Консультативная юрисдикция международного суда: опыт межамериканского суда по правам человека (Я.С. Кожеуров, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2012 г.)

Консультативная юрисдикция международного суда: опыт межамериканского суда по правам человека

В ходе конференции по реформированию Европейского Суда по правам человека (Интерлакенский процесс) было предложено усилить консультативную функцию ЕСПЧ. В связи с этим может оказаться весьма полезным тридцатилетний опыт консультативной деятельности другого регионального суда - Межамериканского суда по правам человека. Рассматриваются характер и объем консультативной юрисдикции МАСПЧ, ее предмет, консультативные заключения МАСПЧ, которые внесли вклад в развитие международного права прав человека и процедурных правил суда.

Изменения контрольного механизма Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., введенные на основании Протокола N 14 к Конвенции, безнадежно запоздали и не могли обеспечить главных целей реформы: снижения количества поступающих в Европейский Суд по правам человека жалоб, уменьшения сроков рассмотрения дел, повышения качества решений ЕСПЧ и укрепления его авторитета. Уже в 2010 г. в Интерлакене конференция высокого уровня относительно будущего ЕСПЧ с глубоким сожалением констатировала, что число поданных в ЕСПЧ жалоб и разница между количеством возбужденных и разрешенных дел продолжают увеличиваться, такое положение вещей причиняет ущерб эффективности Конвенции и ее контрольного механизма, умаляет доверие к ним и угрожает качеству и последовательности судебной практики и авторитету ЕСПЧ. Исходя из ключевого постулата реформы - усиления принципа субсидиарности - и подчеркивая прежде всего ту фундаментальную роль, которую национальные власти (правительства, парламенты, суды) должны играть в обеспечении и защите прав человека на национальном уровне, конференция в Интерлакене утвердила План действий по исправлению ситуации*(1).

В рамках начавшегося процесса в следующем году на конференции в Измире был принят Последующий план действий, который содержал разд. "D", посвященный консультативным заключениям. "Принимая во внимание необходимость адекватных национальных мер, активно способствующих снижению количества жалоб", конференция предложила Комитету министров Совета Европы "провести обсуждение целесообразности учреждения процедуры, позволяющей высшим судам государства запрашивать у Суда консультативные заключения, касающиеся толкования и применения Конвенции, что будет способствовать прояснению требований Конвенции и практики Суда, тем самым обеспечивая ориентиры, которые будут помогать государствам-членам избегать будущих нарушений"*(2).

18-20 апреля 2012 г. в Брайтоне прошла очередная конференция в рамках Интерлакенского процесса. В подп. "d" п. 12 Брайтонской декларации конференция отметила, что "взаимодействие между Судом и национальными властями может быть улучшено путем включения в Конвенцию еще одного полномочия Суда, которое государства могут факультативно признать, принимать консультативные заключения по запросам о толковании Конвенции в контексте конкретного дела, рассматриваемого на национальном уровне, без ущерба для необязательного характера таких заключений для других государств-членов". Конференция предложила Комитету министров до конца 2013 г. разработать проект факультативного протокола к Конвенции*(3).

Европейский Суд по правам человека был наделен правом издавать консультативные заключения Протоколом N 2 к Конвенции от 6 мая 1963 г. Ныне действующая ст. 47 Конвенции предусматривает право Европейского Суда по правам человека выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования Конвенции и Протоколов к ней; при этом такие заключения не должны затрагивать ни вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав или свобод, определенных в разд. I Конвенции и Протоколах к ней, ни другие вопросы, которые Суду или Комитету министров, возможно, потребовалось бы затронуть при рассмотрении какого-либо обращения, предусмотренного ст. 47(2) Конвенции. Правом на запрос консультативного заключения обладает только Комитет министров, но не государства. Таким образом, компетенция ЕСПЧ давать консультативные заключения ограничена по субъекту запроса (Комитет министров) и по предмету ("процессуальная" часть Конвенции, заключение не должно быть связано с рассмотрением конкретного дела).

Неудивительно, что консультативная составляющая компетенции ЕСПЧ находится в плачевном состоянии. Она начала использоваться только в XXI в. Сначала ЕСПЧ отказался давать заключение по вопросу о том, может ли учрежденная Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. процедура рассмотрения индивидуальных жалоб в Комиссии по правам человека СНГ считаться "другой процедурой международного разбирательства или урегулирования" в смысле ст. 35(2b) Европейской конвенции, сославшись на то, что этот вопрос может встать перед Судом при рассмотрении какого-либо дела*(4). Затем Большая палата в 2008 г.*(5) и в 2010 г.*(6) вынесла два консультативных заключения о некоторых правовых вопросах, касающихся списка кандидатов, представленного в целях избрания судей ЕСПЧ. Этим практика ЕСПЧ в области консультативных заключений исчерпывается, поэтому полагаем весьма полезным в свете реформы консультативной функции ЕСПЧ изучить богатый опыт консультативных заключений другого судебного органа в области прав человека - Межамериканского суда по правам человека (далее - МАСПЧ, Суд).

Межамериканский суд по правам человека - ключевой элемент региональной межамериканской системы защиты прав человека, имеющей давнюю историю. Как отмечал бывший президент Суда Томас Бургенталь, "политические и экономические реалии Америк, где долгое время сохраняются недемократические режимы и повсеместная бедность, делают обеспечение прав человека в этом регионе более трудным, чем в Западной Европе"*(7). Отличается и характер рассматриваемых МАСПЧ нарушений: "До принятия восточноевропейских стран европейская система защиты прав человека имела дело главным образом с отдельными случаями нарушений прав человека, касающихся гарантий в случае ареста и справедливого отправления правосудия. Напротив, в течение многих лет основные дела в рамках межамериканской системы касались насильственных исчезновений и внесудебных казней, связанных с намеренной политикой правительств"*(8).

