Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) (А.Ф. Ноздрачёв, "Законодательство и экономика", N 9, 10, сентябрь, октябрь 2012 г.)

Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении)

Заведующий отделом административного законодательства и процесса Федерального государственного научно-исследовательского учреждения "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации", доктор юридических наук, профессор А.Ф. Ноздрачёв проводит обстоятельный анализ проблем административных соглашений. При широком распространении данной формы выполнения государственными органами своих функций, она не получила ни четкой регламентации в законодательстве, ни даже доктринального оформления.

Понятие "соглашение" в науке административного права

В Конституции РФ отсутствует предписание общей обязанности по согласованию, сотрудничеству и взаимной поддержке государственных органов. Но она, несомненно, существует, исходя из принципа единства исполнительной власти.

Зная российский опыт по государственному строительству и его недостатки, с уверенностью можно сказать: актуальная реформа Конституции указанное требование должна поднять на уровень основного принципа административного права.

В деятельности органов исполнительной власти помимо односторонних административных актов практикуется и другой правовой способ реализации своей компетенции - заключение разного рода двусторонних или многосторонних соглашений, договоров, контрактов, пактов, относящихся или близких к сфере частного права по форме, но закрепляющие обязательства не материального, а иного характера. Их цель - исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг. Такой способ в настоящее время широко используется, поскольку у нынешних органов исполнительной власти для решения многих управленческих задач меньше прямой административной власти, чем раньше. При отсутствии прямой заинтересованности в их решении органами "смежной" компетенции или в регионах органам исполнительной власти осуществлять свои функции нередко затруднительно. Поэтому, чтобы вписаться в систему новых отношений и новых порядков правового социального государства, они все чаще вынуждены прибегать к процедуре согласования своих решений, хотя в законах об этом нет ни одной строчки.

Юридически процедура согласования выливается в разного рода договоры и соглашения с органами государственной власти, юридическими лицами, учреждениями и организациями и даже гражданами. В этом случае налицо соглашение двух сторон - органа исполнительной власти и контрагента - другой договаривающейся стороны. Однако содержание этих "договоров" не оформилось в качестве каких-либо административных стандартов.

Понятие "соглашение" в контексте административного законодательства означает основание для возникновения, изменения и прекращения правоотношений, принимающих юридическую форму согласованных действий органов исполнительной власти. Нельзя считать, что соглашения органов исполнительной власти всегда конструктивны и их следует поддерживать. Например, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) "О защите конкуренции"*(1) (ст. 6) запрещает достигнутые в любой форме соглашения или согласованные действия между федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов, органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

- повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

- экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

- разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

- ограничению доступа на товарный рынок, выхода или устранению из него хозяйствующих субъектов.

В контексте законов о конкуренции под соглашениями, ограничивающими конкуренцию, прежде всего понимаются гражданско-правовые сделки, которые оформляются договорами простого товарищества, дистрибьюторскими, агентскими соглашениями и т.д. Но они могут принимать форму согласованных действий, в том числе с участием органов исполнительной власти.

Под согласованными действиями следует понимать фактические действия участников соглашения, направленные на достижения согласованной цели. Под соглашениями - согласованные действия не соподчиненных органов исполнительной власти и других субъектов административного права, способных самостоятельно определять свои действия. В отношениях подчиненности подчиненный орган исполнительной власти не определяет свое поведение и не может нести ответственность за свои действия. Любые предложения и т.п. вышестоящего органа являются для него обязательными указаниями. Таким образом, соглашения между органами исполнительной власти не могут иметь место между органами власти, находящимися в административном подчинении. Результатом согласованных действий органов исполнительной власти одного уровня могут быть заключенные соглашения или совместно принятые акты. Совместные акты - наиболее распространенная юридическая форма согласованной деятельности. Но такого рода документы, оформляющие ведение согласованных действий, могут и отсутствовать. Такие действия могут быть оформлены и другими документами - протоколами совместных совещаний, перепиской между органами исполнительной власти, актами, принятыми самостоятельно в одно время и по одному и тому же предмету и т.д.

Разного рода договоры с участием органов исполнительной власти (невзирая на их конкретные названия) хотя и классифицируются специалистами в области административного права как административные, управленческие, но фактически лежат в гражданско-правовой или шире - в частноправовой сфере.

Раньше органы исполнительной власти не являлись юридическими лицами. Юридическим лицом, действующим в интересах министерства, выступало какое-либо структурное подразделение. В силу занимаемого места оно реализовывало гражданскую правосубъектность в очень узком направлении - решало организационно-хозяйственные вопросы жизнедеятельности аппарата министерства: ремонт здания, закупка мебели, оргтехники, прочее снабжение и т.д. Наделять гражданской правосубъектностью все министерства не было необходимости, так как их административные решения всегда были обязательными для централизованной системы, в которой "неотвратимая ответственность" чаще всего проявлялась как партийная. Она предшествовала снятию с административной должности, судебному решению о применении уголовной или административной ответственности и т.д. Государственная слабость на сегодняшний день проявляется в том, что от старой ответственности ушли, а к гражданско-правовой еще не пришли. Поэтому, соглашаясь со многими авторами, что "современное административное право стремится соответствовать изменившимся условиям государственной и общественной жизни, выработать новую... систему методов" (С.В. Курчевская)*(2); "расширение сферы использования договорных механизмов, в основе которых лежат принципы согласия и свободы, представляет собой важнейшее направление прогрессивного развития права..." (А.С. Ротенберг)*(3); государственному управлению, понимаемому как "...организационное сотрудничество государства с коллективными и индивидуальными членами общества, направленное на достижение определенных общих целей, органически присуще договорное регулирование общественных отношений" (Б.П. Курашвили)*(4) и т.д., тем не менее в оценке концепций договора и договорной практики в процессе реализации исполнительной власти необходимо исходить из изначальной специфики административного права как отрасли, не позволяющей адекватно применять такой институт, как договор, в его подлинном частноправовом смысле.

Административное право - система юридической централизации, область порядка и подчинения, а не свободы и частной инициативы. В этой области государственной деятельности идея договора как регулятора административных отношений в принципе нежизнеспособна. Таким образом, факт, что органы исполнительной власти заключают договоры, вовсе не предопределяет их административно-правовую принадлежность. Что это за "договор", если орган исполнительной власти не обладает свободой воли, поскольку связан компетенцией, установленным статусом, функциями, предметом и пределами деятельности. Орган исполнительной власти наделен властными полномочиями в целях исполнения государственных функций управления или предоставления государственных услуг, вправе действовать исключительно в рамках своей компетенции, выражает исключительно интересы государства, не имеет каких-либо собственных интересов. Проведение политики ведомственных интересов является грубым нарушением государственной дисциплины.

Все органы исполнительной власти, за небольшими исключениями, в настоящее время являются юридическими лицами (о чем свидетельствуют действующие положения о министерствах, службах, агентствах). Они сами решают, какой им заключать договор. Должностное лицо органа исполнительной власти вправе совершенно свободно выбирать партнера по многим соглашениям и договорам. Но в некоторых случаях законодательство налагает на публичного участника договорных отношений обязанность строго следовать установленным процедурам, иначе договор будет аннулирован.

Должностное лицо должно решить:

- какое правовое средство избрать для достижения цели в конкретной ситуации - административный акт или договор;

- если договор, то какой - относящейся к сфере частного права или административное соглашение;

- какова правовая база решения.

При выборе любой правовой формы должностное лицо обязано исходить из цели, поставленной законодательством перед органом исполнительной власти в соответствующей сфере.

Как юридические лица, органы исполнительной власти (подобно коммерческим организациям) заключают договоры поставки, инвестиционные договоры, когда они осуществляют вложение бюджетных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и одновременно обеспечивают их целевое использование, сдачу в аренду собственных зданий, использования услуг архитектора, проектной, строительной и других организаций, использование займов и многие другие договоры*(5).

Иные цели преследуют административные соглашения. Например, соглашения о передаче полномочий органами исполнительной власти могут приниматься "...в целях эффективности и оперативного осуществления полномочий... с учетом конкретных ситуаций...". Например, Минздрав России активно сотрудничает с главами администраций субъектов Федерации, заключая трехсторонние соглашения: Минздрав России - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - губернатор с целью обеспечения населения региона медицинской помощью и т.д.

При выборе административного акта или административного соглашения должны соблюдаться требования, предъявляемые к административно-правовым формам деятельности, - соблюдение компетенции, порядка подготовки, издания, изменения и прекращения действия актов установленной формы и т.д. По этой причине не у всех соглашений, заключаемых органами исполнительной власти, определяется административно-правовая принадлежность. В подавляющем числе случаев они являются гражданско-правовыми договорами, и споры по ним рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами, и лишь некоторые из них имеют небесспорный административно-правовой характер и рассмотрение разногласий по ним входит в компетенцию административной инстанции. Так, в "Правилах заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий", утв. постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924*(6), предусматривается: если проект соглашения не будет согласован сторонами по истечении установленного срока (две недели и может быть продлен по соглашению сторон на один месяц), сторона - инициатор заключения, соглашения может обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы для рассмотрения разногласий (п. 4). Комиссия вправе принять решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства РФ, которое в месячный срок принимает окончательное решение. Соглашение утверждается распоряжением Правительства РФ.

Таким образом, к квалификации в административно-правовой литературе соглашений, заключаемых органами исполнительной власти, как "административных договоров" следует подходить весьма скептически. Не случайно ситуация вокруг концепции административного договора так же далека от своего разрешения, как и в начале XX в., когда предпринимались попытки обосновать возможность договорного регулирования в деятельности исполнительных органов (В.Л. Кобалевский, А.И. Елистратов, К. Сперанский).

В административном законодательстве не существует понятия "административный договор" и нет никаких признаков формирования каких-либо особых норм об административном договоре в деятельности органов исполнительной власти, хотя это понятие активно разрабатывается и пропагандируется в литературе по административному праву (Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, В.И. Новоселов, Ю.Н. Старилов, В.Г. Розенфельд, А.В. Демин, Ц.А. Ямпольская и др.). С.В. Курчевская, А.А. Абдурахманов, А.С. Ротенберг, А.В. Демин, И.О. Игуменщева и др. посвятили свои диссертационные исследования вопросам договорного управления. Однако, как признают и сами исследователи, на сегодняшний день все вопросы данной темы остаются открытыми даже на уровне постановки научной проблемы.

Ситуация кажется парадоксальной, особенно в свете того, что практически во всех федеральных органах исполнительной власти имеются положения о порядке заключения, регистрации договоров и контроле над их исполнением.

Однако есть одна существенная деталь. В положениях предусматривается, что при подготовке договоров необходимо учитывать следующее: структура договора и его содержание должны отвечать требованиям ГК РФ, другим кодексам и законам Российской Федерации, постановлениям Правительства РФ и подзаконным актам, регулирующим отношения в договорной сфере. Как видно, речь идет прежде всего о договорах гражданско-правовой принадлежности, что вряд ли следует приветствовать и считать оправданным, ибо такая "договорная" практика девальвирует публично-правовую природу органов исполнительной власти.

Полномочия органов исполнительной власти являются их обязанностями. Эти обязанности неотчуждаемы ни по какому соглашению: иначе для чего государство учреждает соответствующий орган управления. Деятельность органов исполнительной власти (впрочем, как и всех других органов государства) основывается на принципе, сформулированном еще римскими юристами: ius publicum privatorum pactis mutari non potest - нормы публичного права не могут изменяться соглашениями отдельных лиц. Поэтому договоры органов исполнительной власти имеют отношение не к институту договора, а к механизму принятия совместных согласованных решений (актов).

Для России еще не пришло время широкой дозволительности, диспозитивности, усмотрения в решении управленческих задач, в том числе путем применения договорных инструментов. Административное право России следует ориентировать на укрепление дисциплины и усиление ответственности в сфере исполнительной власти, ибо слишком слаб руководящий потенциал в государственном управлении, что требует превалирования административно-правовых методов. В Законе г. Москвы от 28 марта 2001 г. N 11 "О договорах и соглашениях города Москвы" (ст. 3) говорится, что сторонами договоров и соглашений Москвы, субъектами договорных отношений могут выступать:

- органы государственной власти г. Москвы (мэр, Правительство, Дума), территориальные и отраслевые органы исполнительной власти города;

- федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, межрегиональные объединения, органы местного самоуправления муниципальных образований в составе Российской Федерации;

- законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов иностранных федераций, административно-территориальных образований иностранных государств;

- юридические лица и международные организации, иные иностранные партнеры в соответствии с федеральным законодательством.

Как видно, речь идет о договорах и соглашениях государственно-правового, частноправового и международно-правового характера. Очевидно, указанные субъекты вправе заключать и административные (управленческие) соглашения.

В контексте теории административного права "соглашение" означает правовое основание для возникновения, изменения правоотношений, принимающих форму согласованных действий органов исполнительной власти.

Для того чтобы орган исполнительной власти мог выполнить с помощью соглашения свою конституционную роль, какими чертами оно должно обладать, чтобы его можно было отграничить от договоров частной сферы, с одной стороны, и от государственно-правовых договоров - с другой? Профессор Н.Г. Александров, рассматривая роль и место договора в правовом регулировании общественных отношений, в свое время отмечал: "Договор в самом широком смысле, может быть определен как согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия"*(7). Таким образом, первым признаком соглашения, которое можно было бы квалифицировать как административное, является участие в нем органа исполнительной власти. И это очевидно: без участия органа исполнительной власти не может быть никакого соглашения в сфере государственного управления. Ибо государственное управление осуществляют только органы исполнительной власти.

Однако это правило допускает исключения. Возможны случаи, когда орган исполнительной власти делегирует соответствующие полномочия какой-либо государственной или негосударственной организации. Впрочем, многие отечественные исследователи правильно подчеркивают: "...участие в административном договоре представителя административной власти является обязательным, но отнюдь не достаточным атрибутом для его признания"*(8).

