К вопросу финансовой самостоятельности муниципальных образований (У.О. Никиткова, "Финансы", N 7, июль 2012 г.)

К вопросу финансовой самостоятельности муниципальных образований

Справедливое распределение налогов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы является важнейшим условием обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов.

Вместе с тем в настоящее время вопросы определения самостоятельности муниципалитетов, а также классификации налоговых доходов имеют недостаточно четкое теоретическое обоснование.

С 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" было полностью упразднено понятие регулирующих налоговых доходов (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ утратила силу). Из всех классификационных положений до настоящего времени осталась только ст. 47 БК РФ, однако из нее было исключено понятие собственных доходов. При этом данная статья была дополнена нормами, согласно которым к собственным доходам бюджетов относятся налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, согласно ст. 47 БК РФ с 1 января 2005 г. все виды налоговых доходов, поступающие в бюджеты на постоянной или кратковременной основах, признаются собственными налоговыми доходами бюджетов. Как представляется, данное в БК РФ определение собственных доходов не совсем верное.

По мнению автора, разделение налогов следует осуществлять исходя из определения возможностей соответствующего уровня власти не только планировать поступление данного налога или налогового дохода, но и управлять доходными источниками и влиять на общий объем поступлений от взимания того или иного налога.

В настоящее время налоги и налоговые доходы можно классифицировать по следующим признакам:

1) налоги, зачисляемые в региональные и местные бюджеты на постоянной основе. При этом соответствующие органы власти имеют право управлять отдельными элементами этих налогов. В части муниципалитетов к ним следует относить все местные налоги и единый налог на вмененный доход. Муниципалитеты имеют возможность не только самостоятельно планировать и расходовать доходы от данных налогов, но и управлять их отдельными элементами;

2) налоговые доходы и налоги, зачисляемые в региональные и местные бюджеты на постоянной основе, но по которым соответствующие органы власти не имеют права управлять их элементами. К ним в части местного самоуправления следует отнести НДФЛ, ЕСХН, государственную пошлину. Муниципалитеты имеют возможность планировать поступления от данных налогов в собственные бюджеты, а также расходовать их;

3) налоговые доходы и налоги, зачисляемые в региональные и местные бюджеты на временной основе. К ним в части местного самоуправления относятся налоговые доходы от установленных органами государственной власти субъекта РФ дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов; налогов, взимаемых в связи с применением специальных режимов налогообложения; а также налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Местные органы власти имеют возможность лишь планировать направления расходования данных поступлений.

Исходя из сказанного, на наш взгляд, в условиях действующего налогового законодательства налоги и налоговые доходы местных бюджетов можно условно разделить на собственные, постоянно закрепленные и временно закрепленные.

Налоговые доходы, которые формируются при взимании налогов, принадлежащих тому же уровню налоговой системы, что и получающий их бюджет в рамках бюджетной системы, и по которым соответствующие органы власти имеют возможность управления, являются собственными налоговыми доходами этого бюджета. Налог на имущество физических лиц, земельный налог и единый налог на вмененный доход образуют собственные налоговые доходы местных бюджетов. Налог на имущество физических лиц, земельный налог устанавливаются, вводятся в действие и прекращают действие Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. По данным налогам муниципальные органы власти в соответствии с налоговым законодательством имеют право определять налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты. При установлении данных налогов муниципалитеты также вправе устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Единый налог на вмененный доход устанавливается НК РФ и вводится в действие нормативными правовыми актами представительных органов городских округов, муниципальных районов и законами городов федерального значения. По данному налогу указанные муниципальные органы власти в соответствии с налоговым законодательством имеют право устанавливать виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог, в пределах Перечня, установленного п. 2 ст. 346.26 НК РФ; а также имеют право устанавливать значение коэффициента (К2), корректирующего базовую доходность и учитывающего особенности ведения предпринимательской деятельности в пределах значения, установленного п. 7 ст. 346.29 НК РФ.

В соответствии с БК РФ налог на имущество физических лиц и земельный налог полностью зачисляются в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений, а единый налог на вмененный доход - в бюджеты городских округов и муниципальных районов.