30 апреля 1948 г. на 9-й Межамериканской конференции в Боготе, Колумбия, на базе существовавшего с 1889 г. Панамериканского союза создана Организация американских государств*(9) (далее - ОАГ), приняты ее Устав*(10), а также Американская декларация прав и обязанностей человека*(11) (далее - Американская декларация). В 1959 г. на 5-м Консультативном совещании министров иностранных дел в Сантьяго, Чили, решено создать Межамериканскую комиссию по правам человека*(12) (далее - МАКПЧ, Комиссия). 22 ноября 1969 г. на Специальной конференции по правам человека в Сан-Хосе, Коста-Рика, утвержден текст Американской конвенции по правам человека*(13) (далее - АКПЧ, Американская конвенция), учредившей МАСПЧ. Американская конвенция вступила в силу 18 июля 1978 г.*(14), а 3 сентября 1979 г. начал работу Суд*(15).

Правовой основой деятельности МАСПЧ выступает гл. VIII Американской конвенции, где определяются организация (ст. 52-60), юрисдикция и функции (ст. 61-65), а также процедура (ст. 66-69) Суда. Следующий по значимости документ, регламентирующий состав и структуру Суда, выборы судей, их права, обязанности, ответственность и привилегии, процедурные вопросы, - Статут Суда, который в силу ст. 60 АКПЧ готовится Судом и утверждается Генеральной ассамблеей ОАГ. Статут Суда был утвержден резолюцией 448 (IX-0/79) в 1979 г., вступил в силу 1 января 1980 г. и с тех пор не изменялся*(16). Согласно ст. 25 этого документа Суд принимает собственные Правила процедуры, где определяются все иные вопросы деятельности Суда, не урегулированные АКПЧ или Статутом. Ныне действуют уже пятые по счету Правила процедуры, утвержденные в ноябре 2009 г. на 85-й сессии Суда и вступившие в силу с 1 января 2010 г.*(17)

В разд. 2 гл. VIII АКПЧ ("Юрисдикция и функции") четкого определения, разграничения и классификации этих категорий нет. В ст. 61 речь идет о праве МАСПЧ рассматривать дела, переданные ему Комиссией или государствами-участниками. В ст. 62 подчеркивается необходимость признания государствами путем специального заявления юрисдикции Суда по всем вопросам, связанным с толкованием или применением АКПЧ. Статья 63 посвящена праву Суда устанавливать нарушения прав или свобод, защищаемых Конвенцией, присуждать потерпевшей стороне меры возмещения и указывать меры устранения последствий нарушения. В ст. 63(2) говорится о праве Суда назначать временные меры для предотвращения неустранимого вреда. Статьей 64 МАСПЧ наделяется правом давать консультативные заключения по запросам государств-членов ОАГ и ее органов по поводу толкования Конвенции и иных договоров по защите прав человека в американских государствах (п. 1), а также по вопросам соответствия внутреннего законодательства государств-членов ОАГ перечисленным международным документам (п. 2). В ст. 67 закреплено право Суда толковать свои решения. Кроме того, в своей практике Суд интерпретировал ст. 65 АКПЧ как содержащую подразумеваемое полномочие Суда осуществлять надзор за выполнением государствами его решений*(18).

Статья 2 Статута ("Юрисдикция") устанавливает: "Суд осуществляет судебную ("adjudicatory") и консультативную ("advisory") юрисдикцию: 1) судебная юрисдикция регулируется положениями статей 61, 62 и 63 Конвенции, 2) консультативная юрисдикция регулируется положениями статьи 64 Конвенции".

К настоящему времени МАСПЧ вынес 20 консультативных заключений, причем осуществлять консультативную функцию Суд начал заметно раньше, чем функцию по разрешению споров: первое консультативное заключение появилось в 1982 г.*(19), а к 1987 г., когда Суд принял первое решение по спору*(20), было издано уже 9 заключений.

В первом консультативном заключении Суд определил их цель: "оказывать содействие американским государствам в выполнении их международных обязательств в области защиты прав человека, а также оказывать содействие различным органам межамериканской системы в выполнении их функций"*(21). В третьем заключении МАСПЧ пояснил, что Конвенция, "разрешая государствам-членам ОАГ и ее органам запрашивать консультативные заключения, создает систему, параллельную той, которая предусмотрена ст. 62 Конвенции, и предлагает альтернативный судебный метод консультативного характера, который предназначен оказывать содействие государствам в соблюдении и применении договоров по правам человека без подчинения их тому формализму и тем санкциям, которые присущи процессу по разрешению споров"*(22).

Вместе с тем, понимая, что государства будут иметь соблазн использовать эту процедуру для избежания обязывающего характера решений Суда по спорам в порядке ст. 62 Конвенции, что приведет к нарушению интересов жертв, Суд, руководствуясь принципом competence de la competence (суд сам определяет свою юрисдикцию), выработал несколько оснований для отказа в даче консультативного заключения.

Первое и главное - "неприемлемость любого запроса консультативного заключения, которое может подорвать юрисдикцию Суда по разрешению споров или, в более общем плане, ослабить или изменить систему, учрежденную Конвенцией, таким образом, что это повлияет на права потенциальных жертв нарушений прав человека"*(23). На этом основании Суд в заключении N 12 единогласно отказал Коста-Рике в запросе, посчитав, что имеет место скрытая попытка заменить консультативной процедурой надлежащее рассмотрение спора в ущерб интересам жертв*(24).