К оценке административных соглашений нельзя подходить как к соглашению субъектов. Это означало бы, что все договоры, заключаемые органами исполнительной власти, следовало бы признавать административными. Но такая оценка соглашений органов исполнительной власти находилась бы в грубом противоречии с законодательством и действительностью. Подобные документы в системе административных актов вообще не существуют. Для определения правоотраслевой принадлежности договоров, заключаемых органами исполнительной власти, необходимо руководствоваться правовым статусом субъектов договорных отношений, содержанием договоров, их предметом, целями, предусматриваемыми в них правами, обязанностями, порядком разрешения споров и др. Если предметом договора органов исполнительной власти служат отчуждаемые имущественные права, он однозначно относится к сфере гражданского законодательства. Если предметом договора служат права, обязанности, ответственность органов исполнительной власти, он может быть квалифицирован как административное соглашение.

Как и все административные акты, соглашения являются правовой формой осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти. В такого рода "договорных" отношениях орган исполнительной власти выступает носителем властных полномочий, с помощью которых реализует свои управленческие функции.

Поэтому административные соглашения - это не альтернатива административным актам, а их разновидность. Отнесение подобного рода соглашений к институту договоров представляется ошибочным. Договор является институтом частного права, применяется в имущественно-стоимостных отношениях равноправных субъектов, а также в отношениях между государствами в сфере международного публичного и международного частного права. Разграничивая гражданско-правовой и административный договор, некоторые авторы (например, С.В. Курчевская) приходят к мысли, что принцип равенства контрагентов договора и свободы заключения договора "являются определяющими лишь для частно-правового договора". Между тем если административный договор не базируется на этих основополагающих для договора принципах, возникают серьезные сомнения, можно ли административный договор вообще признавать таковым. А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов, критикуя В.Ф. Яковлева, С.С. Алексеева, пишут: "...мы не можем согласиться с позицией юристов, утверждающих, что договор является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках имущественно-стоимостных отношениях. Согласно такой трактовке, применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятия другими науками не является целесообразным"*(9). В том-то и дело: специфика видов (групп) общественных отношений служит причиной возникновения соответствующих правовых явлений и правовых категорий со своим специфическим, а точнее - уникальным содержанием.

Договор - категория, исторически возникшая и существующая в сфере частноправовых отношений. Тезис о единстве этого института (в его подлинном смысле) для всех отраслей права несостоятелен. Суть всех этих юридических конструкций проста: распространение частноправовых начал на область государственного управления или публично-правовую сферу в целом*(10), что искажает адекватность правового регулирования управленческих отношений. Административно-правовые институты фундаментальны и уникальны по своей природе, сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни; они не могут обобщаться под категории частного права.

Категория договора не раскрывает сущность административно-правовых отношений. В административно-правовой сфере любые соглашения выражают императивное волеизъявление органов исполнительной власти и понятие "договор" искажает их содержание. Само представление о возможности заключения какого-либо административного договора между органом исполнительной власти и, скажем, хозяйствующим субъектом, гражданином по вопросам управления (а именно эти вопросы и могут быть предметом административного соглашения) является административно-правовым нонсенсом. Тем не менее органы исполнительной власти заключают подобного рода договоры, но они имеют частноправовую природу.

Каждый орган исполнительной власти реализует свою компетенцию сам, и если передает ее, то только под свою ответственность - правовую, материальную, финансовую. По мнению общепризнанных авторитетов в области теории права и гражданского права С.С. Алексеева, В.Ф. Яковлева, применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятия другими науками не является целесообразным*(11). Профессор С.С. Алексеев нормативный договор по своим основным юридическим особенностям обоснованно относит к нормативным юридическим актам*(12). Видные представители науки административного права также относят так называемые "административные договоры" не к правовому институту договора, а к институту административных актов, обоснованно расценивая их как разновидность последних. Так, профессор Д.Н. Бахрах полагает, что "административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает орган государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников"*(13). Сходное определение административного договора дано в толковом словаре терминов, относящихся к сфере административного права, подготовленного под ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой. После краткой характеристики договора делается следующий вывод: административный договор - это управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамка частного права*(14).

Достоинство приведенных определений административного договора состоит в следующем: из них вполне очевидно, что сам термин "административный договор" условен и не отражает административно-правовой смысл данного явления. Административное соглашение не содержит базовые характеристики договора как правовой категории и не является его юридической разновидностью.

Существование прерогатив государственно-властного контрагента по отношению к другим участникам, сочетание принципов равноправия и власти - подчинения исключают возможность договора как такового. И этот факт вынуждены признать даже представители науки административного права, полагающие, что административные соглашения охватываются категорией договора (А.В. Демин, А.Н. Колокольцев, И.О. Игуменщева и др.). С.В. Курчевская, посвятившая кандидатскую диссертацию обоснованию такой позиции*(15), вместе с тем дает следующее определение административного договора: это "...соглашение двух или более субъектов административного права, как минимум, один из которых обладает государственно-властными полномочиями и реализует в договоре управленческие функции, устанавливающее (прекращающее, изменяющее) административные права и обязанности, направленное на удовлетворение общественно значимых интересов и регулируемое административно-правовыми нормами, а также общими положениями о договоре, установленными гражданским законодательством в той части, в которой они не противоречат публично-правовой природе данного соглашения*(16).

Где же взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно допускаемой правом юридической цели, юридическое равенство и взаимная ответственность сторон, эквивалентный, возмездный характер договора и т.д.? Где законодательное обеспечение административных договоров, придающее им юридическую силу? Разве можно при отсутствии таких фундаментальных признаков относить соглашения в сфере управления к категории договоров?

Административные соглашения являются разновидностью административно-правового регулирования и имеют преимущественно нормативный характер. По своим основным юридическим особенностям они относятся к институту административных актов нормативного характера. При всей их важности они носят по отношению к односторонним административным актам подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо проявление "договорных начал" в реализации полномочий исполнительной власти, не могут быть главным регулятором отношений между органами исполнительной власти, между органами исполнительной власти и гражданами. Поэтому административный договор имеет все черты, объединяющие его с обычными административными актами, а не с гражданско-правовыми сделками.

Признавая односторонний административный акт наиболее характерной формой императивного осуществления исполнительной власти, обоснованно считать, что соглашения органов исполнительной власти являются более гибкими, демократичными, сочетающими публичные и частные интересы. Однако последние не выступают альтернативой императивного управления, как ошибочно утверждают отдельные авторы*(17). Эти соглашения ничего общего не имеют с институтом договора, поэтому называть их административными договорами в принципе неправомерно.

Не случайно существует единая нормативная база, определяющая материальные и процессуальные основы института правовых форм осуществления управленческой деятельности - административных актов. И нет ни одного специального нормативного акта об административных договорах или об особом порядке разрешения споров, связанных с административно-договорными отношениями, поскольку таковых в отечественном законодательстве нет. Административные соглашения - это совместный административный акт органов исполнительной власти о согласованном осуществлении управленческих функций или предоставлении государственных услуг, определяющий права и обязанности участников и обязанных лиц, принимаемый в целях достижения публичных интересов на основе административно-правовых норм. К такого рода соглашениям не применимы нормы частного права о договорах, а административное законодательство о них не разработано.

Административно-правовая природа административных соглашений определяет их особенности как административных актов и исключает возможность отнесения их к институту договоров. В принципиальном плане вряд ли можно говорить о равенстве участников управленческого соглашения. Да, в таком соглашении "стороны равны", но при внимательном анализе задач, функций, полномочий сторон обязательно одна из сторон "равна больше". И в этом смысле лишь условно можно говорить о "свободе заключения" таких соглашений. Одной из сторон они нужны больше, и она для "понуждения к заключению" применяет разные рычаги управления. А ведь речь идет о базовых принципах института договора.

С.В. Курчевская обоснованно полагает, что необходимость в первую очередь отстаивать публичные интересы, представляемые в договоре государственно-властным субъектом, выводит новый принцип - баланс интересов. Действительно, баланс частных интересов - основной принцип частноправового договора. Характеризуя административный договор как альтернативу императивному управлению, автор указывает на примирение с помощью договора общественных и частных интересов*(18). Представляется, тем самым она необоснованно противопоставляет частный и публичный интерес, в то время как в правовом государстве общественный и частный интерес правильнее рассматривать как общее и частное, ибо не должно существовать публичного интереса, не связанного с интересами частными. Поскольку публичные интересы производны от частных, вряд ли можно, как это делает Курчевская, говорить об административном договоре как соглашении с участием органа власти, ибо договор предполагает наличие двух независимых (частных) интересов. Поскольку администрация, как верно отмечается в самом исследовании, руководствуется "необходимостью в любой ситуации защищать публичные интересы"*(19), она, по-видимому, не может заключать административные договоры, раз у нее нет в сфере административно-правового регулирования (или по крайне мере, не должно быть) своего личного интереса.

Спорным представляется утверждение: актуальность административного договора связана в том числе с тем, что "правовые установления государства, носящие общий характер, должны сочетаться с возможностью регулирования конкретных ситуаций самими участниками отношений"*(20). Если в гражданском праве, действительно, договор позволяет сторонам дополнить установленные правом правила, поскольку в результате заключения договора будут сформулированы правила только для его сторон, затрагивающие обычно лишь их частные интересы, в административном праве вряд ли целесообразно предоставлять органу исполнительной власти, призванному защищать исключительно общественные интересы, право устанавливать различные правила для отдельных субъектов права, ибо это неизбежно приведет к злоупотреблениям, коснется интересов всего общества, а отнюдь не этого органа власти.

Поэтому о допустимости административного соглашения можно говорить лишь в случаях, когда орган исполнительной власти вправе вместо принятия административного акта заключить соглашение с субъектом, в отношении кого в ином случае он издал бы административный акт.

Административное соглашение, на основании которого контрагент органа исполнительной власти принимает на себя выполнение встречного обязательства, может быть заключено, если встречное обязательство с определенной целью оговорено в соглашении и служит органу исполнительной власти для выполнения его задач и функций. Встречное обязательство всегда соразмерно с общими и находится в фактической связи с договорным исполнением обязательств органом исполнительной власти.

Как и административные акты, управленческие соглашения заключаются в письменной форме, если законодательством не предписана иная форма. В нормативных актах иногда указываются рекомендации и обязательные формы договоров, что имеет важное значение для формирования на основе таких соглашений правоотношений и для ограничения права усмотрения субъектов при заключении договоров. Но эти требования относятся преимущественно к договорам частноправовой сферы, заключаемым органами исполнительной власти.

Таким образом, административные соглашения охватываются исключительно категорией административного акта, являются его разновидностью. Их можно условно именовать "контрактными" административными актами, поскольку они обладают определенными особенностями по сравнению с односторонними административными актами. Как и административные акты, они основываются исключительно на нормах административного права, позволяют решать общие административные задачи, стоящие перед органами исполнительной власти, путем объединения сил и средств органов исполнительной власти.

Заключением административного соглашения орган исполнительной власти не освобождается от прав и обязанностей, проистекающих из его компетенции, и не уступает свое место, занимаемое им как органом исполнительной власти. В качестве примера можно привести совместные мероприятия органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации при обеспечении взаимодействия и координации и т.п.

В административно-правовой литературе административные договоры рассматривались в качестве регулятора отношений по обслуживанию граждан организациями*(21). Некоторые авторы к таким договорам относили соглашения между органами управления и гражданами в связи с обслуживанием последних, соглашения между органами управления и администрацией учреждений и предприятий по обслуживанию членов их коллективов*(22). Однако вопрос о признании названных отношений предметом административных договоров всегда оставался спорным. Большинство авторов правильно находили сущностную особенность административных договоров: организационный характер, координирующее предназначение, управленческое воздействие на общественные отношения. По методам управленческого воздействия, не обращая внимания на название, не только отечественные, но и зарубежные авторы относили административные договоры не к категории договоров, а к актам управления*(23).

Как соглашения, направленные на возникновение и регулирование административно-правовых отношений между несоподчиненными органами исполнительной власти в целях координации их деятельности для выполнения общей задачи, относящейся к их компетенции и порождающей между ними административные права и обязанности, а не имущественные обязательства, в литературе их обоснованно считают организационно-координационными актами. Они не порождают имущественные обязательства и не имеют возмездного характера. Их содержание - исполнительская деятельность. За их неисполнение может быть предусмотрена юридическая ответственность. Но данный признак вовсе не объединяет их с категорией договоров. Это акты "согласительного процесса" или "согласительных процедур" в деятельности органов исполнительной власти.

Административные соглашения, как и все административные акты, обладают потенциалом управленческого воздействия, хотя и в ослабленном варианте. Более того, они могут быть заменены в любое время односторонними административными актами. Причем надо учитывать наличие двух групп административных соглашений - нормативных и индивидуальных. Нормативные устанавливают общие правила поведения в сфере государственного управления, не имеют конкретного адресата и рассчитаны на неоднократное применение. Индивидуальные заключаются органами исполнительной власти для организации и осуществления функций управления или предоставления государственных услуг и имеют персонифицированный характер.

И те и другие административные соглашения обладают всеми чертами административного регулирования, отличаются большей по сравнению с административными актами степенью выраженности элементов согласования деятельности сторон.

Единство признаков административных актов и административных соглашений

Признание наукой административного права управленческого характера некоторых соглашений органов исполнительной власти производится на основании целого ряда признаков. В отдельных публикациях они представляются следующей совокупностью:

- обеспечение социального публичного интереса в той или иной сфере;

- участие в качестве сторон органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- закон или статутный акт как основание заключения соглашения;

- возможная смешанная правосубъектность участников;

- использование в качестве гарантий и санкций как публично-правовых, так и частноправовых средств*(24).

