Особенности договоров социального найма жилых помещений с малоимущими гражданами в Москве и Санкт-Петербурге (A.В. Копылов, B.А. Никитина, "Законодательство", N 8, август 2012 г.)

Особенности договоров социального найма жилых помещений с малоимущими гражданами в Москве и Санкт-Петербурге

В современной России существуют различные способы решения жилищной проблемы, среди которых немалое значение имеет предоставление жилых помещений малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилье, по договорам социального найма.

Специфику обозначенной темы определяют сложная система источников правового регулирования социального найма, необходимость анализа регионального жилищного законодательства, а также отсутствие активного интереса к данному вопросу в современной юридической науке. В связи с этим особое значение приобретает рассмотрение соответствующих договоров, заключаемых в Москве и Санкт-Петербурге, поскольку в этих городах сохраняется значительный дефицит свободного государственного жилья и проживает большое количество социально незащищенных граждан.

Предметом настоящего исследования являются особенности договоров социального найма, заключаемых в городах федерального значения с малоимущими гражданами. Особое внимание будет уделено анализу источников правового регулирования, основаниям заключения и предмету этих договоров.

Источники правового регулирования договоров социального найма в Москве и Санкт-Петербурге

Договор социального найма жилого помещения регулируется гражданским и жилищным законодательствами Российской Федерации.

В гражданском законодательстве прежде всего нас интересует глава 35 Гражданского кодекса РФ ("Наем жилого помещения"). Максимальной юридической силой в регулировании договора социального найма обладают лишь пять статей этой главы (ст. 674, 675, 678, 680, п. 1-3 ст. 685), остальные же согласно п. 3 ст. 672 ГК РФ применяются только в случае, если иное не предусмотрено жилищным законодательством, т.е. в субсидиарном (восполнительном) порядке*(1). Следует заметить, что нормами ГК РФ об аренде (глава 34) не могут регулироваться отношения найма (как социального, так и коммерческого) с участием граждан, поскольку законодатель допускает возможность аренды жилого помещения только юридическими лицами при условии, что они будут использовать его для проживания граждан (п. 2 ст. 288, п. 2 ст. 671 ГК РФ)*(2).

Жилищное законодательство относится к сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ, п. 1 ст. 5 Жилищного кодекса РФ), поэтому оно включает федеральную и региональную части.

Федеральное жилищное законодательство, касающееся социального найма, составляют: Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (глава 8); Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в РФ"; постановление Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315 "Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения"; постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 "Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями"; постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции"; постановление Правительства РФ от 16 июня 2006 г. N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире"; постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" и некоторые другие нормативно-правовые акты.

Рассмотрим региональное жилищное законодательство городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующее социальный наем жилья.

В Москве его составляют: Закон г. Москвы от 25 января 2006 г. N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях"; Закон г. Москвы от 31 мая 2006 г. N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве"; Закон г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения"; Закон г. Москвы от 27 января 2010 г. N 2 "Основы жилищной политики города Москвы"; постановление Правительства Москвы от 6 июня 2006 г. N 362-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях"; постановление Правительства Москвы от 19 августа 2008 г. N 738-ПП "О плате за социальный наем жилого помещения и внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 24 апреля 2007 г. N 299-ПП"; постановление Правительства Москвы от 29 ноября 2011 г. N 571-ПП "Об утверждении цен, ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения на 2012 год".

В Санкт-Петербурге региональное жилищное законодательство включает: Закон Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге"; Закон Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга"; Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 395-53 "Об установлении платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в Санкт-Петербурге"; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 22 декабря 2008 г. N 1661 "О порядке принятия решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма при развитии застроенных территорий в Санкт-Петербурге"; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2010 г. N 1824 "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг" и некоторые другие акты.

Следует отметить, что региональное жилищное законодательство принимается субъектами Российской Федерации на основе федерального и действует в части, не противоречащей ему (п. 6, 8 ст. 5 ЖК РФ).

Отдельным вопросам, возникающим в судебной практике при применении норм жилищного законодательства в отношении договора социального найма, посвящено несколько актов Верховного Суда РФ, в частности: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ"; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ"; обзор судебной практики Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июля 2000 г. "О расторжении договора социального найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течение шести месяцев".

Как видим, система источников правового регулирования договоров социального найма жилых помещений в городах федерального значения весьма сложна и объемна. Это объясняется рядом причин: во-первых, в регулировании социального найма одновременно используются гражданское и жилищное законодательства; во-вторых, жилищное законодательство относится к сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает довольно активное нормотворчество со стороны органов законодательной и исполнительной власти соответствующего субъекта; в-третьих, проблема обеспечения жилыми помещениями нуждающихся в этом малоимущих граждан, проживающих в двух крупнейших по численности населения городах России, отличается особой остротой.