Другое основание для отказа - ясность судебной практики по вопросу, например в области ограничений смертной казни*(25), прав ребенка*(26).

Также Суд отметил, что он будет воздерживаться от дачи заключений, если вопрос считается чисто юридическим, не относящимся к какой-либо конкретной фактической ситуации: консультативная юрисдикция Суда "не должна, по общему правилу, использоваться для чисто академических спекуляций без предсказуемого применения в конкретной ситуации"*(27).

Субъекты, имеющие право испрашивать консультативные заключения (юрисдикция ratione personae)

Согласно п. 1 ст. 64 АКПЧ правом испрашивать консультативное заключение обладают: 1) государства-члены ОАГ (а не только АКПЧ); 2) органы ОАГ, названные в гл. X Устава ОАГ*(28). Тот факт, что все государства-члены ОАГ и ряд органов ОАГ могут испрашивать консультативные заключения Суда, которые могут касаться не только АКПЧ, но и иных договоров, заключенных в рамках ОАГ, а также совместимости внутреннего законодательства государства-члена ОАГ с международными инструментами, позволяет в целом согласиться с высказанным в литературе мнением, что МАСПЧ "является не только органом Американской конвенции по правам человека, но и органом ОАГ, открытым для участия в его работе государств, которые не являются участниками Американской конвенции"*(29).

С точки зрения субъектного состава юрисдикция МАСПЧ заметно шире, чем у ЕСПЧ и Международного суда ООН (не только органы, но и государства-члены), но уже, чем у Африканского суда по правам человека и народов (государства, органы Африканского союза, а также любая признаваемая Союзом африканская организация).

Государства активно пользуются правом испрашивать консультативные заключения. По запросам государств вынесено 14 заключений*(30). В практике Суда выработан подход, по которому правом запрашивать консультативное заключение от имени государства обладает орган, имеющий право представлять его на международной арене, т.е. орган исполнительной власти. Так, получив запрос о консультативном заключении относительно проектов поправок к положениям о натурализации Конституции Коста-Рики от Комитета Законодательной ассамблеи Коста-Рики, Суд приступил к рассмотрению вопроса только после получения формального запроса от главы МИД Коста-Рики*(31). Полагаем, что высшие суды государства также должны иметь возможность обращаться за консультативным заключением напрямую, а не через правительство*(32).

Что касается органов ОАГ, то они имеют право запрашивать консультативные заключения только по толкованию АКПЧ и договоров по защите прав человека, причем лишь "в пределах сферы своей компетенции" (п. 1 ст. 64 АКПЧ)*(33). В консультативном заключении о действии оговорок относительно вступления в силу АКПЧ Суд разъяснил, что право органов ОАГ испрашивать консультативные заключения ограничено теми вопросами, в которых они имеют "законный институциональный интерес"*(34), поэтому они согласно п. 3 ст. 70 Правил процедуры Суда в запросе должны указывать, как он соотносится с компетенцией этого органа.

Однако данные ограничения не действуют в отношении Межамериканской комиссии. В том же заключении Суд указал, что в силу широких полномочий в области продвижения и соблюдения прав человека, возложенных Уставом ОАГ на Комиссию, она, в отличие от других органов ОАГ, имеет "абсолютное право испрашивать консультативные заключения в рамках ст. 64(1) Конвенции"*(35). Это отражено в ст. 70(2, 3) Правил процедуры, но касается только запросов по поводу АКПЧ, в отношении "иных договоров" Комиссия ничем не отличается от других органов ОАГ (ст. 71 Правил процедуры).

Комиссия не имеет полномочий запрашивать консультативное заключение о толковании внутреннего законодательства, однако в деле о международной ответственности за опубликование и применение законов, нарушающих АКПЧ, запрос, касающийся законов Перу, направила именно Комиссия. Суд, сославшись на ст. 41 АКПЧ, уполномочившую Комиссию давать рекомендации государствам-членам относительно принятия мер в рамках их законодательства в целях исполнения обязательств по защите прав человека, пришел к выводу, что его консультативная юрисдикция может и должна содействовать исполнению функции Комиссии, квалифицировал запрос как укладывающийся в рамки ст. 64(1) АКПЧ*(36). Таким образом, "если Комиссия формулирует запрос корректно, Суд не установит, что она покушается на право государства запрашивать консультативное заключение относительно соответствия внутренних законов международным обязательствам"*(37).

Предметная юрисдикция (ratione materiae)

По ст. 64 АКПЧ Суд имеет право толковать Конвенцию и иные международные договоры в области прав человека (п. 1), а также давать заключение относительно соответствия любых норм внутригосударственного права указанным в п. 1 договорам (п. 2). Что касается Конвенции, то Суд наделен правом толковать любые ее положения, как материальные (содержание и объем прав и свобод), так и процессуальные (функционирование контрольного механизма в виде Комиссии и Суда). Следовательно, можно выделить четыре сферы предметной юрисдикции МАСПЧ в области консультативных заключений: 1) толкование положений АКПЧ, касающихся содержания и объема прав и свобод человека и характера обязательств государств по их обеспечению и защите (часть 1, ст. 1-32); 2) толкование положений АКПЧ, касающихся функционирования контрольного механизма Конвенции (части 2 и 3, ст. 33-82); 3) толкование "иных договоров, касающихся защиты прав человека в американских государствах"; 4) соответствие любых норм внутригосударственного права международным обязательств американских государств в области защиты прав человека.

