемуся с просьбой об ознакомлении с соответствующей документацией, в этом будет дан отказ. В вышеуказанном Постановлении Конституционного Суда отражено, что по смыслу п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы.

Отсутствие закрепления в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся общенадзорные прокурорские проверки, во многом может способствовать ущемлению их прав. Рассмотрим практическое осуществление прокурорских проверок исполнения трудового законодательства. Так, началом документарных проверочных мероприятий можно считать официальный письменный или устный запрос должностных лиц прокуратуры о предоставлении тех или иных документов. Началом выездной прокурорской проверки является, как правило, сообщение об этом по телефону руководителю организации или лицу, исполняющему его обязанности, с необходимостью обеспечения присутствия в определенное время всех должностных лиц, чью деятельность предстоит проверить, а также подготовкой для изучения необходимой документации, составлении необходимых справок. В рассматриваемом случае окончание проверки подразумевает только направление протестов, представлений на предприятие, в учреждение или организацию, в которых проводились проверочные мероприятия, а также вызов в прокуратуру должностных лиц для возбуждения против них дел об административных правонарушениях или объявления им предостережений о недопустимости нарушений закона. Однако, если проверка проведена, но никаких актов из прокуратуры не поступило, вызовов не последовало, может ли это свидетельствовать о том, что проверка окончена? Или администрациям предприятий, учреждений и организаций необходимо пассивно ждать каких-либо известий из прокуратуры? Не устанавливая сроков проведения проверки, Закон о прокуратуре РФ и приказы Генерального прокурора РФ не обязывают органы прокуратуры уведомлять поднадзорных субъектов об окончании проверочных мероприятий, сообщать им о результатах проверок. Длительное нахождение в прокуратуре оригиналов запрошенных ее сотрудниками документов может отрицательно повлиять на хозяйственную деятельность лиц, занимающихся предпринимательством. Процедура работы с документами, которые могут содержать сведения, отнесенные к коммерческой, врачебной, банковской тайне, порядок их возврата законодательством о прокуратуре не урегулированы.

Поскольку Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространяется на надзорную деятельность прокуратуры, руководитель компании не вправе требовать от работников прокуратуры предоставления уведомлений о начале проверочных мероприятий, об окончании проверки или каких-либо расписок в получении ими запрашиваемых документов. Полученное руководителем представление, протест или предостережение прокуратуры свидетельствует о том, что проверочные мероприятия близятся к завершающей стадии. О завершении проводимых проверочных мероприятий можно делать вывод только после того, как прокуратура получит подготовленные ответы на представление и (или) протест и удостоверится в том, что все изложенные в них требования удовлетворены и нет причин для внесения дополнительных актов прокурорского реагирования. Если же надзорное ведомство не устроит реакция на них руководства компании, то, возможно, проверка организации будет продолжена до тех пор, пока не будет найден общий знаменатель соблюдения общих интересов.

В. Стрельников,

кандидат юридических наук (г. Саратов)

"Право и жизнь", N 8-10, август-октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" // СЗ РФ. 2000. N 9. Ст. 1066.