Понятие и признаки договора социального найма жилого помещения

В ГК РФ, как справедливо отмечает М.И. Брагинский, определение договора социального найма отсутствует*(3). Такое определение можно дать на основе сопоставления п. 1 ст. 60 и п. 1 ст. 154 ЖК РФ, согласно которым договор социального найма жилого помещения - это соглашение, в силу которого одна сторона - наймодатель (собственник жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда либо уполномоченный им орган) обязуется предоставить другой стороне - нанимателю (гражданину, нуждающемуся в жилом помещении) жилое помещение из фонда социального использования в постоянное владение и пользование для проживания в нем, а наниматель обязуется использовать это помещение по назначению и своевременно вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Заметим, что во многом сходное по смыслу и внутренней структуре определение такой сделки еще до принятия нового Жилищного кодекса предлагал Ю.К. Толстой*(4).

Для договора социального найма жилого помещения характерны следующие признаки.

1. По своей юридической природе этот договор является консенсуальным. При этом заключение договора социального найма не базируется на принципе свободы договора (ст. 421 ГК РФ), а требует наличия определенных административных предпосылок. К ним относятся: принятие гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении (п. 1 ст. 55 ЖК РФ), решение о предоставлении ему такого помещения по договору социального найма (п. 4 ст. 57 ЖК РФ).

2. Договор социального найма является возмездным. Однако, с точки зрения Е.А. Суханова, данный договор может быть как возмездным, так и безвозмездным, если в предусмотренных законом случаях наниматель освобождается от платы за наем*(5). По-видимому, уважаемый автор имеет в виду положения п. 9 ст. 156 ЖК РФ, которыми предусмотрена возможность освобождения от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем) для малоимущих граждан. По этому поводу следует отметить, что наниматель в договоре социального найма обязуется своевременно вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги (п. 1 ст. 153 ЖК РФ). Согласно п. 1 ст. 154 ЖК РФ и п. 1 ст. 73 Закона г. Москвы от 27 января 2010 г. N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" плата за жилое помещение включает в себя, во-первых, плату за пользование жилым помещением (плата за наем), во-вторых, плату за содержание и ремонт жилого помещения. ЖК РФ в п. 9 ст. 156 предусматривает возможность освобождения малоимущих граждан только от платы за наем, но не от бремени расходов на содержание и ремонт жилья, а также оплаты коммунальных услуг. Таким образом, и в этом случае договор социального найма сохраняет (хотя и в меньшей степени) возмездный характер.

3. Договор является взаимным (синаллагматическим), так как у каждой из его сторон есть множество прав и обязанностей.

4. Договор социального найма имеет бессрочный характер: в него не включается условие о сроке действия, а значит, его прекращение в связи с истечением срока не допускается.

Стороны и форма договора социального найма жилого помещения

Сторонами по договору социального найма жилого помещения выступают наймодатель и наниматель (п. 1 ст. 60 ЖК РФ).

Наймодателем является собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда либо управомоченное им лицо. При заключении договора социального найма от имени собственника действует уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления (п. 1 ст. 671 ГК РФ, п. 1 ст. 60 ЖК РФ).

В Москве в настоящее время в качестве наймодателя выступает Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы, а сам договор заключается должностным лицом Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы соответствующего административного округа (в соответствии с Положением о Департаменте жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2011 года N 44-ПП*(6), приказом Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы от 13 ноября 2002 г. N 94 "О типовом положении об Управлении Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы в административном округе" и приказом Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы от 23 мая 2011 г. N 139-а "О полномочиях начальников Управлений Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы в административных округах и их заместителей по подписанию отдельных договоров").

В Санкт-Петербурге в соответствии с Административным регламентом оказания государственной услуги предоставления в установленном порядке гражданам жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма*(7) договор социального найма заключает государственное учреждение "Жилищное агентство Санкт-Петербурга".

Нанимателем является гражданин Российской Федерации, нуждающийся в улучшении жилищных условий и в отношении которого принято решение о предоставлении ему жилья. Административно-правовой характер такого решения исключает уступку права на получение жилья*(8).

Помимо самого нанимателя правом пользования жилым помещением обладают также иные лица, которые делятся на постоянно и временно проживающих на данной жилплощади.

Лица, которые постоянно проживают на данной жилплощади, в свою очередь, делятся на две категории.