К заключениям по вопросам толкования положений АКПЧ, касающихся содержания и объема прав и свобод человека, можно отнести 8 заключений: N 3 об ограничениях смертной казни*(38), N 6 о понятии "законов" в ст. 30 АКПЧ*(39), N 7 о возможности принудительного осуществления права на ответ или коррекцию*(40), N 8 о Хабеас корпус в чрезвычайных ситуациях*(41), N 9 о правовых гарантиях в чрезвычайных ситуациях*(42), N 14 о международной ответственности за опубликование и применение законов, нарушающих АКПЧ*(43), N 17 о правовом положении и правах ребенка*(44), N 18 о правовом положении и правах недокументированных мигрантов*(45). Толкование Судом материальных положений АКПЧ вносит огромный вклад "в общий свод международного права прав человека путем обеспечения последовательности толкования защищаемых прав и поощрения единообразия в развитии материальных норм международного права"*(46).

Например, ст. 27(2) АКПЧ содержит перечень прав, осуществление которых не может быть временно приостановлено ни при каких обстоятельствах. Согласно заключениям N 8 и 9 государство в чрезвычайных ситуациях не может отходить от обеспечения не только данных прав, но и правовых гарантий, связанных с реализацией этих прав, таких как Хабеас корпус или ампаро, и гарантий, которые являются "неотъемлемыми" для представительной демократии как формы правления.

Правовое значение принципа, по которому демократическое устройство государства признается существенным фактором для обеспечения и защиты прав человека, подчеркивается в заключении N 6. В силу ст. 30 АКПЧ "законами" могут вводиться ограничения и устанавливаться пределы пользования правами. Суд заключил, что под "законом" понимается "общая правовая норма, направленная на достижение общего благополучия, изданная демократически избранным законодательным органом, учрежденным Конституцией".

В заключении N 3 подчеркивается, что после вступления в силу АКПЧ (которая не запрещает смертную казнь) государство не может расширять список преступлений, караемых смертной казнью.

В заключении N 14 указывается, что принятие законов, содержащих положения, противоречащие АКПЧ, само по себе, даже если эти законы не применяются в отношении конкретного лица, представляет собой нарушение договора и влечет международную ответственность государства.

Заключение N 18 называет принцип недискриминации частью общего международного права, обязывающего государства независимо от участия в конкретном договоре и распространяющего на него концепции норм jus cogens и обязательств ergo omnes.

Заключение N 17 определяет, что ребенок является субъектом прав, а не только объектом защиты, конкретизирует понятие "лучшие интересы ребенка" и закрепляет, что не считается дискриминацией особая правовая защита детей.

К заключениям, касающимся толкования процессуальных норм АКПЧ, функционирования ее контрольного механизма, можно отнести 7 заключений: N 1 о "других договорах" как предмете консультативной юрисдикции Суда*(47), N 2 о действии оговорок относительно вступления АКПЧ в силу*(48), N 11 об исключениях из правила об исчерпании внутренних средств правовой защиты*(49), N 13 о некоторых особенностях Межамериканской комиссии по правам человека*(50), N 15 о докладах Комиссии*(51), N 19 о контроле за принципом законности в практике руководства Комиссии*(52), N 20 о ст. 55 АКПЧ*(53). Эти заключения послужили конкретизации процедурных норм, более четкому регулированию отношений двух органов межамериканской системы: Комиссии и Суда.

Так, заключение N 11 к исключениям из правила об исчерпании всех внутригосударственных средств правовой защиты как условии приемлемости жалобы в Комиссии (предусмотрены ст. 46(2) АКПЧ) добавляет, что заявителю не нужно исчерпывать внутренние средства, если обращение к ним невозможно по причине крайней нужды и общего чувства страха в обществе.

Суд устранил неясность относительно предназначений доклада (или докладов) Комиссии, упомянутых в ст. 50-51 АКПЧ. В заключении N 13 Суд разделил доклады, упомянутые в этих статьях*(54). Доклад по ст. 50 - предварительный, его выводы должны быть известны только Комиссии и государству-ответчику, которое может предпринять меры для исправления ситуации и избежать огласки*(55). Второй доклад - по ст. 51 - окончательный, готовить и публиковать его Комиссия имеет право лишь тогда, когда дело по каким-либо причинам не передано в Суд*(56).

В практике Суда весьма революционно разрешен вопрос о возможности участия в разбирательстве судьи от государства, являющегося стороной по делу. В ст. 55 АКПЧ предусматривается, что если судья имеет национальность государства, выступающего стороной по делу, он сохраняет право рассматривать дело. Более того, если в составе Суда нет судьи, имеющего гражданство государства-стороны по делу, такое государство может назначить судью ad hoc. Государства часто пользовались этими правами, пока Суд по запросу Аргентины (с активным участием Комиссии и еще 6 государств и 23 неправительственных организаций) не постановил в заключении N 20, что право государства, не имеющего в составе Суда своего гражданина, назначить судью ad hoc ограничивается только теми делами, в которых рассматриваются межгосударственные жалобы (ст. 45 АКПЧ), не разрешив использовать это право при рассмотрении индивидуальных жалоб (ст. 44 АКПЧ). Более того, Суд пришел к выводу, что судья, имеющий гражданство государства-ответчика, не может участвовать в рассмотрении индивидуальных жалоб*(57). Соответствующие нормы были немедленно включены в новые Правила процедуры Суда 2009 г. (ст. 19 и 20).