Приведенные признаки не очень четко выделяют административные соглашения из всей массы публичных договоров, имеющих разную правоотраслевую принадлежность (такого рода договоры есть в конституционном, гражданском, трудовом, налоговом, земельном, жилищном, авторском, информационном, страховом и, наконец, международном праве). Скажем, для административных соглашений характерны и иные особенности - неравенство сторон (формальное равенство), официальная инициатива заключения, односторонний контроль исполнения, возможность принудительного расторжения без мотивации и компенсации, отсутствие имущественных санкций, правовая основа - источник административного права*(25). Эти признаки не могут подвергаться сомнению. Но разве хотя бы один из них свойствен институту договора в его подлинном смысле? Несомненно, все они характерны для правовых актов органов исполнительной власти. И этот факт еще раз подтверждает правильность методологического подхода к исследованию соглашений органов исполнительной власти в рамках института административных актов.

Общность соглашений и административных актов четко прослеживается по всем базовым элементам: предмет, субъекты, цель, форма, содержание и др. Нет также принципиальных различий в условиях и порядке издания, выполнения, а также изменения и прекращения их действия. То есть административные соглашения имеют не договорную, а единую с административными актами юридическую природу.

Единство предмета. Предмет конкретного соглашения всегда ясен. В этом плане любое административное соглашение, как и административный акт, имеет один предмет - осуществление исполнительной власти. Административный акт, соглашение являются правовыми формами управленческой деятельности органов исполнительной власти. "Все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер"*(26).

Единство цели. Как и административный акт, соглашение является правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти. Поэтому несмотря на различия конкретных целей соглашений или даже полное отсутствие их формулировок в научном плане целью каждого соглашения (как и акта) органа исполнительной власти является реализация возложенных на него функций государственного управления и предоставления государственных услуг. "Заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо собственной заинтересованности, подчинить "ее общим интересам"*(27). И административный акт, и соглашение конкретизируют цели, поставленные законодателем перед органами исполнительной власти в соответствующей сфере управления.

Единство субъектного состава. Соглашения заключаются, а административные акты издаются органами исполнительной власти. Это утверждение не умаляет тот факт, что соглашения заключаются органами исполнительной власти, скажем, с органами МСУ. Административного соглашения нет и не может быть, если, по крайней мере, одной из его сторон не является орган исполнительной власти.

Единство правовой природы. Административные акты могут быть нормативными - содержащими правовые нормы (правовые предписания) и вызывающими определенные правовые последствия, в том числе возникновение, прекращение, или изменение правоотношений в сфере ведения конкретного органа исполнительной власти либо индивидуальными, направленными на исполнение (применение) административно-правовых норм. Соглашения органов исполнительной власти также могут устанавливать правила длительного назначения для неопределенного (или широкого) круга лиц, на основании которых издаются правовые акты, заключаются другие, например, дополнительные соглашения (или договоры другой правоотраслевой принадлежности), совершаются юридически значимые действия, или быть индивидуальными, т.е. юридическими фактами.

Единство содержания. Содержание административных актов и соглашений органов исполнительной власти образуют положения о действиях органов исполнительной власти, этапах, порядке и сроках их осуществления и т.д. Особенность лишь в том, что в соглашениях речь идет о взаимных обязанностях, согласованных действиях, общих целях. Но в научном плане и в том и в другом случае подразумеваются реализация полномочий органа исполнительной власти и нормы процедурного характера в соответствии с Конституцией, законом.

Единство формы. Стороны сами определяют форму соглашения. Но ввиду серьезного публичного значения, юридических последствий издания административных актов или заключения соглашения - это всегда письменные документы. Соглашение содержит все атрибуты акта исполнительной власти: наименование сторон, предмет, обязательства, сроки и порядок их исполнения, ответственность, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подпись руководителя, печать).

Единство гарантий. К гарантиям реализации как административных актов, так и соглашений могут быть отнесены субакты (субсоглашения), разного рода комиссии, анализ реализации документов, толкование, процедуры рассмотрения споров и т.п. В конечном счете обязательность исполнения и тех и других обеспечивается служебной дисциплиной государственных служащих и дисциплиной ответственности должностных лиц. Споры по вопросам толкования и применения как актов, так и соглашений подлежат разрешению в административном порядке - путем консультаций и переговоров, а также в суде.

Единство правовой основы. Органы исполнительной власти, издавая административные акты или заключая соглашения, действуют строго в рамках компетенции, установленной законом или актом уполномоченного органа исполнительной власти. В случае заключения соглашения контрагент также должен обладать соответствующими полномочиями. Соглашения могут заключаться на основании и во исполнение акта органа исполнительной власти как нормативного, так и индивидуального характера. И наоборот: управленческое соглашение может явиться основанием для принятия органами исполнительной власти актов как нормативного, так и индивидуального характера. Таким образом, соглашения, как и административные акты, применяются строго в рамках законодательства, являются источниками административного права и служат средством реализации его норм.

Единство масштаба действия. Органы исполнительной власти осуществляют управленческую деятельность во всех сферах жизни общества. Поэтому действие их актов и соглашений не ограничивается сферой государственного управления. В некоторых случаях с их помощью регламентируются общественные отношения, составляющие предмет не только административного, но и иных отраслей российского права. По преимуществу это финансовые, налоговые, бюджетные, трудовые, земельные, социального обеспечения и другие отношения*(28).

Единство статуса. Акт и соглашение как правовые формы деятельности органов исполнительной власти равноправны. Заключить соглашение или издать акт - вопрос целесообразности. Органы исполнительной власти используют эти формы по своему усмотрению. Частота использования той или другой формы не влияет на самостоятельность и независимость каждой из них, они равноправны даже в исключениях. В рамках осуществления юрисдикционной деятельности органы исполнительной власти принимают индивидуальные акты. В сфере осуществления органами исполнительной власти полномочий административно-юрисдикционного характера нормативные правовые акты и соглашения не применяются.

Единство волеизъявления. Как акты, так и соглашения выражают властное веление органов исполнительной власти от имени государства и обязательны для исполнения субъектами, к кому они обращены. При заключении соглашений органы исполнительной власти стремятся к урегулированию своих отношений. Кроме того, они регламентируют поведение третьих лиц, имеющих или могущих иметь отношение к предмету соглашения. Но для третьих лиц вопрос о форме правового акта (односторонний или совместный либо соглашение органов исполнительной власти), в соответствии с которым они должны действовать, не имеет никакого юридического значения. В своем внешнем воздействии на поведение субъектов административного права они ничем не отличаются друг от друга.

Единство требований законности. Все, что характеризует законность акта органа исполнительной власти (издание в рамках компетенции; соответствие содержания требованиям закона, соблюдение в процессе подготовки, издания, внесения изменений, дополнений, прекращения действия требований управленческого процесса, соблюдение установленной формы), определяет и законность соглашений этих органов. В установленных законом случаях орган исполнительной власти обязан использовать определенную правовую форму. "При этом в меньшей степени речь идет о прямом правовом запрете, а чаще о правовом предписании использовать другую форму действия, например, административный акт"*(29). Несоблюдение данного условия ведет к недействительности неадекватной правовой формы, ибо незаконный акт или соглашение не имеют права действовать. Административно-правовой режим сопровождает заключение (принятие), действие и реализацию как актов, так и соглашений.

Взаимозаменяемость. Соглашения в любое время могут быть заменены административными актами. Скажем, практика заключения наиболее распространенных в настоящее время соглашений о делегировании федеральных полномочий органами исполнительной власти субъектов Федерации вполне безболезненно может быть прекращена. Имеются примеры передачи федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации приказами федеральных органов. В качестве примера приведем приказы Минэкономразвития России от 20 февраля 2012 г. N 70 "О передаче правительству Хабаровского края отдельного полномочия по управлению портовой экономической зоной", Следственного комитета РФ от 30 сентября 2011 г. N 144 "О передаче полномочий государственного заказчика на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и др.

Однако соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий по большей части утверждаются распоряжениями Правительства РФ*(30). Наиболее экономным и целесообразным представляется делегирование федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации непосредственно актами Президента РФ или Правительства РФ в соответствии с общими правилами, установленными федеральным законодательством. Полагаю, в ближайшее время так и произойдет.

Таким образом, по своим базовым признакам правового режима волеформирования и волеизъявления акты и соглашения органов исполнительной власти принципиально ничем не отличаются, что и доказывает принадлежность административных соглашений не к институту договоров, а к институту актов органов исполнительной власти.

Сохраняет свое значение глубоко научная мысль знаменитого российского административиста А.И. Елистратова: какие бы виды деятельности и функции ни осуществляли органы государства в пределах их компетенции, "будут ли это сделки по имуществу или акты, видоизменяющие личное положение граждан, они неизменно сохраняют в служебной деятельности агентов государства свойство актов государственного управления"*(31). Современные исследователи вопросов теории административного договора обоснованно рассматривает их как "...многосторонние акты согласования воль"*(32) и делают правильный вывод: количество опосредуемых соглашением волеизъявлений не трансформирует его правовую природу. "Административный акт... может быть односторонним либо двух- или многосторонним (договор)"*(33).

Акты и соглашения органов исполнительной власти неотделимы друг от друга, так как являются правовой формой выражения единой государственной управленческой воли и имеют один предмет регулирования - деятельность органов исполнительной власти.

Различие между ними есть, однако оно не столь существенно, Административные акты предоставляют собой односторонние административно-правовые решения органа исполнительной власти. Соглашение - согласованное административно-правовое решение двух и более органов исполнительной власти, регламентирующее будущую управленческую деятельность этих органов.

Виды административных соглашений

В науке административного права предлагались различные критерии не только для отграничения соглашений органов исполнительной власти от других видов публично-правовых договоров, но и для классификации в рамках категории "административные соглашения"*(34). Оптимальными критериями дифференциации соглашений органов исполнительной власти, очевидно, можно считать:

- правовые основания их заключения;

- субъектов;

- предмет, цели и содержание;

- юридические свойства.

Цели и предмет соглашений требуют особого внимания со стороны органов исполнительной власти. Именно эти факторы определяют и содержание соглашений, и их юридические свойства. "Здесь нельзя допускать, с одной стороны, размывания императивных рамок деятельности участников публично-правовых отношений, с другой - "перегрузки" партнерских связей давлением властных методов, административной и иной зависимостью и т.д."*(35).

В главе 2 Закона г. Москвы от 28 марта 2001 г. "О договорах и соглашениях города Москвы" определяются предметы и виды договоров, заключаемых мэром и Правительством г. Москвы, а также Московской Думой. С учетом целей и предмета к административным соглашениям, заключаемым мэром от имени г. Москвы, можно отнести следующие:

- о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы;

- об основах отношений с субъектами Федерации, их органами власти и муниципальными образованиями, межрегиональными объединениями;

- об изменении границ г. Москвы.

Соглашения от имени г. Москвы об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с международными организациями, субъектами федераций, городами и иными административно-территориальными образованиями иностранных государств заключаются в соответствии с Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" и не охватываются категорией "административные соглашения".

Договоры от имени г. Москвы подписываются и представляются на утверждение Думы мэром.

Соглашение об изменении границ г. Москвы утверждается постановлением Думы в сроки, установленные Регламентом Думы.

Свои полномочия по ведению переговоров и подписанию договоров мэр может распоряжением передавать вице-мэру и иным должностным лицам органов исполнительной власти города.

Мэр ежегодно информирует Думу о заключаемых от имени города договорах и соглашениях. В соответствии с федеральными законами, Уставом города Москвы и Законом от 28 марта 2001 г. Дума может заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с палатами Федерального Собрания РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти иностранных государств, административно-территориальными образованиями субъектов иностранных федеративных государств, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации, представительными органами власти муниципальных образований, межпарламентскими объединениями. Такого рода соглашения также не относятся к категории административных.

В соответствии с Законом от 28 марта 2001 г. Правительство г. Москвы может заключать договоры с федеральными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения, о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения:

- с федеральными органами исполнительной власти о передаче им осуществления части своих полномочий;

- с федеральными органами исполнительной власти о передаче Правительству осуществления части их полномочий;

- с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, муниципальных образований;

- с участниками внешнеэкономических связей, зарегистрированными в Москве, о предоставлении им гарантий;

-  с иностранными партнерами о получении иностранных кредитов и займов, в том числе на условиях поручительства Правительства, обеспеченных доходами бюджета города, а также объектами городской собственности, оборот которых не ограничен законодательством (здания, строения, земельные участки), ценными бумагами, имущественными правами Москвы и иными активами;

- другие соглашения в рамках установленной федеральными законами, законами г. Москвы компетенции.

Договоры и соглашения Правительства подписываются мэром как главой исполнительной власти города либо Председателем Правительства. Соглашения могут подписываться также по их поручению членами Правительства.

Дума постановлениями утверждает соглашения Правительства:

- выполнение которых предусматривает принятие новых законов и внесение изменений в действующие законы г. Москвы;

- иные соглашения Правительства, предусматривающие их утверждение в соответствии с условиями самих соглашений.

Соглашения Правительства, подлежащие утверждению Думой, представляются мэром как главой исполнительной власти города.

При осуществлении международных и внешнеэкономических связей Правительство определяет процедуру заключения соглашений с учетом необходимости согласования их проектов с федеральными органами исполнительной власти.

Отраслевые и территориальные органы исполнительной власти города в развитие ранее заключенных договоров и соглашений Москвы могут по конкретным вопросам правового регулирования, установленного ими, также заключать с соответствующими субъектами договорных отношений соглашения. Проекты соответствующих соглашений подлежат обязательному согласованию с Председателем Правительства либо по его поручению с уполномоченными органами исполнительной власти города, которые представляют по ним свои заключения.

Соглашение отраслевого или территориального органа исполнительной власти города подписывается руководителем соответствующего органа при наличии согласования Председателя Правительства, положительного заключения органа исполнительной власти города, проводившего экспертизу по его поручению.

Порядок подготовки, заключения и выполнения соглашений отраслевых и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы в пределах их компетенции устанавливается Правительством.