1. Первая категория - это члены семьи нанимателя, которые вселяются в жилое помещение одновременно с самим нанимателем. Перечень таких лиц содержится в решении о предоставлении жилого помещения, а также в договоре социального найма (п. 3 ст. 69 ЖК РФ). Под членами семьи подразумеваются:

а) супруг, дети и родители нанимателя, проживающие совместно с ним (п. 1 ст. 69 ЖК РФ, п. "а" ч. 1 п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении ЖК РФ");

б) другие родственники и нетрудоспособные иждивенцы, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство (п. 1 ст. 69 ЖК РФ). Под ведением общего хозяйства понимается наличие у нанимателя и указанных лиц совместного бюджета, общих расходов на приобретение продуктов питания, имущества для совместного пользования и т.п. (ч. 4 п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14);

в) иные лица, признанные членами семьи в судебном порядке (п. 1 ст. 69 ЖК РФ). К таким лицам, например, могут относиться граждане, совместно проживающие с нанимателем без регистрации брака. При этом необходимо установить, в каком качестве они вселялись нанимателем в жилое помещение, в течение какого времени в нем проживают, имеют ли они право на другое жилое помещение (ч. 6 п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14).

2. Ко второй категории относятся члены семьи нанимателя, которые вселяются в жилое помещение после заключения договора социального найма жилья. Вселение таких лиц влечет внесение соответствующих изменений в договор социального найма жилья (п. 2 ст. 70 ЖК РФ). Наниматель вправе вселить в жилое помещение в качестве постоянно проживающих следующих лиц:

а) своего супруга, детей и родителей. Однако для этого необходимо письменное согласие членов его семьи, постоянно проживающих к этому моменту на данной жилплощади (п. 1 ст. 70 ЖК РФ). При этом не имеет значения, что обеспеченность общей площадью жилого помещения в расчете на каждого члена семьи в результате может стать ниже учетной нормы (ч. 2 п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14);

б) других граждан - с письменного согласия не только членов его семьи, но и самого наймодателя. Наймодатель вправе запретить вселение таких лиц, если обеспеченность общей площадью жилого помещения в расчете на каждого члена семьи станет ниже учетной нормы (п. 1 ст. 70 ЖК РФ). Отказ наймодателя дать такое согласие может быть оспорен в судебном порядке (согл. ч. 6 п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14).

Данные правила не действуют, если речь идет о несовершеннолетних детях. Для вселения таких лиц не требуется письменного согласия остальных членов семьи нанимателя и согласия наймодателя (п. 1 ст. 70 ЖК РФ). Это могут быть дети как самого нанимателя, так и других членов его семьи, уже постоянно проживающих на данной площади (согл. ч. 4 п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14).

Все члены семьи нанимателя (как вселившиеся в жилое помещение одновременно с нанимателем, так и вселенные им после заключения договора социального найма) имеют равные с ним права и обязанности. При этом дееспособные члены семьи несут солидарную с нанимателем ответственность по всем обязательствам, вытекающим из договора социального найма (п. 2 ст. 69 ЖК РФ). Это позволяет признать их сонанимателями.

К лицам, которые временно проживают на конкретной жилплощади, относятся временные жильцы и поднаниматели.

Правовое положение временных жильцов регулируется ст. 680 ГК РФ и 80 ЖК РФ (п. 3 ст. 672 ГК РФ). Временные жильцы могут вселяться в жилое помещение как самим нанимателем, так и проживающими совместно с ним членами его семьи по взаимному согласию. Для вселения таких лиц необходимо предварительное уведомление наймодателя, который вправе запретить проживание временных жильцов в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на каждого проживающего составит для отдельной квартиры менее учетной нормы, а для коммунальной - менее нормы предоставления (ч. 1 ст. 680 ГК РФ, п. 1 ст. 80 ЖК РФ). С временным жильцом заключается договор безвозмездного проживания, являющийся разновидностью договора ссуды. Срок действия такого договора не может превышать шесть месяцев (ч. 1 ст. 680 ГК РФ, п. 2 ст. 80 ЖК РФ). Если срок действия такого договора не согласован, он прекращается по истечении семи дней с момента предъявления соответствующего требования нанимателем или членами его семьи (ч. 3 ст. 680 ГК РФ, п. 4 ст. 80 ЖК РФ). В случае отказа временных жильцов освободить жилое помещение по основаниям, предусмотренным в законе, они подлежат выселению в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения (п. 5 ст. 80 ЖК РФ).

Правовое положение поднанимателей регулируется ст. 685 ГК РФ, ст. 76-79 ЖК РФ. Поднаниматели могут вселяться в жилое помещение только самим нанимателем с письменного согласия членов его семьи, а также наймодателя. При этом необходимо, чтобы после вселения поднанимателя общая площадь соответствующего жилого помещения на одного проживающего составляла не менее учетной нормы, а в коммунальной квартире - не менее нормы предоставления (п. 1, 2 ст. 685 ГК РФ, п. 1 ст. 76 ЖК РФ). С поднанимателем заключается письменный договор поднайма жилого помещения или его части, который является возмездным (п. 3 ст. 685 ГК РФ, п. 1 ст. 77, п. 1 ст. 78 ЖК РФ). Срок действия этого договора определяется сторонами. Если в договоре срок не определен, он считается заключенным на один год (п. 3 ст. 77 ЖК РФ). Однако при прекращении договора социального найма жилья договор поднайма прекращается автоматически независимо от истечения его срока (п. 2 ст. 79 ЖК РФ). В случае отказа поднанимателей освободить жилое помещение по основаниям, предусмотренным в законе, они подлежат выселению в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения.