Толкование "иных договоров, касающихся защиты прав человека в американских государствах". Суд получил возможность конкретизировать это положение Конвенции, отвечая на запрос Перу. В заключении указано, что консультативная юрисдикция МАСПЧ действует "в отношении любого положения, касающегося защиты прав человека и содержащегося в любом международном договоре, применимом в американских государствах, независимо от того, является ли он двусторонним или многосторонним, независимо от главной цели такого договора и независимо от того, являются или могут являться его участниками государства, не входящие в межамериканскую систему"*(58). Таким образом, Суд может толковать практически любые международные договоры, в том числе с участием государств из иных регионов, универсальные международные договоры, договоры, лишь отдельные положения которых могут прямо или косвенно затрагивать права человека, договоры, имеющие свои контрольные, в том числе судебные, механизмы.

Столь широкий подход может иметь помимо положительных и отрицательные последствия: возникнет конкуренция между разными судебными учреждениями и возможны коллизии в их решениях. Суд такую перспективу предвидел, но она его не пугала*(59), тем не менее она не заставила себя ждать.

В принятом по запросу Мексики в 1999 г. консультативном заключении N 16 о праве на информацию о консульской помощи в рамках гарантий справедливого судебного разбирательства МАСПЧ признал себя правомочным толковать Венскую конвенцию о консульских сношениях 1963 г. - универсальный международный договор, имеющий свой механизм разрешения споров, более того, в значительной мере касающийся сугубо межгосударственных отношений*(60). Произошло это в тот период, когда на рассмотрении Международного суда ООН уже находилось дело Бреарда (Парагвай против США), а чуть позже ему пришлось заняться делами братьев ЛаГранд (Германия против США) и Авены (Мексика против США). В данных случаях коллизии не произошло, оба суда заняли одинаковые позиции, признав, что ст. 36 Венской конвенции "создает индивидуальные права", и отвергнув аргументы США в пользу исключительно этатистского похода к международному праву*(61). Однако проблема остается*(62), особенно если учесть позицию Верховного суда США, в 2008 г. посчитавшего, что решение МС ООН по делу Авены не имеет прямого юридического действия в правовой системе США, которая не признает того, что несамоисполнимый договор, каковым Верховный суд полагает Венскую конвенцию 1963 г., может иметь прямое действие в отсутствие имплементационного законодательства*(63).

Другое интересное заключение Суда в этой сфере юрисдикции - заключение N 10 о толковании Американской декларации прав и обязанностей человека в рамках ст. 64 АКПЧ. Суд не стал признавать Декларацию договором (на чем настаивал Уругвай), но подчеркнул, что это не должно приводить к выводу о том, что Декларация не имеет никакого правового эффекта (чего требовали США) или что Суд не может ее толковать. Суд признал Декларацию источником обязательств государств-членов ОАГ, поскольку она содержит и определяет основные права, которые указаны в Уставе ОАГ и могут быть "подняты" до ее уровня*(64). Данное заключение дает возможность выносить консультативные заключения в отношении государств-членов ОАГ, не участвующих в Конвенции, поскольку Декларация (в отличие от Конвенции) распространяется на все государства-члены ОАГ.

По вопросу соответствия внутригосударственного права международным обязательствам по защите прав человека Суд вынес 3 заключения: N 4 о проектах поправок к положениям о натурализации Конституции Коста-Рики*(65), N 5 об обязательном членстве в объединениях, предусмотренных законом, для занятия журналистикой*(66), N 12 о совместимости проектов законов со ст. 8(2h) АКПЧ*(67). Все запросы поступили от Коста-Рики. Первое интересно тем, что в нем Суд истолковал свое право оценивать не только действующее законодательство, но и законопроекты (п. 28)*(68), а также тем, что в понятие внутригосударственных законов, которые можно оценивать на предмет соответствия международным обязательствам, включена и конституция государства (п. 14). Этот подход особенно важен в контексте достаточно жесткой дискуссии, ведущейся между ЕСПЧ и конституционными или аналогичными судами, в том числе российским*(69).

Порядку вынесения консультативных заключений посвящен отдельный раздел Правил процедуры Суда 2009 г. В нем подробно описываются содержание запроса в отношении Конвенции (ст. 70), иных договоров (ст. 71), внутреннего законодательства (ст. 71). После получения запроса и проверки его на соответствие требованиям ratione personae и ratione materiae и формальным требованиям начинается письменная стадия. Копии запроса рассылаются всем государствам-членам, Комиссии и затронутым органам ОАГ. Президент МАСПЧ устанавливает сроки для представления письменных отзывов. Он может пригласить или уполномочить любую заинтересованную сторону (организацию или индивида) передать письменное мнение.

Затем Суд решает, требуется ли проведение устных слушаний (проводились перед принятием всех консультативных заключений).

Процедура вынесения заключений относительно внутреннего законодательства имеет свои особенности: в силу ст. 73(3, 4) при решении вопроса о привлечении третьих лиц и проведении устных слушаний требуются предварительные консультации с представителем затронутого государства. Правила процедуры содержат норму о том, что положения раздела, посвященного процедуре рассмотрения споров, применяются к консультативной процедуре по аналогии (ст. 74).

Особенность процедуры МАСПЧ - активное участие как в письменной, так и в устной стадии различных неправительственных организаций и частных лиц. Например, в деле о праве на информацию о консульской помощи представили письменные замечания 22 amicus curiae (неправительственные организации и индивиды), в том числе мексиканский гражданин, которому власти США предположительно не сообщили о его праве на консульскую помощь*(70). Десять крупнейших СМИ, включая "Newsweek", "USA Today", "Wall Street Journal", передали письменные замечания в деле о возможности принудительного осуществления права на ответ или коррекцию*(71). Принимают члены гражданского общества участие и в устных слушаниях*(72). Все это способствует "повышению возможностей негосударственных акторов влиять на развитие международного права"*(73).