Как показывает анализ Закона от 28 марта 2001 г., органы исполнительной власти г. Москвы заключают преимущественно следующие административные соглашения: учредительные, компетенционные, функциональные, финансовые, договоры о делегировании полномочий, другие соглашения, допускаемые законодательством. Названные виды соглашений, принадлежность которых к категории административных в принципе не вызывает сомнений (однако каждый раз требуют конкретного анализа), характерны для органов исполнительной власти всех уровней.

Административное соглашение для органов исполнительной власти создает определенные преимущества по сравнению с тем, когда орган исполнительной власти остается один на один перед задачей исполнения закона или вышестоящего административного акта. С позиций науки административного права следует отметить следующее:

1) права и обязанности, составляющие компетенцию органа исполнительной власти, будучи закрепленными в соглашении, приобретают взаимосвязанный характер. Не утрачивая свойства властного органа, субъект соглашения находит равноправного партнера в целях совместного решения управленческих задач.

Равноправное участие органа исполнительной власти в соглашении не влияет на объем его компетенции и ответственности по самостоятельному осуществлению возложенных функций. Все права и обязанности по административному соглашению устанавливаются только с согласия сторон, обусловленного новыми проблемами и задачами, требующими совместных решений;

2) соглашение должно соответствовать обязательным для органов исполнительной власти предписаниям, содержащимся в законах или в иных нормативных правовых актах, действующим в момент его заключения.

Обязанности органов исполнительной власти, установленные законом, в соответствующих случаях могут становиться его правами, трансформируясь в соглашении в обязанности другой стороны (например, по Соглашению о взаимодействии между Министерством здравоохранения РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Администрацией соответствующих субъектов Российской Федерации по вопросам организации медицинской помощи населению администрации субъектов возлагают на себя обязанности по оптимизации структуры учреждений здравоохранения, организации проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий и др.).

Если обязанности органа исполнительной власти, определенные законом, остаются его обязанностями и по соглашению, они принимаются ими в качестве таковых добровольно и санкции за их нарушение могут применяться по соглашению.

В процессе исполнения соглашения субъекты осуществляют взаимный контроль над соблюдением прав и обязанностей, следовательно, и прав и обязанностей, предусмотренном законом для органов исполнительной власти, поскольку содержание договорных отношений в конечном счете определяется законодательными актами о компетенции органов исполнительной власти. Взаимный контроль снимает значительную часть нагрузки с государственного контроля, например, над проведением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий в стране (в рамках упомянутого Соглашения).

С учетом сформулированных признаков классифицировать как административные, на наш взгляд, можно лишь следующие соглашения:

1) компетенционные. Отдельные авторы (например С.В. Курчевская) к данной категории относят договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектом Федерации, практиковавшиеся в 1990-е гг. Все они основывались на Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., который был вынужденной компромиссной мерой. В настоящее время эта практика оценивается негативно и в стране идет процесс прекращения действия таких договоров.

Вместе с тем к административному праву данные договоры не имеют отношения. Все они содержат положения, касающиеся регулирования статуса государства и государственных образований, а потому должны быть квалифицированы как государственно-правовые акты.

Очевидно, к числу административных соглашений могут относиться так называемые компетенционные соглашения органов исполнительной власти, направленные на разграничение полномочий. Их субъектами являются исключительно органы исполнительной власти, а их предметом - полномочия этих органов.

Однако и такого рода соглашения могут относиться к административному праву с одной существенной оговоркой. Ошибочной является квалификация всех договоров о разграничении компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации как административных. Президиум Верховного Суда РФ в постановлении от 29 апреля 1998 г. определил: "Полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), не могут быть переданы субъекту РФ на основании договора"*(36). Поэтому речь может идти только о договорах о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов в рамках статьи 72 Конституции РФ.

В последние годы определенное распространение получили соглашения о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках частей 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Данные нормы предоставляют право на основе соглашений федеральным органам исполнительной власти передавать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот: органами исполнительной власти субъектов - федеральным органам исполнительной власти.

На основе такого рода соглашений происходит перераспределение административных полномочий в целях наиболее эффективной деятельности исполнительной власти с учетом конкретных условий функционирования ее органов. Это обстоятельство позволяет квалифицировать подобного рода соглашения как административные, т.е. имеющие административно-правовую природу. В качестве примера приведем Соглашения между Правительством РФ и Администрацией Ярославской области о разграничении полномочий в сфере, заключенные в г. Москве 30 октября 1977 г.:

- строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства;

- социальной защиты населения;

- внешнеполитических связей и др.

Практически все федеральные органы исполнительной власти, действующие в рамках статьи 72 Конституции РФ, заключали соглашения о разграничении полномочий с органами исполнительной власти субъектов Федерации. По состоянию на 1 января 2003 г. 48 субъектов в лице органов исполнительной власти заключили 290 соглашений с федеральными органами исполнительной власти. Из указанного количества утратили силу вследствие истечения сроков действия либо расторгнуты по соглашению сторон 48 соглашений. Процесс расторжения этих соглашений продолжается.

Полагаем, компетенционные соглашения не имеют перспективы развития. Их возникновение обусловлено несовершенством нормативных правовых актов о компетенции органов исполнительной власти. Они фактически дополняли законодательство, с их помощью разрешались противоречия, восполнялись пробелы в определении компетенции органов исполнительной власти. Но это не тот путь, когда определение компетенции отдается по существу на усмотрение органа исполнительной власти. Поэтому практика их заключения должна постепенно прекращаться.

Вопрос о правовой природе соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, а также делегирования полномочий остается открытым. В учебнике административного права под редакцией Ю.М. Козлова и Л.П. Попова авторы относят договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти к административно-правовым соглашениям, одновременно обращая внимание на их горизонтальность, на то, что они не порождают конкретные правоотношения, не подменяют собой административные акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия.

Административно-правовой характер соответствующих соглашений не вызывает сомнений, поскольку их предметом становятся полномочия органов исполнительной власти. В них ни одна сторона не выступает по отношению к другой в роли субъекта управления, несмотря на то, что стороны находятся на различном юридическом уровне (федеральном и региональном). Авторы утверждают: заключению административного соглашения предшествует соответствующее управленческое решение, стимулирующее его заключение (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" действительно в статье 28 предусматривает принятие решения о подписании соглашений с региональными органами власти на заседаниях Правительства РФ)*(37), а по результатам заключения также принимается правовой акт. "Без такого юридического оформления административный договор превращается в своеобразный вариант типичных горизонтальных административных правоотношений, предшествующих либо последующих прямому управляющему воздействию. А это, в частности, означает, что в подобных случаях административный договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т.е. не порождает конкретные административно-правовые отношения"*(38).

С.В. Курчевская также правильно оценивает факт, что соглашения о компетенции не порождают конкретные административно-правовые отношения, потому что они относятся к нормативным договорам. В них действительно не реализуется непосредственно исполнительная власть, а перераспределяются полномочия по ее реализации.

Решение Правительства РФ о подписании соглашения является обычным рабочим управленческим решением, ни в коей мере не умаляющим юридическую значимость самого соглашения, оказывающего регулирующее нормативное воздействие на сферу государственного управления. Особенности данного вида договоров и соглашений позволили С.В. Курчевской высказать следующее мнение: целесообразно определять их и рассматривать в качестве конституционно-правовых договоров и соглашений, как в Германии договоры между Федерацией и землями. Схожесть субъектного состава, предмет и другие особенности делают целесообразным исследование данной группы договоров в рамках науки конституционного права.

Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся совместного ведения этих отраслей. Нормы конституционного права устанавливают основы регулирования "совместных" вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти наряду с представительной и судебной ветвями власти в Российской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права. Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти нашей страны.

И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства РФ регулируется нормами лишь конституционного права. Несомненно, многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его юрисдикцию. То же самое происходит с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

2) соглашения о делегировании полномочий. Возможность передачи своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации предусмотрена частью 2 ст. 78 Конституции РФ. Однако формы и способы взаимного делегирования в Конституции РФ не определены. На это обстоятельство уже обращалось внимание в литературе*(39).

Соглашения о передаче полномочий широко используются в системе исполнительной власти, а также во взаимоотношениях органов исполнительной власти и органов МСУ.

Термин "делегирование полномочий" в федеральном законодательстве не применяется. В настоящее время эти вопросы частично решены. Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий регламентируется постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924*(40). Этот порядок основывается на положениях статьи 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(41). Не допускается заключение соглашений, предусматривающих передачу федеральным органам исполнительной власти осуществления части полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов федеральными законами в соответствии с пунктом 7 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ.

Подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, являющимися сторонами соглашения. Проект соглашения направляется стороной - инициатором заключения соглашения другой стороне. Срок согласования проекта составляет две недели и может быть продлен по соглашению сторон на один месяц.

Если проект соглашения не будет согласован сторонами по истечении установленного срока, сторона - инициатор заключения соглашения может обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы для рассмотрения разногласий. Комиссия принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения.

По обращению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) Комиссия принимает решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства РФ, которое принимает окончательное решение. Соглашение утверждается распоряжением Правительства РФ и вступает в силу с даты вступления в силу распоряжения о его утверждении*(42).

Порядок подготовки соглашений о передаче части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации регламентируется также ведомственными актами*(43). Такая практика представляется оправданной, поскольку позволяет предусмотреть организацию практического осуществления переданных органам исполнительной власти субъектов Федерации полномочий, согласование с федеральным органом исполнительной власти назначение на должности руководителей, их заместителей, профессиональный состав органов, порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов Федерации и др.

Возможность заключения соглашений о передаче полномочий органами исполнительной власти органам МСУ предусмотрена статьей 67 Федерального закона от 28 августа 1998 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(44), которая установила, что вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, за определенными исключениями, могут регулироваться уставами муниципальных образований. Администрации субъектов широко практикуют передачу своих полномочий по регулированию вопросов местного значения на уровень местного самоуправления*(45).

По мнению многих исследователей (С.В. Курчевская, В.П. Коренев, А.А. Абдурахманов, В.И. Васильев, А.Е. Постников и др.), передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, поскольку это позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности того или иного региона.

В целях создания правовой основы для оптимального разграничения полномочий и распределения ответственности за решение вопросов, имеющих местное и государственное значение, между органами государственной власти субъектов Федерации и органами муниципальных образований на территории субъекта В.И. Васильевым и А.Е. Постниковым предлагался Модельный закон РФ "О делегировании отдельных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления"*(46). Статья 4 проекта формулировала следующие принципы делегирования государственных полномочий:

- законности;

- социально-экономической обоснованности делегирования полномочий;

- дополнительности делегированных полномочий (т.е. делегируемые полномочия не должны создавать препятствия для исполнения полномочий местного значения);

- материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;

- подконтрольности осуществления делегированных полномочий.

Статьи 15 и 16 проекта определяли две формы делегирования: соответственно в форме закона и договора. Глава муниципального образования (местной администрации) с согласия представительного органа муниципального образования вправе принимать на договорной основе осуществление отдельных полномочий, делегируемых администрацией субъекта Федерации. Договор о делегировании и принятии государственных полномочий должен предусматривать цели делегирования полномочий, сроки их осуществления, порядок материально-финансового обеспечения делегируемых полномочий, формы и меры ответственности органов местного самоуправления за неисполнение договора, условия расторжения договора, а также возврата делегированных полномочий.

Таким образом, несмотря на определенную распространенность соглашений о делегировании полномочий надлежащая правовая основа для их заключения отсутствует. Точно не определены цели передачи, виды передаваемых полномочий, срок их осуществления другим субъектом, основания для отзыва полномочия, порядок рассмотрения споров между сторонами, ответственность сторон. В литературе указанные вопросы обсуждаются. А.В. Демин, на наш взгляд, убедительно обосновывает общие принципы делегирования полномочий: нормативное закрепление возможности делегирования полномочий; экономическая обоснованность (целесообразность) делегирования; делегировать можно не всю компетенцию, а только отдельные полномочия; делегирование полномочий на определенный срок или бессрочно, но не окончательно, т.е. государственный орган вправе в любой момент отозвать делегированные полномочия; запрет делегировать полномочий более, чем имеешь сам*(47).

Применительно к проблеме делегирования полномочий интерес представляют суждения, что соглашения должны предусматривать режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа исполнительной власти и устанавливать взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения. В соглашении могут также устанавливаться экономические и другие санкции*(48).

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, так же как и соглашения о делегировании полномочий, на определенном этапе государственного строительства имели положительное значение. Многие проблемы, связанные с коллизией права, дублированием полномочий*(49), разрешались с помощью этой категории соглашений;

3) соглашения о сотрудничестве органов исполнительной власти. В административно-правовой литературе их именуют координационными договорами*(50). Их цель - установление отношений сотрудничества и взаимной помощи с органами, не находящимися в соподчиненности с ними. К такого рода административным соглашениям относятся соглашения:

- между Правительством РФ и правительствами, администрациями субъектов Федерации;

- между федеральными министерствами и региональными органами;

- между органами исполнительной власти двух и более субъектов Федерации;

- между органами исполнительной власти субъектов и исполнительными органами МСУ.

Это наиболее распространенные административные соглашения, заключаемые органами исполнительной власти между собой, а также с партнерами, не находящимися в прямой соподчиненности с ними.

Практику заключения административных соглашений о сотрудничестве в системе исполнительной власти следует считать оправданной и заслуживающей поддержки. Тем более что в федеральных законах, касающихся деятельности органов исполнительной власти, не закреплено требование сотрудничества. В Конституции РФ также отсутствует предписание общей обязанности государственных органов по согласованию, сотрудничеству и взаимной поддержке.

В качестве примера приведем соглашение о взаимодействии между Министерством здравоохранения РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Администрацией соответствующего субъекта Федерации по вопросам организации медицинской помощи населению. Такого рода соглашения Министерство здравоохранения РФ заключило практически со всеми администрациями субъектов. Стороны заключают указанные соглашения с целью реализации прав граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в соответствии с постановлением Правительства РФ от 20 октября 1999 г. N 1194 "О Программе государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью"*(51).