Следует заметить, что и временные жильцы, и поднаниматели не обладают самостоятельным правом на жилое помещение, их права производны от права самого нанимателя. Поэтому прекращение договора социального найма жилья автоматически влечет прекращение договоров безвозмездного проживания и поднайма, а значит, и выселение временных жильцов и поднанимателей без предоставления другого жилого помещения.

Согласно ст. 674 ГК РФ и ст. 63 ЖК РФ договор социального найма жилого помещения подлежит письменному оформлению по типовой форме, утверждаемой постановлением Правительства РФ. Пункт 14 типового договора социального найма жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315, требует составления данного документа в двух экземплярах, по одному для каждой из сторон.

Нарушение письменной формы не влечет недействительности этого договора (п. 1 ст. 162 ГК РФ).

Основания заключения договора социального найма жилого помещения в Москве и Санкт-Петербурге

Для заключения договора социального найма жилья необходимо наличие определенных административно-правовых предпосылок:

1) принятие гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении (п. 1 ст. 55 ЖК РФ);

2) решение о предоставлении гражданину, состоящему на учете, жилого помещения по договору социального найма (п. 4 ст. 57 ЖК РФ).

Какие условия необходимы для принятия лица на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении?

Во-первых, наличие российского гражданства, так как иностранцам и апатридам жилые помещения по договору социального найма вообще не предоставляются (п. 5 ст. 49 ЖК РФ).

Во-вторых, признание лица нуждающимся в жилом помещении. Согласно п. 1 ст. 51 ЖК РФ к лицам, нуждающимся в жилом помещении, относятся четыре категории граждан:

1. Граждане (а также члены их семей), вообще не имеющие своего постоянного жилья, т.е. не являющиеся ни нанимателями по договору социального найма, ни собственниками жилья.

2. Граждане (а также члены их семей), являющиеся нанимателями по договорам социального найма или собственниками жилья, если обеспеченность жильем на одного члена семьи составляет менее учетной нормы. Учетная норма - это минимальный размер обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения, устанавливаемый органами местного самоуправления (п. 5 ст. 50 ЖК РФ). В Москве такая норма составляет 10 кв. м для отдельных квартир и 15 кв. м для коммунальных квартир (п. 3, 4 ст. 9 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения"). В Санкт-Петербурге - соответственно 9 и 15 кв. м (п. 1 ст. 3 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге").

3. Граждане (а также члены их семей), проживающие в жилых помещениях в качестве собственников или нанимателей по договору социального найма, если эти жилые помещения признаны непригодными для проживания (независимо от учетной нормы). Основания для признания жилья непригодным для проживания содержатся в п. 33-41 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47. К таким основаниям относятся: ухудшения в связи с физическим износом здания в целом или отдельных его частей эксплуатационных характеристик, приводящих к снижению до недопустимого уровня надежности здания, прочности и устойчивости строительных конструкций и оснований; изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, не позволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона, физических факторов наличия источников шума, вибрации, электромагнитных полей и т.д.

4. Граждане (а также члены их семей), проживающие в коммунальных квартирах по договору социального найма или в качестве собственников, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно (независимо от учетной нормы) и при отсутствии у них иного жилого помещения. Список таких болезней содержится в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. N 378. Это активные формы туберкулеза с выделением микобактерий туберкулеза; злокачественные новообразования, сопровождающиеся обильными выделениями; хронические и затяжные психические расстройства с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями; эпилепсия с частыми припадками и т.д.

Перечень оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, содержащийся в п. 1 ст. 51 ЖК РФ, является исчерпывающим, однако законодательство Москвы расширяет круг таких лиц. Так, согласно подп. 4 п. 1 ст. 8 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 к нуждающимся также относятся граждане, проживающие в неблагоустроенных жилых помещениях. Неблагоустроенным считается жилое помещение, которое не отвечает определенным стандартам, перечень которых содержится в приложении N 1 к упомянутому московскому закону. Данный перечень включает в себя наличие в квартире всех видов удобств (электроснабжение, водопровод, канализация, отопление, ванна или душ, газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение или газовая колонка) независимо от материала стен.