Постоянно закрепленные налоговые доходы закреплены за муниципалитетами Налоговым или Бюджетным кодексом РФ на основе постоянно действующих нормативов, однако в настоящее время местные органы власти не имеют рычагов управления ими. Если муниципалитеты получат право управлять элементами таких налогов, постоянно закрепленные налоги могут перейти в разряд собственных. В соответствии с БК РФ на постоянной основе, в частности, закреплены за местными бюджетами поступления от НДФЛ. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые поступления от данного налога по нормативу 20%, в бюджеты муниципальных районов - по нормативу 10%, в бюджеты поселений по нормативу - 10%. Доходы по нормативам отчислений от единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины также образуют закрепленные на постоянной основе налоговые доходы бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений.

Однако органы власти муниципалитетов могут лишь планировать (с определенной долей условности) на перспективу поступления от данных налогов в собственные бюджеты, а также направления их использования.

В результате распределения налоговых доходов вышестоящего бюджета между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы по временным нормативам, в таких бюджетах образуются временно закрепленные налоговые доходы. По ним муниципалитеты могут лишь регулировать направления их использования, но не имеют никаких прав не только управлять ими, но и возможности планировать хотя бы на ближайшую перспективу поступления от данных налогов в собственные бюджеты. Нормативы отчислений доходов по данным налогам устанавливаются, как правило, при утверждении вышестоящего бюджета на очередной финансовый год.

К закрепленным на временной основе налоговым доходам также относятся налоговые доходы от установленных органами государственной власти субъекта РФ дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Поступления в местные бюджеты налоговых доходов по налогу на прибыль организаций, зачисляемые по ставке 18% в региональные бюджеты, для местных бюджетов являются временно закрепленными доходами. А зачисление в региональные бюджеты этого налога по установленной НК РФ ставке для последних - закрепленный доход на постоянной основе. Поступления в местные бюджеты налоговых доходов от региональных налогов, зачисляемые по нормативам, утвержденным бюджетом субъекта РФ на очередной финансовый год, для местных бюджетов являются временно закрепленными доходами, в то время как для бюджета региона - собственными доходами.

На основании данной классификации можно определить абсолютную налоговую самостоятельность органов местного самоуправления, которая отражает их способность к формированию собственных доходов бюджета, объективную величину налоговых рычагов управления, находящихся в распоряжении муниципалитетов в настоящее время.

Абсолютный показатель налоговой самостоятельности должен определяться отношением суммы собственных налогов к общей сумме налоговых платежей, зачисленных (поступивших) в местный бюджет. В данном случае рассматриваются местные налоги и ЕНВД, постольку местные органы власти имеют рычаги управления ими. Такие налоги и определяют абсолютную налоговую самостоятельность муниципальных образований.

НСАмо = (Днс / Добпн) * 100% (1),

где Днс (налоги собственные) - местные налоги, ЕНВД;

Д (обпн) (общий объем поступивших налогов) - общий объем налоговых платежей, поступивших в местный бюджет.

Тогда отношение суммы собственных налогов и налогов, постоянно закрепленных за соответствующим бюджетом к общей сумме налоговых платежей, зачисленных (поступивших) в местный бюджет, будет определять "относительный показатель налоговой самостоятельности".

НСОмо = (Днсп / Добпн) * 100% (2),

где Днсп (налоги собственные и постоянные) - собственные и постоянно закрепленные налоги;

Д (обпн) (общий объем поступивших налогов) - общий объем налоговых платежей, поступивших в местный бюджет.

Показатель относительной налоговой самостоятельности может отражать способность органов местного самоуправления к планированию налоговых поступлений в бюджет. Однако управлять местные органы власти могут только частью таких поступлений - собственными налогами.

Собственные налоговые доходы, по нашему мнению, имеющие цель экономического развития и укрепления независимости муниципалитетов, следует рассматривать с двух позиций - налогового и бюджетного планирования, а также укрепления финансовой самостоятельности муниципалитетов.

С точки зрения планирования собственные налоги и закрепленные налоги - понятия однозначные. Но с точки зрения обеспечения самостоятельности наблюдается разница собственных налогов и закрепленных в уровне управления данными налогами.

Собственными налогами муниципальные органы власти могут управлять с помощью регулирования отдельных элементов, рычаги управления постоянно и временно закрепленными налогами находятся на вышестоящем уровне.

В настоящее время муниципальные органы в значительной мере ограничены в своих правах и при установлении многих элементов по собственным налогам.

Что касается единого налога на вменённый доход, то местным органам власти предоставлено право корректировать базовую доходность на коэффициент К2, учитывающего местные условия деятельности малого бизнеса и влияющего на размер вмененного дохода и единого налога. Однако данное право муниципалитетов ограничено, поскольку значение корректирующего коэффициента К2 является понижающим и может быть установлено в пределах от 0,005 до 1. Перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится данный налог, прописан в п. 2 ст. 346.26 НК РФ, и местные органы не имеют права его расширять. Кроме того, сроки уплаты данного налога также определяются федеральным законодательством в ст. 346.32 НК РФ.