В соглашениях отношения сторон специализированы и конкретизируют их статутные функции в сфере охраны здоровья и получения населением гарантированной бесплатной медицинской помощи. Подобные соглашения заключены Минэнерго России более чем с 30 регионами о сотрудничестве в тех или иных сферах. Заключают также соглашения и другие федеральные органы исполнительной власти (например, Министерство образования РФ).

Соглашения о сотрудничестве (и взаимодействии) как совместные акты принимаются органами исполнительной власти для решения разных вопросов: осуществления совместной управленческой деятельности, организации совместных мероприятий, обмена информацией, решения вопросов, связанных с противоречиями в своих полномочиях, устранения пробелов в законодательстве, регламентирующих соответствующие виды управленческой деятельности и т.д.

Соглашения имеют разное наименование: о взаимодействии, о совместной деятельности, о реализации федеральных и региональных программ и др. и собственно о сотрудничестве.

В качестве примера приведем приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 февраля 2011 г. N 141н (в ред. приказа Минздравсоцразвития России от 11 марта 2011 г. N 193н) "Об утверждении Порядка заключения соглашений высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о финансовом обеспечении региональных программ модернизации здравоохранения субъекта Российской Федерации на 2011-2012 годы"*(52). В приказе установлено, что соглашения высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с Минздравсоцразвития России и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о финансовом обеспечении региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Федерации на 2011-2012 гг. должны содержать:

- условия предоставления субсидии из бюджета фонда;

- условия и порядок приостановления предоставления субсидий;

- обязанности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации;

- обязанности Министерства;

- обязанности Фонда.

В приказе также определен порядок подготовки проектов соглашений и их подписания. Органы исполнительной власти могут заключать договоры о совместной деятельности и в рамках статей 52 и 1041 ГК РФ. Практика заключения таких договоров является распространенной. Порядок их заключения регламентируется ведомственными актами*(53). Целью таких договоров является объединение усилий в целях извлечения прибыли.

Принципиальное отличие соглашений органов исполнительной власти административно-правовой принадлежности состоит в следующем:

- субъекты отношений - органы исполнительной власти;

- объект - управленческие права и обязанности;

- безвозмездный (некоммерческий) характер;

- отсутствие каких-либо учредительных элементов;

- отсутствие элементов имущественного объединения;

- юридическая основа - административное законодательство.

Договоры о сотрудничестве обычно заключаются между двумя и более органами исполнительной власти в целях организации и взаимодействия и координации действий для эффективного управления сферами общественной жизни, входящими в компетенцию сразу нескольких государственных органов исполнительной власти. Эти соглашения предусматривают объединение управленческих усилий договаривающихся субъектов на основе одной или нескольких функций управления. Для примера можно привести Генеральное соглашение между администрацией Нижегородской области и администрацией Городецкого района "О взаимодействии в развитии социально-экономических преобразований на территории Городецкого района Нижегородской области". Основными целями Соглашения являются совместное участие в развитии социально-экономических преобразований, процессов приватизации и управления собственностью, решение экологических, дорожных, жилищных проблем Городецкого района. Предмет Соглашения - выработка общей стратегии, определение компетенции и обязательств, установление порядка взаимодействия Администрации Нижегородской области и Органов МСУ при решении задач приватизации и управления имуществом.

Участники Соглашения обеспечивают развитие и укрепление системы управления государственной (муниципальной) собственностью на территории Нижегородской области, оказывают всемерную поддержку выполнению приоритетных задач, в частности:

- управления государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями;

- поддержки предпринимательства и развития конкуренции;

- формирования единой системы оценки недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним;

- координации и упорядочения арендных отношений по объектам муниципальной, областной и федеральной собственности и в других социально-экономических сферах.

Практикуются соглашения о сотрудничестве и взаимодействии и в рамках одной функции. Например, в рамках управления архивным делом заключались соглашения:

- между Федеральной архивной службой и органами управления архивным делом субъектов Федерации (в частности, такие соглашения подписаны в первом полугодии 1998 г. Росархивом с Главным архивным управлением при Кабинете Министров Республики Татарстан и Отделом по делам архивов администрации Костромской области);

- между органами управления архивным делом субъектов Федерации,

- между архивными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления*(54).

Определенное распространение получили в практике управленческой деятельности органов исполнительной власти соглашения о сотрудничестве органов исполнительной власти, не находящихся в какой-либо соподчиненности. Такого рода соглашения регламентируют отношения партнерства и сотрудничества в более широких рамках: нескольких сфер деятельности или реализации двух и более управленческих функций. Так, Соглашение о сотрудничестве между Комитетом экономики и промышленной политики Администрации Санкт-Петербурга и Департаментом экономики и прогнозирования Администрации Нижегородской области от 8 июня 1999 г. предусматривает порядок совместной деятельности в области экономического развития и инвестиционной деятельности по вопросам:

- создания финансово-промышленных групп;

- разработки совместных проектов и программ социально-экономического развития;

- предоставления инвестиционных кредитов и налоговых льгот;

- государственного регулирования экономики;

- развития рынка ценных бумаг;

- научно-технических разработок;

- подготовки вопросов в рамках ассоциаций "Большая Волга" и "Северо-Запад" и т.д.

Кроме того, в соответствии со статьей 22 указанного Соглашения стороны подписали Протокол от 9 сентября 1999 г., где предусмотрен широкий круг вопросов, по которым предусматривается сотрудничество в торгово-экономической, научно-технической, культурной и социальной областях и полномочия органов исполнительной власти Нижегородской области и Санкт-Петербурга по реализации сотрудничества.

Законодательством о МСУ предусмотрена возможность заключения соглашений о сотрудничестве и взаимодействии органов МСУ с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В качестве примера приведем Договор от 20 июня 1995 г. "О передаче документов Макарьевского районного архива в Государственный архив Костромской области, условиях их хранения и использования", заключенный Отделом по делам архивов Администрации Костромской области и Администрации Макарьевского района Костромской области в целях обеспечения сохранности и эффективности использования документов, являющихся муниципальной собственностью Макарьевского района и относящихся к составу Архивного фонда Костромской области*(55). Данный договор относится к разновидности административных соглашений, так как его субъектами являются органы государственного управления и МСУ.

Указанный договор заключен на основе норм административного права, конкретизирует их применительно к конкретным правоотношениям и регулирует отношения управленческого характера. Предметом его заключения стали отношения, складывающиеся в связи с передачей документов, их хранением и использованием. По договору Администрация Макарьевского района Костромской области предоставила право использования переданных архивных документов Государственному архиву Костромской области. При этом во временное пользование архивные документы, являющиеся муниципальной собственностью Макарьевского района, могут выдаваться (только юридическим лицам этого района) через Макарьевский районный архив (или с согласия данного органа).

Другой пример. Администрация Нижегородской области заключила Генеральное соглашение с администрациями городов и районов о сотрудничестве и взаимодействии в развитии социально-экономических преобразований на территории последних. Обязательства сторон представлены конкретными финансово-экономическими показателями.

К категории административных следует отнести и соглашения органов исполнительной власти с невластным субъектом. Но только если речь идет о сотрудничестве на безвозмездной, некоммерческой основе, направленном на достижение публичного интереса и координацию действий сторон. Таково, например, Соглашение "О сотрудничестве между ЗАО "Волго-Вятский центр консалтинга" и департаментом экономики и прогнозирования Администрации Нижегородской области" от 22 марта 1999 г. Предмет данного Соглашения - организация постоянного безвозмездного научно-технического сотрудничества, обмен оперативной и аналитической информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес.

В Соглашении определены условия взаимодействия, главным из которых является безвозмездность, а также обязательства сторон.

В качестве другого примера административного соглашения, стороной в котором являются "невластные субъекты", можно назвать отраслевые (тарифные) соглашения между профсоюзом работников строительства и промышленности строительных материалов Российской Федерации, профсоюзом трудящихся военных и специализированных строительных организаций Российской Федерации, Российским союзом строителей, Министерством строительства РФ и Министерством труда РФ.

Администрации субъектов Федерации практикуют заключение генеральных соглашений с главами администраций городов и районов о взаимодействии в развитии социально-экономических преобразований на территории последних. Обязанности сторон в такого рода соглашениях определяются, как правило, в конкретных финансово-экономических показателях, что в литературе обоснованно расценивается как гарантия их заинтересованного выполнения*(56).

Ю.А. Тихомиров, на наш взгляд, ошибочно относит соглашения между областными органами, районными и городскими органами МСУ и предприятиями к числу административных*(57). В действительности органы МСУ заключают с предприятиями, организациями и учреждениями договоры о выполнении тех или иных задач по сотрудничеству, которые выражаются в материальных ценностях (передача материальных благ, оказание услуг и т.д.), поэтому такие договоры имеют гражданско-правовой характер;

4) соглашения об информационном обмене заключается органами исполнительной власти для сбора, анализа, хранения, защиты, включения в рынок, предоставления информации, т.е. в целях информационного обеспечения своей деятельности как между органами исполнительной власти, так и между ними и субъектами частного права. Однако цель такого рода соглашений неизменна - координация действий для нормального осуществления органами исполнительной власти, возложенных на них функций. Поэтому несмотря на специфику предмета договорного регулирования их принадлежность к административным соглашениям не вызывает сомнений.

Такие соглашения заключали, например, правоохранительные и иные органы исполнительной власти в рамках реализации Федеральной целевой программы *(58) по усилению борьбы с преступностью; в рамках системы "Доход"*(59). Стороны данных соглашений брали на себя обязательства по обмену информацией, необходимой им для осуществления своих исполнительских функций. Таким образом, одноуровневая принадлежность органов исполнительной власти, административно-правовой характер их полномочий, управленческая целенаправленность соглашений об обмене информацией и их безвозмездный характер однозначно свидетельствуют об их административно-правовой природе.

Соглашения об обмене информацией следует отличать от гражданско-правовых договоров о предоставлении информации на коммерческой основе*(60);

5) соглашения по вопросам внешнеэкономической деятельности. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, а также выполнение международных договоров Российской Федерации (п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Субъекты Федерации обладают правом на осуществление указанных связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.

Таким образом, соглашения как правовая форма координации внешнеэкономических связей, принимаемые Российской Федерацией совместно с ее субъектами в лице их органов исполнительной власти, вполне правомерны, их административно-правовая принадлежность в принципе не вызывает сомнений. Речь идет о соглашениях между Правительством РФ и субъектом Федерации, в которых разрешаются исключительно вопросы организации внешнеэкономических связей.

Однако к внешнеэкономической сфере по предмету регулирования близко примыкает таможенная сфера как исключительная сфера ведения Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ). Поэтому соглашения между Правительством РФ и субъектом Федерации в области внешнеэкономических связей допустимы и легитимны (например, Соглашение от 29 мая 1996 г. между Правительством РФ и Администрацией Сахалинской области о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей)*(61); соглашения между теми же субъектами по таможенным вопросам вызывают серьезные сомнения*(62).

Следует оговориться: легитимность и соответствие Конституции РФ соглашений во внешнеэкономической сфере нельзя определять исключительно по их названию, поскольку их отдельные положения могут противоречить Конституции. Так, Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан от 25 мая 1994 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий в области международных внешнеэкономических связей" установлено, что "тарифное (экспортные пошлины) регулирование внешнеэкономической деятельности в отношении товаров и услуг, производимых исключительно на территории Республики Башкортостан", находится в совместном ведении сторон.

Между тем соглашения по таможенным вопросам Правительством РФ с некоторыми субъектами Федерации все же были заключены. 29 мая 1996 г. было заключено Соглашение N 12 между Правительством России и Администрацией Ростовской области об организации таможенного дела на территории Ростовской области*(63). Административно-правовая природа данного соглашения сомнений не вызывает. В соответствии с этим Соглашением таможенные органы, расположенные на территории Ростовской области, вправе предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации отсрочки и рассрочки таможенных платежей, в том числе по контрактам, финансируемым из областного бюджета; консультировать и информировать органы государственной власти Ростовской области по вопросам таможенного дела, а Администрация Ростовской области разрабатывает и реализует мероприятия по созданию надлежащих условий для работы таможенной службы на территории Ростовской области; ежегодно рассматривает вопросы соблюдения порядка предоставления социальных гарантий сотрудникам таможенных органов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Анализ данного Соглашения показывает: стороны не вышли за установленные Конституцией и федеральными законами рамки, все их действия укладываются в пределы, определенные действующим административным законодательством.

Иначе, на наш взгляд, решались вопросы в Соглашении от 25 мая 1994 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела. Сами названия соглашений показывают их различие. Если Соглашение между Правительством России и Администрацией Ростовской области касается вопросов организации таможенного дела на территории Ростовской области, т.е. сугубо организационных, не затрагивающих суть вопросов, то Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан направлено на изменение регулирования отношений в сфере таможенного дела. В частности, руководитель Башкирского таможенного управления должен назначаться федеральным уполномоченным органом в таможенной сфере по согласованию с Правительством Республики Башкортостан, хотя ни Таможенный кодекс РФ, ни иные акты федерального законодательства такую процедуру, как согласование кандидатур, не предусматривали. В противоречие с Таможенным кодексом не Правительству РФ, а Правительству Республики Башкортостан в соответствии с Соглашением предоставлялось право учреждать на территории Республики Башкортостан свободные таможенные зоны. Противоречит Конституции и действующему законодательству решение вопроса о взимании таможенных платежей, распределение которых по Соглашению должно производиться совместно Правительством РФ и Правительством Республики Башкортостан.

Обе стороны нарушили положения Конституции РФ, определяющие предметы ведения, а Правительство РФ превысило свои полномочия, делегировав те из них, которые не подлежат передаче. Однако и данное соглашение, как видно, имеет административно-правовую природу, хотя и является незаконным, особенно в свете Таможенного кодекса Таможенного союза;

6) соглашения органов исполнительной власти с общественными объединениями. Органы исполнительной власти нередко заключают соглашения с общественными объединениями. Сошлемся на следующий типичный факт.