В отличие от Москвы, в законодательстве Санкт-Петербурга отсутствуют дополнительные критерии признания лица нуждающимся в жилом помещении, что полностью соответствует ст. 51 ЖК РФ.

В-третьих, несовершение гражданином в течение пяти последних лет намеренных действий, влекущих признание его нуждающимся в жилом помещении. Такие лица могут приниматься на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения соответствующих действий (ст. 53 ЖК РФ). Однако сам перечень этих действий в федеральной норме отсутствует.

Следует отметить, что московский законодатель (п. 2 ст. 10 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29) самостоятельно установил перечень указанных действий, включив в него:

1) изменение порядка пользования жилыми помещениями путем совершения сделок;

2) обмен жилыми помещениями;

3) невыполнение условий договоров о пользовании жилыми помещениями, повлекшее выселение граждан в судебном порядке;

4) изменение состава семьи, в том числе в результате развода;

5) вселение в жилое помещение иных лиц, за исключением вселения временных жильцов;

6) выдел доли собственниками жилых помещений;

7) отчуждение имеющегося в собственности граждан и членов их семей жилого помещения или частей жилого помещения.

Определением Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 г. N 5-Г07-56 "Об оставлении без изменения решения Московского городского суда от 13 марта 2007 года" данная норма была признана соответствующей ст. 53 ЖК РФ.

Законодательным собранием Санкт-Петербурга норма, аналогичная московской, не принималась.

В-четвертых, постоянное длительное проживание в данном населенном пункте.

В федеральном жилищном законодательстве такое условие отсутствует (ст. 49, 51 ЖК РФ). Тем не менее и в Москве (подп. 3 ст. 7 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29), и в Санкт-Петербурге (п. 2 ст. 1 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65) для признания лица нуждающимся в жилом помещении необходимо постоянное проживание в соответствующем городе на законных основаниях не менее десяти лет.

На это противоречие обратил внимание А.П. Сергеев, полагающий, что данное положение является незаконным и в соответствии с п. 8 ст. 5 ЖК РФ не подлежит применению*(9). Возникшая правовая коллизия также не могла не повлечь попыток оспаривания законности упомянутых региональных норм гражданами, которым было отказано в постановке на учет в связи с несоблюдением рассматриваемого условия. В частности, такие случаи имели место в российской столице. Однако высшие судебные инстанции отказались признавать недействительным подп. 3 ст. 7 упомянутого московского закона, мотивировав свое решение правом города Москвы как субъекта Российской Федерации на опережающее урегулирование этого вопроса на основе принципа конкурирующей компетенции согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(10) (определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 г. N 5-Г07-56 "Об оставлении без изменения решения Московского городского суда от 13 марта 2007 года").

В-пятых, отнесение гражданина к категории малоимущих. При решении этого вопроса учитываются, во-первых, доход, приходящийся на каждого члена семьи, во-вторых, стоимость имущества, которое находится в собственности членов семьи и подлежит налогообложению (п. 2 ст. 49 ЖК РФ).

Основания и порядок признания граждан малоимущими регулируются региональным законодательством на основе п. 2 ст. 49 ЖК РФ и Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма*(11).

В Москве, в частности, действует Закон г. Москвы от 25 января 2006 г. N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях", а также постановление Правительства Москвы от 6 июня 2006 г. N 362-ПП о мерах по реализации этого закона, утвердившее Методику расчета дохода и определения стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи (см. приложение N 1 к постановлению).

Согласно п. 1 ст. 2 Закона г. Москвы от 25 января 2006 г. N 7 малоимущими признаются жители Москвы, имущественная обеспеченность которых меньше стоимости общей площади жилого помещения, которую необходимо приобрести членам семьи для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения на одного человека. Имущественная обеспеченность определяется как сумма стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, и денежного выражения дохода всех членов семьи за расчетный период.

Доход членов семьи за расчетный период определяется как произведение количества месяцев в расчетном периоде и среднего ежемесячного дохода всех членов семьи за вычетом величины прожиточного минимума в расчете на душу населения на каждого члена семьи, установленного Правительством Москвы. При этом средний ежемесячный доход семьи рассчитывается как сумма среднемесячного дохода всех членов семьи за два полных календарных года, предшествующих году обращения с заявлением о признании гражданина малоимущим (ст. 4 Закона г. Москвы от 25 января 2006 г. N 7). Перечень учитываемых при расчете видов доходов содержится в приложении N 2 к постановлению Правительства Москвы от 6 июня 2006 г. N 362-ПП.

При определении стоимости имущества, принадлежащего членам семьи на праве собственности, учитываются следующие виды имущества: 1) земельные участки (доли, паи); 2) дачи, гаражи, иные строения, помещения и сооружения, за исключением жилых помещений и их частей; 3) транспортные средства; 4) паенакопления в потребительских кооперативах; 5) имущественные доли (паи), акции (п. 2 ст. 2 Закона г. Москвы от 25 января 2006 г. N 7, п. 3.5 Методики расчета дохода и определения стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи).