Осуществляя свои функции, в том числе путем вынесения консультативных заключений, МАСПЧ активно формирует в регионе единообразную культуру прав человека, что рядом ученых квалифицируется как "конституциализация" межамериканского права прав человека*(74). Как отмечает Дж. М. Паскуалуччи, "посредством своей консультативной юрисдикции Суд внес значительный вклад в повышение единообразия и последовательности толкований материальных и процессуальных положений Конвенции и других договоров по правам человека. Он также дал судебное подтверждение основополагающим, но дискуссионным концепциям права прав человека, включая доктрину о неприменении принципа взаимности в договорах о правах человека, недискриминации, неправомерности оговорок относительно неотчуждаемых прав, демократии как основы для прав человека, универсального характера прав человека"*(75).

Сравнивая МАСПЧ с другими судебными органами по защите прав человека, стоит согласиться с мнением, что в настоящий момент МАСПЧ является "единственным органом на международной арене, который эффективно осуществляет свою консультативную юрисдикцию"*(76). Следовательно, выводы из его опыта, достижений и неудач обязательно должны быть использованы при реформировании Европейского Суда по правами человека в рамках Интерлакенского процесса.

Bibliography

Buergenthal Th. The American and European Conventions on Human Rights: Similarities and Differences // American University Law Review. 1980-1981. Vol. 30.

Burgorgue-Larsen L., Ubeda de Torres A. The Inter-American Court of Human Rights. Case Law and Commentary. Oxford, 2011.

Hennebel L The Inter-American Court of Human Rights: The Ambassador of Universalism // Quebec Journal of International Law (Special Edition). 2011.

Kon' G.I. Organizacionnaya struktura i poryadok funkcionirovaniya Mezhamerikanskogo suda po pravam cheloveka: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2011.

Kozheurov Ya.S. Delo brat'ev LaGrand i diskussiya o mezhdunarodnoj pravosub"ektnosti individa // Yuridicheskaya nauka i obrazovanie. 2009. Vyp. 2. Xar'kov, 2009.

Pasqualucci Jo M. The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights. Cambridge, 2003.

Tolstyx V.L. Nekotorye aspekty proliferacii mezhdunarodnyx sudov // Ros. pravosudie. 2010. N 9.

Zor'kin V.D. Predel ustupchivosti // Ros. gaz. 2010. 29 okt.

Я.С. Кожеуров,

кандидат юридических наук, доцент

Московской государственной юридической академии

им. О.Е. Кутафина (Москва)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2012 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Interlaken Declaration. February 19, 2010 // URL: http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/europa/euroc .Par.0133.File.tmp/final_en.pdf.

*(2) High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Izmir, Turkey, April 26-27, 2011. Declaration // URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/E1256FD2-DBE5-41E8-B715-4DF6D922C7B6 /0/20110428_Declaration_Izmir_EN.pdf.

*(3) High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Brighton Declaration // URL: http://www.coe.int/en/20120419-brighton-declaration.

*(4) Decision on the competence of the Court to give an advisory opinion. June 2, 2004.

*(5) Advisory opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European Court of Human Rights. February 12, 2008.

*(6) Advisory opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European Court of Human Rights (N 2). January 22, 2010.

*(7) Buergenthal Th. The American and European Conventions on Human Rights: Similarities and Differences // American University Law Review. 1980-1981. Vol. 30. P. 156.

*(8) Pasqualucci Jo M. The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights. Cambridge, 2003. P. 4-5.

*(9) В настоящее время членами ОАГ являются 35 государств: 21 входили в ОАГ изначально (Аргентина, Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Доминиканская Республика, Эквадор, Сальвадор, Гватемала, Гаити, Гондурас, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, США, Уругвай, Венесуэла); позднее присоединились Барбадос, Тринидад и Тобаго, Ямайка, Гренада, Суринам, Доминика, Сент-Люсия, Антигуа и Барбуда, Сент-Винсент и Гренадины, Багамы, Сент-Киттс и Невис, Канада, Белиз, Гайана.

*(10) Charter of the Organization of American States // Basic Documents Pertaining to Human Rights in the Inter-American System (Updated to February 2011). Secretariat of the Inter-American Court on Human Rights. San Jose, 2011. P. 245-280 (далее - Basic Documents).

*(11) American Declaration of the Rights and Duties of Man // Ibid. P. 19-28.

*(12) Declaration at the Fifth Meeting of Consultation of Ministers of Foreign Affairs, Santiago, Chile, August 12-18, 1959, Final Act. Document OEA/Ser.C/II.5. В 1967 г. Комиссия получила прочную юридическую основу для своей деятельности, когда поправками к Уставу ОАГ ("протокол Буэнос-Айрес") была причислена к главным органам ОАГ (ст. 53, 106).

*(13) American Convention on Human Rights // Basic Documents. P. 29-56.

*(14) На 1 мая 2012 г. участниками Конвенции являются 24 государства: Аргентина, Барбадос, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гватемала, Гондурас, Гренада, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Сальвадор, Доминика, Суринам, Уругвай, Чили, Эквадор, Ямайка.

*(15) В дальнейшем к АКПЧ было принято два дополнительных протокола: Дополнительный протокол в области экономических, социальных и культурных прав 1988 г. ("протокол Сан-Сальвадор") и Протокол об отмене смертной казни 1990 г. (Basic Documents. P. 77-87, 91-92).

*(16) Statute of the Inter-American Court of Human Rights, adopted by the General Assembly of the OAS at its Ninth Regular Session, held in La Paz Bolivia, October 1979 (Resolution N 448) // Basic Documents. P. 179-190. Текст доступен на сайте Суда: URL: http://www.corteidh.or.cr/estatuto.cfm?&CFID=381087&CFTOKEN=51882033.