В целях достижения общественного согласия на основе взаимного доверия и с учетом требований ТК РФ (гл. 7) и Закона РФ "О коллективных договорах и соглашениях" ежегодно заключаются трехсторонние соглашения между Правительством РФ, общероссийским объединением профсоюзов и общероссийским союзом работодателей. Такого рода соглашения являют собой качественно новую форму равноправного взаимодействия, диалога Правительства РФ с народом, выраженного в социально-экономическом договоре, обязательствах сторон. Подобного рода соглашения между аналогичными участниками нередко заключаются и в регионах.

Таким образом, разрушается вертикальная система трудовых отношений, имеющая директивный, командно-односторонний характер, что открывает возможность для перехода к равноправным, партнерским, состязательно-двусторонним отношениям работника и работодателя, типичным для рыночных обществ. Подобных соглашений по состоянию на 1 января 2012 г. заключено одиннадцать*(64). Все они утверждались постановлениями Правительства РФ, и с этой точки зрения являются актами Правительства РФ, а содержание этих постановлений составляют соглашения. Считать такого рода соглашения актами Правительства тем более обоснованно, что Правительство вносит в них своими актами изменения и дополнения без согласования со своими "контрагентами" - объединениями профсоюзов и работодателей. Например, Генеральное соглашение на 2000-2001 гг. было утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июля 2000 г. N 535. Однако постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. N 162 из Плана мероприятий Правительства РФ по реализации указанного Генерального соглашения исключен пункт 151, предусматривавший обязанность Правительства РФ по ускорению разработки и принятия федерального закона, регламентирующего права и обязанности, а также порядок образования объединения работодателей. Проект Федерального закона N 458158-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (о создании и деятельности объединений работодателей)" 27 апреля 2012 г. принят Государственной Думой в первом чтении.

Совершенно очевидно: если такое Соглашение считать договором любой правоотраслевой принадлежности, подобные действия Правительства РФ невозможны. В данном случае Правительство строго в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 1) действует как властный орган: предварительно согласовывает свои решения в целом с заинтересованными общественными объединениями, утверждает эти решения своим постановлением, одновременно получает подписи руководителей общественных объединений, которые можно расценивать как контрассигнирование с их стороны, а в дальнейшем вносит в этот акт изменения и дополнения в соответствии с развивающейся обстановкой.

В этом специфика административного соглашения, которое не отделяется "китайской стеной" от акта властного органа исполнительной власти. Правительство не сочло нужным определять статус объединений работодателей как стороны, участвующей в Генеральных соглашениях. В этих соглашениях нет подписей лиц, представляющих также объединения работодателей, с кем якобы Правительство РФ и заключило это соглашение. Поэтому Правительство с данными соглашениями обращается законно, как со своими собственными актами, внося в их содержание изменения и дополнения без согласования своих действий с их сторонами.

И все же нет никаких оснований отрицать данные соглашения как особую разновидность актов Правительства РФ и подвергать сомнению правомерность наименования таких актов соглашениями. Это акты, в которых налицо элементы согласования решений:

- решения, содержащиеся в соглашении вырабатываются в процессе переговоров;

- содержание и структура соглашения определяются Правительством РФ и общественными объединениями;

- в них могут включаться взаимные обязательства сторон;

- участники переговоров пользуются определенными правами и несут обязанности;

- соглашения действуют в течение согласованного срока;

- Правительство РФ в одностороннем порядке не отменяет соглашения;

- Правительство оказывает разного рода помощь сторонам по соглашениям.

Такого рода признаки, бесспорно, выделяют "соглашение" из всей массы актов Правительства РФ. Имеется практика заключения подобных соглашений федеральными органами исполнительной власти с общественными объединениями*(65).

Об ошибочной квалификации некоторых соглашений, заключаемых органами исполнительной власти

Наиболее широкий перечень соглашений органов исполнительной власти, квалифицируемых как административные договоры, дал профессор Д.Н. Бахрах. С незначительными оговорками этот перечень воспроизводится в работах С.В. Курчевской, А.А. Демина, А.П. Коренева и А.А. Абдурахманова, В.Г. Розенфельда, А.С. Ротенберга и др.

По предметному критерию Д.Н. Бахрах выделяет:

- договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

- договоры в сфере управления государственной собственностью;

- договоры, обеспечивающие государственные нужды;

- контракты с государственными служащими, студентами;

- финансовые и налоговые соглашения;

- договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

- различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

- договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги)*(66).

Недостаток предлагаемой классификации состоит в ошибочной оценке (квалификации) некоторых договоров. Они отнесены к числу административных соглашений без достаточного анализа предмета, цели, правовых норм, регулирующих порядок их заключения, исполнения и ответственности. Большая часть этих договоров имеет не административный, а частноправовой статус.

Договоры об охране общественного порядка и имущества и оказания всех других названных услуг являются гражданско-правовыми сделками, и нет оснований оспаривать их правоотраслевую принадлежность. Некоторые из них охватываются понятием "публичный договор", являющимся институтом гражданского права. Его общее содержание отражено в статье 426, а содержание конкретных видов публичных договоров - в целом ряде статей Гражданского кодекса РФ (ст. 492, 539, 626, 730, 779 и др.)*(67).

Как свидетельствуют исследователи трудового права, в сфере содействия занятости населения также отсутствуют договоры, имеющие административно-правовую природу*(68). Выделение договоров под такой формулировкой, как "договоры об оказании некоторых услуг частным лицам", вообще некорректно. Все они относятся к сфере частного права.

Анализ договоров в сфере управления собственностью, обеспечивающих государственные нужды в области инвестиций и др., однозначно свидетельствует об их гражданско-правовой природе; финансовые и налоговые соглашения также не имеют налогового характера и относятся к сфере гражданского права как обеспечивающие частные интересы.

Более сдержанно к квалификации договоров органов исполнительной власти подходит Ю.Н. Старилов*(69). Б.И. Нефедов, С.Н. Кожейкин обоснованно исключили из числа административных соглашений договоры органов исполнительной власти с гражданами и юридическими лицами, так как "...в основе правовой регламентации всех этих контрактов лежат гражданско-правовые нормы в широком их понимании"*(70). Однако, на наш взгляд, авторы ошибочно, вопреки своему утверждению, все эти договоры квалифицировали в качестве "административных контрактов" на том основании, что у государственно-властного участника особые полномочия. "Причем сами эти особые полномочия" носят не договорный характер"*(71).

В правовой основе государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, договоров в области природопользования, управления государственным имуществом и т.д. не существует норм административного права. Если орган исполнительной власти, реализуя свои управленческие функции или предоставляя государственные услуги, вступает в силу закона в договорные отношения, это не означает, что такой договор приобретает качества, исключающие возможность отнесения его к гражданско-правовым сделкам. В договорах с юридическими и физическими лицами орган исполнительной власти выступает как субъект гражданско-правовых отношений. В них не существуют какие-либо особые юридические обязательства, выходящие за рамки гражданско-правовых договорных отношений.

Гражданский кодекс РФ допускает возможность регулирования гражданским законодательством отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой (п. 3 ст. 2). Профессор А.Л. Маковский выделяет следующие случаи регулирования властных отношений гражданским законодательством:

- отношения, урегулирование которых независимо от их природы в актах разных отраслей законодательства практически невозможно. В качестве примера он приводит статью 855 ГК РФ об очередности списания денежных средств со счета;

- наличие больших сфер публично-правовых отношений, основой существования которых является гражданский оборот, гражданские права на имущество, гражданские сделки. Содержание и условия экономического оборота определяются гражданским законодательством.

Сегодня во многих отраслях права (налоговом, таможенном и административном) используются институты гражданского права (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Возможность их применения должна быть предусмотрена и в административных законах;

- "властные" отношения остаются в сфере регулирования гражданским правом, когда дело касается возмещения вреда, причиненного актом власти (действием или бездействием) другому участнику отношения. В правовом государстве причинитель такого вреда должен отвечать за него по правилам о гражданском деликте, т.е. находиться с потерпевшим "на одном уровне", в отношениях равенства*(72).

С учетом изложенного договоры, заключаемые органами исполнительной власти, относимые авторами к административным контрактам, в действительности являются гражданско-правовыми или договорами иной частной правоотраслевой принадлежности.

Договоры в сфере управления государственной собственностью. Передачу объектов государственной собственности (федеральной в собственность субъектов Федерации, в муниципальную и т.д.) некоторые авторы связывают с самостоятельным блоком административных договоров (С.В. Курчевская, К. Улизко и др.). Однако в действительности передача объектов государственной собственности осуществляется не по договору между бывшими и будущими собственниками, а в рамках особых административных процедур, установленных нормативными актами. Эти процедуры в литературе ошибочно отождествляются с некими административными договорами. Например, передача объектов федеральной собственности в муниципальную осуществляется на основе административных актов и в рамках следующих административных процедур, предусмотренных нормативными актами законодательной и исполнительной власти (постановление Верховного Суда РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1). Комитет по управлению муниципальным имуществом представляет в Мингосимущество России следующие документы (распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп):

- сопроводительное письмо, содержащее обоснование передачи объектов в муниципальную собственность;

- перечень имущества, передаваемого в муниципальную собственность (по форме, указанной в приложении к распоряжению Президента РФ N 114-рп);

- распоряжение органа МСУ об утверждении перечня объектов муниципальной собственности, представленного комитетом по управлению муниципальным имуществом;

- письменное согласование администрации субъекта Федерации;

- письменное согласование передачи соответствующим федеральным министерством или ведомством.

На основании представленных документов Мингосимущество России готовит проект распоряжения Правительства РФ о передаче объектов в муниципальную собственность. Во исполнение изданного распоряжения Мингосимущество России принимает собственное распоряжение, в котором дает поручение Комитету по управлению имуществом соответствующего субъекта Федерации провести в качестве территориального агентства Минимущества России собственно передачу. В процессе передачи подписывается акт приема-передачи, а также предоставляется техническая документация на соответствующие объекты. Как видно, предусмотренный нормативными актами порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность является административно-правовым и безвозмездным. Никаких элементов договорного характера в данных отношениях не существует.

Договоры доверительного управления. С.В. Курчевская и другие ученые относят их к административным договорам в сфере управления собственностью. Это ошибочная оценка. Предметом договора доверительного управления является передача учредителем управления доверительному управляющему акций в доверительное управление и обязательство доверительного управляющего осуществлять управление этими акциями в интересах учредителя управления в соответствии с договором доверительного управления. Кроме того, в договоре определяются права и взаимные обязательства сторон, гарантии исполнения обязательств доверительным управляющим. Это особый гражданско-правовой договор по управлению имуществом собственника в его интересах, порождающий обязательственные отношения между учредителем управления и доверительным управляющим.

Необоснованным представляется мнение, согласно которому общие нормы обязательственного права и нормы, регулирующие общие положения о договорах, содержащиеся в ГК РФ, выступают правовым регулятором административно-правовых отношений в части, в какой не вступают в противоречие с нормами административного права (С.В. Курчевская), поскольку оно прямо противоречит ГК РФ.

Договор доверительного управления является имущественным (ст. 1013 ГК РФ) и носит длящийся характер (ст. 1016 ГК РФ). Он не влечет переход права собственности к доверительному управляющему и регулируется исключительно нормами гражданского права (гл. 53 ГК РФ). Поэтому нет никаких оснований относить такого рода договоры к числу административных.

Договоры, обеспечивающие государственные нужды. Трудно согласиться с позицией, согласно которой государственный контракт, опосредующий государственные нужды в товарах, работах, услугах, следует квалифицировать в качестве административного договора в сфере государственного управления экономикой (Д.Н. Бахрах, С.В. Курчевская, А.С. Ротенберг и др.). Такая оценка госконтрактов прямо противоречит действующему гражданскому законодательству, рассматривающему государственный контракт как гражданско-правовой, а не административный договор.

В условиях рыночной экономики отсутствуют какие-либо субординационные связи между государством и хозяйствующими субъектами. Поэтому все договоры органов исполнительной власти, опосредующие имущественные отношения, всегда имеют гражданско-правовую природу. Такого рода договоры предусмотрены гражданским законодательством; гражданско-процессуальными нормами предусмотрена компетенция суда общей юрисдикции или арбитражного суда по рассмотрению споров об их заключении.

Государственный контракт не регламентирует согласованную деятельность различных субъектов, направленную на обеспечение государственных нужд, как это ошибочно утверждают отдельные авторы (В.С. Гладков, А.С. Ротенберг и др.), а является юридическим основанием возникновения обязательств по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг в пользу прежде всего органов исполнительной власти, а также других субъектов публичного права.

Гражданское законодательство однозначно квалифицирует госконтракты в качестве правовой формы товарных связей, усложненных особым субъектом - государством, что исключает его административно-правовую концепцию. Все отношения, возникающие в процессе заключения и реализации госконтрактов, относятся к области гражданско-правового регулирования независимо от того, в какой сфере общественных отношений, а также для каких целей формируется и размещается государственный заказ.

Отношения, выделенные в § 4 "Поставка товаров для государственных нужд" гл. 30 и § 5 "Подрядные работы для государственных нужд" гл. 37 ГК РФ однозначно определяют их гражданско-правовую природу. Смысл указанных норм состоит в том, что для данной группы общественных отношений создается правовой режим с определенными особенностями, но в рамках гражданско-правовых отношений. Отношения по обеспечению товарами и выполнение работ для государственных нужд признаются отношениями по поставкам.