В Санкт-Петербурге этот вопрос регулируется Законом Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65, а также Методиками определения ежемесячного дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и определения стоимости имущества, подлежащего налогообложению и приходящегося на каждого члена семьи (см. приложения N 1 и N 2 к данному Закону)*(12).

Согласно п. 1 ст. 2 указанного Закона Санкт-Петербурга малоимущими признаются жители Санкт-Петербурга, чей ежемесячный доход не превышает двукратной официально установленной в Санкт-Петербурге величины прожиточного минимума на душу населения, а стоимость находящегося в собственности и подлежащего налогообложению имущества не превышает десятикратную среднюю рыночную стоимость квадратного метра общей площади жилья в Санкт-Петербурге.

Ежемесячный доход, приходящийся на каждого члена семьи, определяется на основе сведений о составе семьи и сведений о доходах членов семьи за двенадцать последних календарных месяцев, предшествующих подаче заявления о принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. При этом учитываются доходы, которые получены как в денежной, так и в натуральной формах. Размер ежемесячного дохода, приходящегося на каждого члена семьи, рассчитывается путем деления общей суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число 12 и на количество членов семьи (п. 1.2, 1.3, 3.1 Методики определения ежемесячного дохода, приходящегося на каждого члена семьи).

Стоимость имущества, приходящегося на каждого члена семьи, определяется на основе сведений о составе семьи и сведений о составе находящегося в собственности членов семьи имущества, подлежащего налогообложению. При этом учитываются следующие виды такого имущества: 1) жилые помещения, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения; 2) земельные участки; 3) транспортные средства. Размер стоимости имущества, приходящегося на каждого члена семьи, рассчитывается путем деления общей стоимости имущества, находящегося в собственности всех членов семьи и подлежащего налогообложению, на количество членов семьи (п. 1.2, 1.3, 3.1 Методики определения стоимости находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению имущества, приходящегося на каждого члена семьи).

Таким образом, в Москве и Санкт-Петербурге используются различные методики признания жителей малоимущими.

При наличии пяти перечисленных условий у лица возникает право требовать принятия его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении малоимущего гражданина (п. 2 ст. 49, п. 2 ст. 52 ЖК РФ).

В Москве решение о принятии такого лица на учет принимается Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы (п. 4.2.2. Положения о Департаменте жилищной политики и жилищного фонда города Москвы*(13)).

В Санкт-Петербурге соответствующие решения издаются администрациями районов Санкт-Петербурга (п. 1.3 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и на учет граждан, нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий"*(14)).

Сам учет заключается во внесении лица в специальный список (книгу учета) граждан, нуждающихся в жилых помещениях (п. 2 ст. 13 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29, п. 1 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65).

В дальнейшем жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности исходя из времени их принятия на учет (п. 1 ст. 57 ЖК РФ). Однако три категории граждан имеют право на предоставление им жилых помещений вне очереди:

1) граждане, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания и не подлежат ремонту или реконструкции;

2) граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями. Перечень таких заболеваний утвержден постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. N 378;

3) дети-сироты и оставшиеся без попечения родителей, а также взрослые лица из их числа по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, приемных семьях, детских домах, при прекращении опеки (попечительства) над ними и т.д., если указанные граждане не имеют закрепленного за ними жилого помещения (п. 2 ст. 57 ЖК РФ, п. 2 ст. 13 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29).

Решение о предоставлении гражданину, состоящему на учете, жилого помещения по договору социального найма принимается органом местного самоуправления (п. 3 ст. 57 ЖК РФ). Однако в Москве такое решение принимается Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы (4.2.7 Положения о Департаменте жилищной политики и жилищного фонда города Москвы), а в Санкт-Петербурге - администрациями районов Санкт-Петербурга (п. 1.4 Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление в установленном порядке гражданам жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга по договорам социального найма"), т.е. органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения. Данное решение одновременно является правовым основанием для заключения договора социального найма (п. 4 ст. 57 ЖК РФ, п. 1 ст. 24 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29, ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65).

Предмет договора социального найма жилого помещения в Москве и Санкт-Петербурге

Предметом договора социального найма является жилое помещение, указанное в решении о предоставлении жилья гражданину, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях. Данное жилое помещение должно отвечать следующим требованиям.