*(17) Rules of Procedure of the Inter-American Court of Human Rights, approved by the Court during its LXXXV Regular Period of Sessions, held from November 16-28, 2009 // Basic Documents. P. 196-230. Текст доступен на сайте Суда: URL: http://www.corteidh.or.cr/reglamento_eng.cfm.

*(18) Дело "Baena Ricardo at al. (270 workers) v. Panama", Competence, Judgment, November 28, 2003. Par. 90.

*(19) "Other treaties" subject to the advisory jurisdiction of the Court (Art. 64 American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-1/82 of September 24, 1982.

*(20) Дело "Velasquez-Rodriguez v. Honduras". Preliminary Objections. Judgment of June 26, 1987.

*(21) "Other treaties" subject to the advisory jurisdiction of the Court. Par. 25.

*(22) Restrictions to the Death Penalty (Arts. 4(2) and 4(4) American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-3/83 of September 8, 1983. Par. 43.

*(23) "Other treaties" subject to the advisory jurisdiction of the Court. Par. 31.

*(24) Compatibility of Draft Legislation with Article 8(2)(h) of the American Convention on Human Rights. Advisory Opinion OC-12/91 of December 6, 1991. Par. 28.

*(25) Request for an Advisory Opinion be the Inter-American Commission on Human Rights. Resolution of June 24, 2005.

*(26) Request for an Advisory Opinion be the Inter-American Commission on Human Rights. Resolution of January 27, 2009.

*(27) Judicial Guarantees in States of Emergency (Arts. 27(2), 25 and 8 American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-9/87 of October 6, 1987. Par. 16.

*(28) Генеральная Ассамблея, Консультационное совещание министров иностранных дел, Советы ОАГ, Межамериканский правовой комитет, Межамериканская комиссия по правам человека, Генеральный секретариат, специализированные конференции и специализированные организации (ст. 53 Устава ОАГ).

*(29) Конь Г.И. Организационная структура и порядок функционирования Межамериканского суда по правам человека: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.

*(30) Четыре раза воспользовалась своим правом Коста-Рика, 3 - Уругвай (1 - совместно с Аргентиной), по 2 раза - Мексика и Аргентина (1 - совместно с Уругваем), по 1 разу - Колумбия, Перу, Чили, Венесуэла.

*(31) Proposed Amendments of the Naturalization Provisions of the Constitution of Costa Rica. Advisory Opinion OC-4/84 of January 19, 1984. Par. 11.

*(32) Pasqualucci Jo M. Op. cit. P. 41-42.

*(33) Суд принял шесть заключений по запросам Межамериканской комиссии по правам человека.

*(34) The Effect of Reservations on the Entry into Force of the American Convention on Human Rights (Arts. 74 and 75). Advisory Opinion OC-2/82 of September 24, 1982. Par. 14.

*(35) Ibid. Par. 16.

*(36) International Responsibility for the Promulgation and Enforcement of Laws in Violation of the Convention (Arts. 1 and 2 of the American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-14/94 of December 9, 1994. Par. 25.

*(37) Pasqualucci Jo M. Op. cit. P. 39.

*(38) Restrictions to the Death Penalty.

*(39) The word "laws" in Article 30 of the American Convention on Human Rights. Advisory Opinion OC-6/86 of May 9, 1986.

*(40) Enforceability of the Right to Reply or Correction (Arts. 14(1), 1(1) and 2 American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-7/86 of August 29, 1986.

*(41) Habeas corpus in Emergency Situations (Arts. 27(2), 25(1) and 7(6) American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-8/87 of January 30, 1987.

*(42) Judicial Guarantees in States of Emergency.

*(43) International Responsibility for the Promulgation and Enforcement of Laws in Violation of the Convention.

*(44) Juridical Condition and Human Rights of the Child. Advisory Opinion OC-17/02 of August 28, 2002.

*(45) Juridical Condition and Rights of Undocumented Migrants. Advisory Opinion OC-18/03 of September 17, 2003.

*(46) Pasqualucci Jo M. Op. cit. P. 47.

*(47) "Other treaties" subject to the advisory jurisdiction of the Court.

*(48) The Effect of Reservations on the Entry into Force of the American Convention on Human Rights.

*(49) Exceptions to the Exhaustion of Domestic Remedies (Arts. 46(1), 46(2)(a) and 46(2)(b) American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-11/90 of August 10, 1990.

*(50) Certain Attributes of the Inter-American Commission on Human Rights (Arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 and 51 of the American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-13/93 of July 16, 1993.

*(51) Reports of the Inter-American Commission on Human Rights (Art. 51 American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-15/97 of November 14, 1997.

*(52) Control of Legality in the Practice of Authorities of the Inter-American Commission of Human Rights (Arts. 41 & 44 to 51 of the American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-19/05 of November 28, 2005.

*(53) "Article 55 of the American Convention on Human Rights". Advisory Opinion OC-20/09 of September 29, 2009.

*(54) Certain Attributes of the Inter-American Commission on Human Rights. Par. 48-56.

*(55) При этом Суд признал не соответствующей Конвенции норму действовавших в то время Правил процедуры МАКПЧ, разрешавшую Комиссии направлять доклад по ст. 50 заявителю. В последующем Правила были изменены. Данный вывод Суда критиковался доктриной как нарушающий равенство сторон (см., например: Pasqualucci Jo M. Op. cit. P. 150-151).

*(56) Дело "Fairen-Garbi and Solis-Corrales v. Honduras". Preliminary Objections. Judgment of June 26, 1987. Par. 63.

*(57) "Article 55 of the American Convention on Human Rights".