Определение государственного контрагента, данное в ГК РФ означает, что контракты в одном случае является договором о возмездной передаче поставщиком товаров государственному заказчику, т.е. видом договора купли-продажи и разновидностью договора поставки; в другом - договор на строительство и проектирование для государственных нужд (а также на выполнение других работ, в частности НИОКР) является видом договора поставки и разновидностью договора подряда. Признаки этих договоров, приводимые как доказательства обоснованности их квалификации как административных (реализация публичного интереса (предмет)), участники (публичные органы), специальные источники денежных средств, особый правовой механизм оформления связи между субъектами государственным контрактом, наличие у негосударственного заказчика некоторых прерогативных полномочий связанных с возможностью одностороннего прекращения договорных полномочий и т.д.*(73) - все это доказывает, что все перечисленные обстоятельства потребовали установления особого порядка заключения органами исполнительной власти гражданско-правовых договоров и рассмотрения при этом разногласий, гарантированности органом исполнительной власти платежей за поставку товаров или за выполненные работы. Все данные обстоятельства не меняют гражданско-правовую природу госконтракта.

Само название этого гражданско-правового договора ("государственный контракт"), приводимое в обоснование его административно-правовой природы, лишь означает, что одной из его сторон выступает государственный заказчик - орган исполнительной власти, казенное предприятие, государственные учреждения, размещающие заказы для государственных нужд. Поэтому отнесение государственных контрактов на поставку товаров, выполнение подрядных работ, оказания услуг для государственных нужд, заключаемых органами исполнительной власти, к числу "административных договоров" (Д.Н. Бахрах, С.В. Курчевская, А.В. Демин, А.С. Ротенберг) следует признать ошибочным.

Соответствует действующему законодательству и практике оценка госконтрактов как гражданско-правовых договоров, даваемая представителями науки гражданского права (Н.И. Клейн, Л.В. Андреева, Л.Н. Шевченко и др.).

Аналогичным образом дело обстоит с приводимыми в качестве примеров административных договоров соглашениями о налоговом кредите и налоговом инвестиционном кредите. Эти соглашения - не способы осуществления управленческой деятельности, а типичные гражданско-правовые сделки, охватываемые понятием "кредитные договоры", отношения по которым подпадают под нормы § 1 и 2 гл. 42 ГК РФ. Следует считать аксиомой, что все договоры органов исполнительной власти, опосредующие имущественные отношения, имеют гражданско-правовую природу.

Договоры в сфере природных ресурсов и охраны природы. Механизм правового регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды представляет собой самостоятельный комплекс как институт российского экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, возникающих на основе договоров, регулируемых нормами преимущественно гражданского права.

Договоры на природопользование М.А. Геталова, С.В. Курчевская, Л.А. Тищенко и некоторые другие авторы относят к административным, а П. Павлов, исследуя договоры водопользования, утверждает, что в них обеспечивается баланс частноправового и публично-правового регулирования.

Договор комплексного природопользования, кстати, Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(74) не предусматривается. Почему указанные авторы относят его к числу административных? Лишь потому, что в его основе лежат административные акты - лицензия органа исполнительной власти (скажем, на разработку недр) и акт экологической экспертизы. Лицензия и положительное заключение являются юридическим основанием заключения гражданско-правового договора на комплексное природопользование.

С соблюдением требований гражданского законодательства природопользователь принимает на себя обязательства по рациональному использованию, воспроизводству природного ресурса, соблюдению требований охраны окружающей среды и норм экологической безопасности. За нарушение принятых обязательств он несет имущественную ответственность. Заключение различных договоров на пользование водными объектами возможно на основании лицензии на водопользование (ст. 55 Водного кодекса РФ). Лицензия концентрирует в себе три основных признака административного акта:

- это акт государства как собственника природного ресурса;

- это акт государственного контроля над рациональным использованием природного ресурса;

- это акт государственного регулирования рационального природопользования.

Но природа лицензии не определяет природу договоров, заключаемых на их основе.

Аналогичную правоотраслевую принадлежность имеют другие договоры в области природопользования и охраны окружающей среды, связанные с обязательствами по переходу права собственности (договоры купли-продажи), передачей титулов владения и пользования (договоры аренды), обязательствами по оказанию экологических услуг (договоры экологического страхования, проведения экологической экспертизы и др.). Конечно, по своим целям, субъектам, предметам, обязательствам и другим параметрам они отличаются от типовых гражданско-правовых договоров, но имеют однотипную правовую природу.

Ошибочной также является оценка в качестве административных договоров, применяемых при оформлении отношений между органами исполнительной власти и недропользователями (С.В. Курчевская, М.А. Геталова и др.) - разного рода концессионные договоры, сервисные контракты (на условиях риска и без риска), контракты на условиях "farm out" и иные. Все эти виды договоров хорошо изучены*(75) и их правоотраслевая принадлежность вызывает вопросы разве только у административистов, не склонных утруждать себя анализом их содержания договоров, поскольку мы всегда придерживаемся ошибочной "аксиомы", что административным может признаваться договор, хотя бы одной стороной которого выступает наделенный властью субъект (С.В. Курчевская). Но эта точка зрения не соответствует действующему законодательству.

Соглашения о разделе продукции. Договоры об условиях и порядке раздела произведенной продукции также ошибочно относят к административным (С.В. Курчевская, Е. Платонова и др.)*(76). Это договоры гражданско-правового характера, заключаемые на определенный срок между инвестором и Российской Федерацией, в целях поисков, разведки и добычи минерального сырья на условиях собственного риска инвестора и за его счет*(77).

Хотя стороной по соглашению о разделе продукции и является Российская Федерация (государство), от имени которой выступают Правительство РФ и органы исполнительной власти субъекта Федерации, на чьей территории расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы исполнительной власти, это обстоятельство не определяет правовую природу данного договора. В пункте 3 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" права и обязанности сторон такого соглашения определяются как гражданско-правовые, регулируемые гражданским законодательством Российской Федерации. Таким образом, Правительство РФ и органы исполнительной власти субъекта Федерации, представляющие государство в качестве стороны соглашения о разделе продукции, выступают в силу закона не как властные органы исполнительной власти, а как субъекты гражданско-правовых отношений. В качестве сторон договора о распределении государственной доли произведенной продукции, заключаемого в тесной взаимосвязи с таким соглашением, они также выступают в качестве субъектов не административного, а гражданского права.

Споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью указанных договоров, разрешаются в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством:

- в судах общей юрисдикции;

- в арбитражном или в третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах).

Соглашения о промышленной сборке. К соглашениям о разделе продукции примыкают соглашения о промышленной сборке, заключаемые исключительно уполномоченным органом исполнительной власти (Министерством экономического развития РФ), а с другой стороны - инвестором, в качестве которого может выступать только иностранная компания. В соглашениях по поводу промышленной сборки участвуют и другие органы исполнительной власти - Минэнерго, Минфин, Минпромторг, ФТС России в рамках своей компетенции. Указанные органы исполнительной власти определяют наиболее существенные условия соглашений посредством своих нормативных правовых актов и конкретных указаний. Содержание соглашений о промышленной сборке конкретизуется только в наиболее важных аспектах. Все остальные отношения - в самом общем виде, т.е. на уровне принципов взаимоотношения сторон. Соглашения выражают и реализуют интересы Российской Федерации в целом и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, а также крупных корпораций. В них предусматривается специальный правовой режим контроля со стороны государства за реализацией соглашения. Однако на этом основании они не могут быть отнесены к числу административных договоров.

Цивилисты с разными акцентами, но однозначно относят соглашения о промышленной сборке к числу инвестиционных договоров*(78). Данная разновидность инвестиционного договора реализуется всегда на возмездной основе. Его особенностью является обязательное извлечение прибыли одной стороной соглашения - инвестором. Деятельность в сфере промсборки является предпринимательской и носит систематический характер.

На основании изложенного следует согласиться с оценкой отечественного исследователя В.С. Сидорова соглашений о промышленной сборке как "...специфической разновидности инвестиционного договора, непоименованного в действующем российском гражданском законодательстве" и осложненным иностранным элементом"*(79).

Контракты с государственными служащими. Не основана на действующем законодательстве квалификация служебных контрактов о поступлении на государственную службу в качестве административных договоров (А.П. Коренев, А.А. Абдурахманов, А.С. Ротенберг и др.). Все служебные контракты включаются в число трудовых договоров (контрактов), которые являются институтом трудового права, объединяющим нормы, регулирующие прием граждан на работу (службу), их переводы и увольнение.

Государственный служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы любого вида на основе административного акта о назначении на должность и в соответствии со служебным контрактом. Служебный контракт может быть заключен только при наличии административного акта о назначении на должность и не является юридическим основанием возникновения служебного отношения.

Приказ о назначении гражданина на должность государственной службы издается руководителем государственного органа после достижения соглашения по условиям государственной службы. Приказ не является и не может заменить письменную форму трудового договора, установленную статьей 57 Трудового кодекса РФ. Все атрибуты служебного контракта с государственным служащим определяются этой статьей и отдельными предписаниями Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Поэтому квалификация служебных контрактов о поступлении на государственную службу в качестве административных договоров представляется ошибочной, поскольку они возникают на основе норм трудового права, и лишь в некоторых деталях - на основе законодательства о государственной службе.

Договоры с руководителями государственных унитарных предприятий. Оценка указанных договоров в качестве административных также является ошибочной (В.П. Коренев, А.А. Абдурахманов, С.В. Курчевская и др.). Как и в случае с государственными служащими, назначение на должность является одной из процедур, предшествующих заключению трудового договора с руководителем организации (ст. 275 ТК РФ). Порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия определяется собственником его имущества. Так, соответствующие отношения с участием руководителей федеральных государственных унитарных предприятий регулируются постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий"*(80). С руководителем унитарного предприятия заключается трудовой договор по правилам, установленным трудовым законодательством (ст. 56, 57, 273-280 ТК РФ).

Договоры в социальной сфере. Определенные виды услуг в сфере социального обеспечения оказываются на договорной основе. Договоры между социальной службой и гражданином (его представителем) о социальном обслуживании являются разновидностью договоров возмездного оказания услуг и оказываются в пределах ГК РФ (гл. 39). Аналогичную природу имеют договоры обязательного медицинского страхования, на основе которых и оказывается медицинская помощь и лечение граждан. Медицинское страхование относится к специальному виду страхования и к нему в полном объеме применяются общие правила страхования ГК РФ (гл. 48). Нет никаких оснований для сомнений в чисто гражданско-правовой природе указанных договоров.

Для определения отраслевой принадлежности отношений, возникающих в связи с социальным страхованием, следует иметь в виду: субъектами страхования выступают физические лица, выполняющие работу на основании либо трудового, либо гражданско-правового договора. И это обстоятельство дает четкое решение вопроса о правоотраслевой принадлежности соответствующих договоров.

Ошибочной является оценка в качестве административно-правовых договоров, заключаемых работодателями с территориальными органами Минтруда России, по вопросам занятости об обучении безработных по профессиям, специальностям под предоставляемые контрактные места. Договорные правоотношения связывают с органами занятости и образовательные учреждения, на базе которых осуществляется профессиональное обучение или переподготовка безработных и незанятых. Отбор образовательных учреждений, организаций для профессионального обучения безработных граждан и незанятого населения осуществляется на конкурсной основе в соответствии с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утв. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"*(81). Заключаемые по результатам конкурса договоры являются обычными гражданско-правовыми.

В социальной сфере нельзя найти ни одного современного примера применения административных договоров. Пока нет оснований разделить энтузиазм В.Г. Розенфельда и Ю.Н. Старилова: "В России неизбежно скоро возникнет вопрос об установлении в социальном праве института административно-договорного договора"*(82). Это было сказано почти 15 лет назад, но признаков формирования административно-договорных отношений в социальной сфере России пока не отмечается. Энтузиазм авторов к категории публично-правового договора обусловлен тем, что в Социальном праве Германии административные договоры предусматриваются непосредственно в Социальном кодексе.

Д.Н. Бахрах относит к числу административных договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги)*(83). Эта точка зрения не получила поддержку в литературе*(84) ввиду очевидности их гражданско-правовой принадлежности. В них невозможно обнаружить какие-либо публично-правовые элементы.

В основе оценки названных и других договоров с гражданами и юридическими лицами в качестве административно-правовых лежит неправильное представление об органе исполнительной власти и гражданине, хозяйствующем субъекте как равноправных сторонах договора. Такой подход объективно ослабляет регулирующее воздействие государства на соответствующие отношения. Оно не может сводиться к обеспечению соблюдения условий договора, выработанных его сторонами.

Орган исполнительной власти всегда "сильнее" и, как правило, условия, по которым договорились стороны соответствующего договора, всегда являются предложенными органом исполнительной власти. И признание договоров органов исполнительной власти с участием граждан и юридических лиц административно-правовыми объективно еще больше усиливает их позиции. А задача состоит в усилении защиты наиболее слабой стороны административно-правовых отношений - граждан и юридических лиц, что может обеспечить только гражданское и трудовое законодательство в договорных отношениях.

Договоры на оказание образовательных услуг в сфере профессионального образования. В оценке правовой природы договора на оказание платных образовательных услуг исследователи не выработали единый подход. Г.А. Дорохова, В.В. Кванина, В.М. Сырых характеризуют их как смешанные*(85), в которых гражданско-правовое содержание усложнено административно-правовым, а также собственно образовательным или педагогическим элементом. Д.Н. Бахрах, В.П. Казаков, М.Б. Ревнова, А.С. Ротенберг, В.И. Шкатулла*(86) и другие авторы относят договор на оказание образовательных услуг без оговорок к числу административных. На наш взгляд, приведенные характеристики договоров на оказание образовательных услуг не выражают их действительную правоотраслевую природу.

Договор на оказание образовательных услуг заключается субъектами, чья деятельность имеет публичный характер; исполнителями договора могут быть как государственные, так и частные образовательные учреждения, а потребителями - физические лица; цена договора устанавливается одинаковой для обучающихся с предоставлением льгот определенным категориям; договор заключается способом присоединения к оферте, разработанной образовательным учреждениям; утвержден Типовой договор; образовательное учреждение предлагает публичную оферту; ответственность за исполнение обязательств по договору стороны несут в соответствии с ГК РФ и Законом РФ "О защите прав потребителей". Таким образом, следует сделать однозначный вывод: договор на оказание платных образовательных услуг содержит все признаки гражданско-правового договора*(87).