Во-первых, оно должно быть изолированным (согл. п. 2 ст. 15, п. 1 ст. 62 ЖК РФ). Как правило, это отдельная квартира. Отдельные (изолированные комнаты) в квартирах могут быть самостоятельным предметом договора социального найма только в двух случаях:

а) при освобождении такой комнаты в коммунальной квартире, если на присоединение этой комнаты не имеют права лица, уже проживающие в данной квартире (п. 6 ст. 57, п. 4 ст. 59 ЖК РФ);

б) при превышении установленной нормы предоставления жилья по данному договору (п. 2 ст. 58 ЖК РФ).

Неизолированное жилое помещение (часть комнаты или проходная комната) не может быть самостоятельным предметом договора социального найма (п. 2 ст. 62 ЖК РФ).

Во-вторых, оно должно быть пригодным для постоянного проживания (п. 2 ст. 15, п. 1 ст. 62 ЖК РФ). Это означает, что жилое помещение должно соответствовать санитарным и техническим нормам, установленным в разделе II Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции от 28 января 2006 г. Например, минимальная высота (от пола до потолка) комнат и кухни не может быть менее 2,5 м; комнаты и кухни должны иметь непосредственное естественное освещение; допустимый уровень звукового давления в комнатах и квартирах не должен превышать в дневное время суток 55 дБ, а в ночное - 45 дБ (п. 22, 25, 26 Положения).

В-третьих, предоставляемое помещение должно соответствовать норме предоставления жилья по договору социального найма (п. 1 ст. 50 ЖК РФ). Следует заметить, что такая норма устанавливается не федеральным законодательством, а органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования (п. 2 ст. 50 ЖК РФ), в Москве и Санкт-Петербурге - региональными законами.

В Москве норма предоставления жилого помещения составляет 18 кв. м на одного человека (п. 3 ст. 20 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29). Допускается превышение данной нормы, но не более чем в два раза (т.е. 36 кв. м), при предоставлении одинокому гражданину одной комнаты или однокомнатной квартиры (п. 5 ст. 20 Закона г. Москвы). Если же жилое помещение предоставляется семье из нескольких человек, действуют следующие правила:

а) семье, состоящей из супругов, предоставляется однокомнатная квартира площадью до 44 кв. м;

б) семье, состоящей из двух граждан, не являющихся супругами, - двухкомнатная квартира площадью до 50 кв. м;

в) семье, состоящей из трех граждан, в составе которой есть супруги, - двухкомнатная квартира площадью до 62 кв. м;

г) семье, состоящей из трех граждан, в составе которой нет супругов, - трехкомнатная квартира площадью до 74 кв. м;

д) семье из четырех и более граждан - жилое помещение площадью по 18 кв. м на одного члена семьи, а также не более чем 9 кв. м дополнительно (п. 6 ст. 20 Закона г. Москвы).

В Санкт-Петербурге норма предоставления жилого помещения составляет 18 кв. м на одного члена семьи, состоящей из двух и более человек, и 33 кв. м для одиноких граждан (п. 1 ст. 5 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65); превышение данной нормы допускается не более чем на 9 кв. м на всю семью в целом (абз. 2 п. 1 ст. 5 того же закона).

Таким образом, в одних случаях в Москве действуют большие нормы предоставления жилых помещений по сравнению с Санкт-Петербургом: для одиноких граждан (36 и 33 кв. м соответственно); для семей из двух граждан, не являющихся супругами (50 и 45 кв. м); для семей из трех граждан, в составе которых нет супругов (74 и 63 кв. м). В других случаях - меньшие нормы: для семей, состоящих только из супругов (44 и 45 кв. м), для семей, состоящих из трех граждан, в составе которых есть супруги (62 и 63 кв. м). Если же семья состоит из четырех и более граждан, в городах федерального значения применяются одинаковые нормы предоставления жилья.

В-четвертых, помещение должно предоставляться по месту жительства лица, т.е. в черте соответствующего населенного пункта (п. 5 ст. 57 ЖК РФ).

В Москве действуют специальные правила. Так, согласно п. 1 ст. 3 Закона г. Москвы от 31 мая 2006 г. N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" гражданам, освобождающим жилые помещения, предоставляются благоустроенные жилые помещения, в том числе по договору социального найма, в районе проживания. Район проживания - это территория внутри соответствующего административного округа Москвы (например Бутырский район Северо-Восточного административного округа города Москвы). Исключение составляют жители Центрального и Зеленоградского административных округов, которым при переселении сохраняется не район, а соответствующий округ проживания (подп. 1 п. 3 ст. 3 Закона г. Москвы от 31 мая 2006 г. N 21). Предоставление жилого помещения вне района проживания допускается только на основании письменного заявления граждан (п. 2 ст. 3 того же закона).

В законодательстве Санкт-Петербурга подобные гарантии не предусмотрены, поэтому переселение жителей из исторического центра города на окраины при предоставлении жилого помещения по договору социального найма формально является законным.