В соответствии с налоговым законодательством муниципальные органы власти по местным налогам имеют право при введении соответствующего налога устанавливать по нему налоговые ставки, порядок и сроки уплаты. При этом указанные элементы налогообложения они могут устанавливать только в пределах, предусмотренных НК РФ. Кроме этого, данные органы власти имеют право устанавливать и налоговые льготы, основания и порядок их применения, но также в порядке и в пределах, предусмотренных в НК РФ. Однако на федеральном уровне по данным налогам уже определены многочисленные льготы, установлены не только налогоплательщики и объекты, но и многочисленные исключения из этих положений.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает права местных органов в установлении, в том числе и обязательных элементов налогообложения. Местные органы власти практически не имеют возможности использовать налоговые механизмы для стимулирования и регулирования экономической деятельности в муниципалитетах. Это порождает низкий уровень заинтересованности и ответственности местных органов власти за развитие налоговой базы на соответствующей территории.

Собственные налоговые доходы должны предполагать наличие возможностей органов местного самоуправления на подведомственной территории влиять на формирование своей налогооблагаемой базы, укреплять финансовую самостоятельность, проводя грамотную налоговую политику. В этих целях возможно предоставление более широких полномочий по управлению элементами данных налогов, в том числе и обязательных.

Что касается временно закрепленных налоговых доходов, то Бюджетный кодекс РФ (п. 3 ст. 61.2) предусматривает зачисление в бюджеты городских округов налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов РФ; налоговые доходы от НДФЛ по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению (п. 3 ст. 61.1 БК РФ) налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.

В бюджеты поселений зачисляются (п. 3, 4 ст. 61) налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ; налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов.

Порядок их направления и установления нормативов отчислений, предусмотренный ст. 58 БК РФ, лишает местные органы власти гарантии на долгосрочной основе планировать увеличение налоговых доходов местных бюджетов. Согласно закрепленному в данной статье порядку по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты субъекты РФ имеют право (но не обязаны) устанавливать нормативы отчислений. На практике региональные власти не спешат воспользоваться этими полномочиями. Обязанность установить нормативы отчислений в местные бюджеты предусмотрена только для налога на доходы физических лиц (п. 3 ст. 58 БК РФ). При этом реализация права зачисления нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты поставлена в зависимость от желания региональных властей (п. 1 ст. 58 БК РФ). Размер нормативов таких отчислений Бюджетным кодексом РФ не устанавливается, органы государственной власти регионов на свое усмотрение определяют размеры отчислений, что также усиливает зависимость местного самоуправления от регионов.

Следует отметить, что возможность непосредственно влиять на потенциальный объем поступлений от взимания федеральных налогов путем изменения размеров их ставок и перечня налоговых льгот предоставлена только федеральному уровню власти. В соответствии с п. з ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Согласно ст. 75 ч. 3 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также структура механизмов их взимания устанавливаются федеральным законом.

Что касается региональных налогов, органы местного самоуправления не вправе корректировать содержание элементов региональных налогов и не могут влиять на изменение абсолютной величины доходов от них в местные бюджеты, находясь в прямой зависимости от действий региональных властей по управлению конкретными характеристиками региональных налогов.

Важна не только стабильность поступления налоговых доходов в соответствующие бюджеты, при которой появляется заинтересованность местных органов власти в развитии территории, но и возможность влияния на налоги (их рост), их элементы. Муниципалитеты через понижение ставки налогов и предоставление налоговых льгот могут привлекать инвестиции на соответствующие территории.

Предлагаемая классификация распределения налоговых платежей позволяет через структуру доходной части соответствующего бюджета устанавливать степень его самостоятельности, возможности бюджетного планирования, а также определять направления совершенствования налоговой системы для повышения заинтересованности местных органов власти в укреплении налоговой базы на соответствующей территории.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 9.07.1999 N 159-ФЗ (в редакции последующих законов).

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 N 146-ФЗ (в редакции последующих законов).

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 N 117-ФЗ (в редакции последующих законов).

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в редакции последующих законов).

У.О. Никиткова,

преподаватель Рязанского института бизнеса и управления

"Финансы", N 7, июль 2012 г.