*(58) "Other treaties" subject to the advisory jurisdiction of the Court. В § 48 отмечается: "Сам текст статьи 64 Конвенции, объект и цели этого договора, правила толкования, указанные в статье 29 Конвенции, практика Комиссии и подготовительная работа - все указывает на одно и то же: не существует никаких разумных причин считать, полностью или частично, что Суд не имеет права получать запросы и издавать консультативные заключения относительно применимых американским государством договоров по правам человека просто потому, что неамериканские государства также являются участниками таких договоров, или потому, что они приняты не в рамках или не под эгидой межамериканской системы".

*(59) "Возможность конфликтующих толкований - феномен, общий для всех тех правовых систем, которые имеют суды, не выстроенные в иерархическом порядке. Такие суды имеют право применять и соответственно толковать одну и ту же отрасль права. Следовательно, нет ничего необычного в том, что в определенных случаях суды приходят к конфликтующим или, по меньшей мере, к разным выводам в толковании одной и той же нормы права. В плане международного права, например, так как консультативная юрисдикция Международного суда ООН распространяется на любые правовые вопросы, Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея могут попросить Суд дать консультативное заключение, касающееся договора, который, вне всяких сомнений, может также быть истолкован данным Судом в силу ст. 64 Конвенции. Даже ограничительное толкование ст. 64 не устраняет возможность конфликта такого типа. Более того, ожидаемые конфликты, если они случатся, не будут особенно серьезными. Нужно помнить в связи с этим, что консультативные заключения Суда и других международных трибуналов в силу их консультативного характера не имеют той же обязывающей силы, которая присуща решениям по спорам... С этой точки зрения очевидно, что возможность конфликта заключений Суда с заключениями других трибуналов или органов не имеет большого практического значения" ("Other treaties" subject to the advisory jurisdiction of the Court. Par. 50-51).

*(60) The Right to Information on Consular Assistance. In the Framework of the Guarantees of the due Process of Law. Advisory Opinion OC-16/99 of October 1, 1999.

*(61) Подробнее см.: Кожеуров Я.С. Дело братьев ЛаГранд и дискуссия о международной правосубъектности индивида // Юридическая наука и образование. 2009. Вып. 2. Харьков, 2009. С. 204-224. Что интересно, восприняв "ориентированный на человека" подход МАСПЧ, Международный суд ООН ни разу даже не упомянул его известное консультативное заключение. "Но мы не должны удивляться, мы уже должны привыкнуть к "судебному нарциссизму" Международного суда" (Burgorgue-Larsen L., Ubeda de Torres A. The Inter-American Court of Human Rights. Case Law and Commentary. Oxford, 2011. P. 97).

*(62) См., например: Толстых В.Л. Некоторые аспекты пролиферации международных судов // Рос. правосудие. 2010. N 9. С. 34-42.

*(63) Supreme Court of the United States. Medellin v. Texas. N 06-984. Argued October 10, 2007 - Decided March 25, 2008 // URL: http://www.supremecourt.gov/opinions/07pdf/06-984.pdf.

*(64) Interpretation of the American Declaration of the Rights and Duties of Man within the Framework of Article 64 of the American Convention on Human Rights. Advisory Opinion OC-10/89 of July 14, 1989. Par. 38, 41, 43, 46, 47.

*(65) Proposed Amendments of the Naturalization Provisions of the Constitution of Costa Rica.

*(66) Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism (Arts. 13 and 29 American Convention on Human Rights). Advisory Opinion OC-5/85 of November 13, 1985. В этом деле Суд выделил четыре критерия, которыми должна руководствоваться Комиссия, решая вопрос о необходимости передачи дела в Суд: противоречивые правовые проблемы дела, которые не были ранее предметом рассмотрения Суда; противоречащие друг другу судебные акты, принятые в результате внутригосударственных разбирательств; неспособность Комиссии достигнуть единогласного решения по соответствующим правовым вопросам; существенная важность вопроса для континента, связанная с тем, что несколько стран приняли сходные с Коста-Рикой законы (Par. 25).

*(67) Compatibility of Draft Legislation with Article 8(2)(h) of the American Convention on Human Rights.

*(68) Вместе с тем Суд указал, что он согласно Конвенции может, но не обязан давать заключения относительно проектов законов, поэтому, чтобы не превратиться в инструмент внутригосударственной политической борьбы, Суд будет "внимательно и тщательно рассматривать запрос, чтобы определить, среди прочего, является ли его целью получение запрашивающим государством содействия в лучшем выполнении международных обязательств по защите прав человека. Для этого Суд будет проявлять большую осторожность, чтобы убедиться, что его юрисдикция в таких случаях не будет обращена во вред результатам внутригосударственного законодательного процесса ради достижения узких предвзятых политических целей" (Par. 30).

*(69) Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Рос. газ. 2010. 29 окт.

*(70) The Right to Information on Consular Assistance. Par. 62.

*(71) Enforceability of the Right to Reply or Correction. Par. 5.

*(72) Впервые на слушания были приглашены Межамериканская ассоциация прессы и Коллегия газетчиков Коста-Рики в деле об обязательном членстве в объединениях журналистов в 1985 г. (Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism. Par. 7). С 1994 г. Суд приглашает на устные слушания всех представивших письменные замечания.

*(73) Pasqualucci Jo M. Op. cit. P. 78.

*(74) Hennebel L. The Inter-American Court of Human Rights: The Ambassador of Universalism // Quebec Journal of International Law (Special Edition). 2011. P. 71-76.

*(75) Pasqualucci Jo M. Op. cit. P. 80.

*(76) Burgorgue-Larsen L., Ubeda de Torres A. Op. cit. P. 87. Bibliography