В-пятых, помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта (п. 1 ст. 89 ЖК РФ). Вместе с тем необходимость соблюдения такого требования предусмотрена в Жилищном кодексе (ст. 85) только в четырех случаях:

а) если дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу;

б) если жилое помещение подлежит переводу в нежилое;

в) если жилое помещение признано непригодным для проживания;

г) если жилое помещение не может быть сохранено в результате капитального ремонта или реконструкции дома.

При наличии перечисленных обстоятельств граждане подлежат выселению с предоставлением других благоустроенных жилых помещений. Во всех остальных случаях предоставления жилья по договорам социального найма федеральное законодательство не требует соблюдения данного требования.

Тем не менее в московском законодательстве такая важная гарантия жилищных прав граждан по-прежнему сохраняется в полном объеме. Это подтверждается подп. 4 п. 1 ст. 8 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29, согласно которому жители Москвы признаются нуждающимися в жилых помещениях, если дома, в которых они проживают, не отвечают стандартам, которым должны соответствовать благоустроенные жилые помещения в Москве. Перечень таких стандартов содержится в приложении N 1 к Закону г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29. Исходя из сказанного можно сделать вывод о том, что в Москве благоустроенность жилого помещения, предоставляемого гражданам по договору социального найма, является обязательной во всех случаях.

В законодательстве Санкт-Петербурга правило, соответствующее московскому, отсутствует.

* * *

Проанализировав особенности жилищного законодательства Москвы и Санкт-Петербурга, касающиеся предоставления жилых помещений малоимущим нуждающимся в жилье гражданам по договору социального найма, можно сделать некоторые выводы.

1. Ряд вопросов, которые федеральное законодательство относит к компетенции органов местного самоуправления (принятие на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях (п. 3 ст. 52 ЖК РФ); порядок и основания признания граждан малоимущими (п. 2 ст. 49 ЖК РФ); определение учетной нормы и нормы предоставления площади жилого помещения (ст. 50 ЖК РФ); принятие решений о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма (п. 3 ст. 57 ЖК РФ)), в Москве и Санкт-Петербурге решаются органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

2. В отличие от федерального законодательства, нормативные акты Москвы и Санкт-Петербурга предусматривают дополнительное условие принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях - необходимость постоянного проживания в соответствующем городе на законных основаниях не менее десяти лет.

3. Правила признания граждан нуждающимися в жилых помещениях и малоимущими в Москве и Санкт-Петербурге значительно отличаются. Так, в московском законодательстве действует более мягкая учетная норма - 10 кв. м, а также предусмотрено дополнительное основание признания гражданина нуждающимся в жилье - проживание в неблагоустроенном жилом помещении. Кроме того, в городах федерального значения применяются различные методики отнесения жителей к категории малоимущих.

4. Различные требования предъявляются в Москве и Санкт-Петербурге к жилому помещению, которое предоставляется малоимущим гражданам по договору социального найма. Прежде всего это касается максимальной площади предоставляемого очередникам жилого помещения. В столице, как правило, действуют большие нормы предоставления жилья по сравнению с Санкт-Петербургом. Помимо этого в Москве при предоставлении жилого помещения за гражданином сохраняется район (или административный округ) проживания, а само жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта. В законодательстве Санкт-Петербурга аналогичные правила не предусмотрены.

Таким образом, московское законодательство предусматривает большие жилищные гарантии для нанимателей по сравнению с законодательством Санкт-Петербурга при заключении договоров социального найма с малоимущими гражданами, нуждающимися в жилых помещениях.

Список литературы

1. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о передаче имущества. М., 2011.

2. Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. М., 2009. Т. 2.

3. Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2010.

4. Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. 2.

5. Седугин П.И. Жилищное право. М., 2003.

6. Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 2011.

A.В. Копылов,

доцент кафедры гражданского права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

B.А. Никитина,

студентка МГИМО (У) МИД РФ

"Законодательство", N 8, август 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Седугин П.И. Жилищное право. М., 2003. С. 54.

*(2) См.: Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2010. С. 100.

*(3) См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о передаче имущества. М., 2011. С. 660.

*(4) См.: Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 1996. С. 30.

*(5) Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. 2. С. 400.

*(6) Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 14.

*(7) Утвержден распоряжением Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 2 октября 2009 г. N 256-р.

*(8) См.: Российское гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 2. С. 401.

*(9) Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. М., 2009. Т. 2. С. 335.

*(10) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(11) Утверждены приказом Министерства регионального развития РФ от 25 февраля 2005 г. N 17.

*(12) См. об этом: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева. Т. 2. С. 330.

*(13) Утверждено постановлением Правительства Москвы от 22 февраля 2011 г. N 44-ПП.

*(14) Утвержден распоряжением Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 2 октября 2009 г. N 256-р.