Финансово-налоговые соглашения. Управление в области налоговой политики, которое служит созданию государственно-бюджетных средств путем собирания налогов и сборов с граждан и юридических лиц, может опосредствоваться договорами. Однако их административно-правовая квалификация вызывает сомнения. Для заключения соглашений такого рода имеется законодательная основа. В главе 9 Налогового кодекса РФ "Изменение срока уплаты налога и сбора, а также пени" определяется порядок и условия предоставления налогового кредита (ст. 65). Налоговый кредит - это изменение сроков уплаты налога на срок от трех месяцев до одного года при наличии установленных оснований: причинение ущерба в результате обстоятельств непреодолимой силы, угроза банкротства и т.д. (подп. 1-3 п. 2 ст. 64 НК РФ). Налоговый кредит предоставляется заинтересованному лицу по его заявлению и оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и указанным лицом (п. 3 ст. 65 НК РФ). Основанием для заключения договора является решение уполномоченного органа о предоставлении заинтересованному лицу налогового кредита. Содержание договора полностью предопределяется указанным решением уполномоченного органа. Договор о налоговом кредите должен предусматривать сумму задолженности (с указанием на налог, по уплате которого предоставлен налоговый кредит), срок действия договора, начисляемые суммы задолженности и начисленных процентов, документы об имуществе, выступающем предметом залога, либо поручительство, ответственность сторон.

Налоговый кодекс РФ предусматривает еще один договор об инвестиционном налоговом кредите (ст. 66), который также ошибочно относится некоторыми исследователями (например, С.В. Курчевской) к числу административно-правовых. Между тем эти договоры содержат все необходимые атрибуты имущественных обязательств сторон, гарантии их исполнения и ответственность за неисполнение финансовых и гражданско-правовых обязательств, что однозначно свидетельствует об их гражданско-правовой природе. Налоговый кодекс РФ предусматривает и другие договоры, например, договор залога имущества (ст. 73) и др., которые необоснованно определяются как финансово-правовые, но взаимодействуют с гражданским правом*(88). Реальное существование "чистых" финансово-правовых договоров, выделяемых С.Г. Ереминым*(89), А.В. Деминым и некоторыми другими исследователями, вызывает серьезные сомнения. К их числу С.Г. Еремин относит международные договоры (например, об устранении двойного налогообложения), которые по своей правоотраслевой природе несомненно относятся к международному праву; соглашения между Правительством РФ и высшими исполнительными органами субъектов Федерации, например о бюджетных отношениях, относятся к конституционному праву; договоры о сотрудничестве и взаимодействии финансовых органов принадлежат, как мы установили, к институту соглашений административно-правового характера.

Муниципальные соглашения (договоры). Отнесение муниципальных соглашений некоторыми авторами (С.К. Дряхлов, Т.Н. Михеева, А.П. Коренев, А.А. Абдурахманов, Т.С. Красильников и др.) к числу административных представляется ошибочным. Практика договорного делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, на которой основывалась указанное мнение, в настоящее время прекращена как противоречащая Конституции РФ (ст. 132). В соответствии с частью 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями законом. В соответствии подпунктом 1 п. 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями, также должны определяться законом. Переданные отдельные государственные полномочия вместе с собственными полномочиями составляют компетенцию каждого муниципального образования. Оно вправе самостоятельно реализовывать ее либо частично передать соглашением для достижения интересов местного сообщества. В этом состоит принципиальное отличие муниципального соглашения от административного, в котором преимущества властного характера всегда нормативно определены.

В муниципальном соглашении юридическое равенство сторон заключается не в объеме прав и обязанностей, а в наличии равных возможностей влиять на судьбу правоотношения с точки зрения его возникновения, изменения, прекращения*(90).

Практика показывает: в сфере местного самоуправления соглашения широко используются в целях организации в границах поселения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержания и строительства дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении, создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания и решения других вопросов местного значения. На основании изложенного следует признать правильной позицию исследователей (Н.Л. Морозов, А.С. Семичев, М.Ю. Дитяковский и др.), считающих, что муниципальные соглашения (договоры) занимают самостоятельное место в публично-правовой сфере и не имеют отношения к административным соглашениям.

Правовой режим административных соглашений

Понятие "правовой режим соглашения". Под правовым режимом соглашения имеется в виду порядок заключения, исполнения и окончание его действия. В административном законодательстве не установлена специальная процедура заключения, изменения и исполнения соглашений, основания для признания их недействительными, не регламентируется досудебный порядок разрешения споров в процессе их исполнения, меры ответственности за их неисполнение и т.д. Это означает, что порядок подготовки, принятия, изменения и исполнения административных соглашений, хотя и имеет некоторые особенности, но подчиняется единому правовому режиму административных актов. Соблюдение административно-процессуальных норм усиливает эффективность и обоснованность административного соглашения так же, как влияет на правильность, эффективность и обоснованность административного акта.

Для правового режима соглашений органов исполнительной власти важно соблюдение общих требований административного правотворческого процесса и процесса правоприменения. Так, при заключении и исполнении соглашений органы исполнительной власти должны руководствоваться следующими общими принципами:

- конституционности;

- верховенства Конституции РФ и федеральных законов;

- равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

- недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации;

- согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Федерации;

- добровольности;

- обеспеченности ресурсами;

- гласности;

- самостоятельного осуществления принадлежащих им полномочий.

Соглашения наряду с законами и иными нормативными правовыми актами являются составной частью правовой системы и не могут противоречить федеральным законам и законам субъекта Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" заключение и расторжение договоров органами исполнительной власти субъектов Федерации могут утверждаться законом субъекта.

Соглашения могут быть устными, но должны быть всегда письменными, если они связаны с осуществлением управленческих действий. В них содержатся договоренности относительно порядка совместной управленческой деятельности и перечень обязательств, определяющих условия соглашения (общие административные условия (соблюдение компетенции, порядка подготовки и т.д.), особые административные условия для каждого соглашения, технические условия соглашения (например, денежные суммы и т.д.).

Соглашение составляется на русском языке. В случае необходимости оно может быть составлено и подписано на русском языке и на государственном языке республики, чьи органы власти являются стороной соглашения.

Соглашения, заключаемые в сфере международных и внешнеэкономических связей, оформляются на русском языке и языке другой договаривающейся стороны. В последнем случае делается перевод на русский язык. Официальный перевод текста документа с иностранного языка на русский осуществляется специально уполномоченным органом. Тексты соглашений, аутентичность которых установлена на разных языках, имеют одинаковую юридическую силу, а термины - одинаковое значение в каждом аутентичном тексте.

В переговорах от имени субъекта Федерации, его органов власти с представителями других государств, международных организаций, иностранных юридических лиц, республик в составе Российской Федерации используются русский язык и иные языки по взаимной договоренности сторон.

Понятие "заключение соглашения". Под заключением органами исполнительной власти соглашений имеются в виду следующие процедуры:

- переговоры - стадия заключения соглашения, направленная на уяснение содержания его текста, определение условий и взаимных обязательств сторон;

- подписание - стадия заключения соглашения либо форма признания участниками переговоров достигнутых договоренностей и обязательности исполнения, содержащихся в нем условий. Соглашение считается принятым с момента его подписания;

- присоединение - форма выражения согласия органа исполнительной власти в пределах его компетенции с условиями заключенного другими сторонами вступившего в силу соглашения;

- утверждение - стадия заключения соглашения, выражающаяся в согласии с положениями заключенного соглашения путем принятия акта в случаях, установленных федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации или самим соглашением;

- поправка - внесение в установленном сторонами порядке изменений и (или) дополнений, изменяющих действие отдельных положений соглашения;

- оговорка - одностороннее заявление, сделанное при подписании, утверждении соглашения или присоединении к нему, посредством которого выражается желание изменить юридическое действие отдельных его положений применительно к одной из подписавших их сторон (участников);

- толкование - уяснение и разъяснение действительного смысла и содержания соглашения в целях их правильного применения;

- приостановление действия соглашения - временное прекращение установленного федеральными законами, законами субъектов Федерации либо самим соглашением порядка его действия одним из участников соглашения, в течение которого он освобождается от выполнения условий соглашения;

- прекращение действия соглашения - утрата им юридической силы или выход из соглашения одной из сторон в соответствии с положениями соглашения или с согласия сторон.

Подготовка и заключение соглашений. Предложения о заключении соглашений представляются на рассмотрение органа исполнительной власти, правомочного заключать соглашения, участниками договорных правоотношений. Предложения о заключении соглашения должны содержать проекты необходимых документов или основные положения, обоснование целесообразности их заключения, а также при необходимости оценку правовых, организационных, финансово-экономических и социальных последствий. Уполномоченные должностные лица рассматривают поступившие предложения, при необходимости привлекают руководителей департаментов, комитетов, управлений, экспертов и принимают решение о целесообразности заключения соглашения.

Преддоговорные отношения в отдельных случаях могут оформляться протоколами о намерениях, о согласии, подписываемыми уполномоченными лицами и содержащими стремление сторон к установлению сотрудничества в конкретной области (сфере деятельности). В отдельных случаях орган исполнительной власти должен получить согласие вышестоящего органа на заключение соглашения, либо соглашение должно быть обязательно одобрено (утверждено) вышестоящим органом после его подписания. Предварительное решение (или последующее утверждение) обязательно для ряда соглашений в силу закона. Несоблюдение установленного правила означает незаконность соглашения. Дефекты, допущенные на стадии принятия предшествующего или последующего решения, их незаконность или необоснованность могут повлечь и незаконность соглашения в целом.

Решение о проведении переговоров и подписании соглашений органами исполнительной власти принимается:

- в отношении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей - правительствами, администрациями;

- в отношении соглашений от имени правительств, администраций, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их руководителями.

Руководители органов исполнительной власти ведут переговоры и подписывают соглашения без предъявления полномочий. Первые заместители, заместители руководителей органов исполнительной власти ведут переговоры и подписывают соглашения с предъявлением необходимых полномочий.

Ведение переговоров о заключении соглашений органом исполнительной власти может быть поручено руководителем другим должностным лицам органа исполнительной власти. Полномочия на ведение переговоров и подписание соглашений органом исполнительной власти предъявляются в начале переговоров. Такие полномочия предоставляются:

- в отношении соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей - правительством, администрацией;

- в отношении соглашений, заключаемых от имени правительств, администраций, отраслевых и функциональных органов исполнительной власти, - их руководителями.

Полномочия на ведение переговоров и подписание соглашений соответственно оформляются актами правительств, администрацией, распоряжениями руководителей органов исполнительной власти. Стороны, подписавшие соглашение, обмениваются подлинниками текстов, передают их на хранение органам, выступающим в качестве депозитариев, а соглашение, требующее утверждения законодательным (представительным) органом власти, направляется в парламент вместе с проектом закона или постановления (как правило, в месячный срок) со дня их подписания.

Требования к оформлению соглашений. Соглашения должны соответствовать обязательным для сторон правилам, установленными правовыми актами, действующими в момент их заключения. Для их оформления целесообразно использовать в конкретных пределах устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права*(91).

Органы исполнительной власти при выработке текста соглашения должны стремиться к тому, чтобы заключаемые соглашения содержали:

- наименование;

- преамбулу (вводную часть), в которой могут указываться основные цели;

- дату, место подписания, наименование сторон;

- предмет правового регулирования;

- раскрытие используемых терминов и понятий;

- права и обязанности сторон;

- ответственность сторон;

- способы и порядок обеспечения обязательств сторон;

- основания прекращения и приостановления действия договора (соглашения);

- порядок разрешения споров;

- срок и условия вступления в силу;

- срок действия;

- сведения о регистрации и месте хранения текста документа;

- указание должности, фамилии, имени, отчества уполномоченного лица, подписывающего договор (соглашение);

- подписи сторон.

Подписи представителей сторон под двусторонним соглашением располагаются друг против друга или одна под другой. В текстах первое место (левое или верхнее) занимает подпись представителя стороны, у которой будет храниться данный экземпляр соглашения. В наименовании договора соглашения на первом месте также ставится наименование стороны, у кого будет храниться данный экземпляр подлинника документа.

При оформлении соглашения стороны не должны включать положения, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъекта Федерации, вследствие этого являющиеся обязательными к исполнению.

При подписании, утверждении или присоединении к соглашению одна из сторон может внести в текст соглашения одностороннее заявление (оговорку), посредством которого выражается желание изменить юридическое действие отдельных положений соглашения применительно к одной из подписавших их сторон (участников).

Приложения к соглашениям составляют их неотъемлемую часть и обладают одинаковой юридической силой с основным текстом документа.

Регистрация соглашений, заключенных правительствами и администрациями, осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти. Регистрация соглашений, заключенных отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти и подписанных их руководителями, осуществляется уполномоченными должностными лицами. Уполномоченные органы (должностные лица), осуществляющие регистрацию соглашений, ведут их реестр, выполняют одновременно функции депозитария.

Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Правительством РФ.

Функции депозитария, хранящего подлинники соглашений и прилагаемых к ним документов, осуществляют уполномоченные по видам соглашений органы исполнительной власти (должностные лица). Депозитарий ведет реестр соглашений в порядке, установленном органом исполнительной власти. При подписании многостороннего соглашения депозитарий может быть определен по соглашению сторон, подписавших соглашение.

Если соглашением не предусмотрено иное, функции депозитариев состоят в следующем:

- регистрация соглашений;

- хранение подлинных текстов соглашений и прилагаемых к ним документов;

- предоставление текстов соглашений по запросам органов власти, а также организаций, имеющих на то разрешение;

- подготовка заверенных копий с подлинных текстов соглашений и любых иных текстов на других языках, которые могут быть предусмотрены соглашениями, а также передача их субъектам международных и внутригосударственных договорных правоотношений, изъявившим желание присоединиться к открытым для подписания соглашениям;

- изучение состояния переданных на хранение документов, их полноты, правильности оформления и в случае необходимости доведение информации до сведения подписавших соглашение сторон.

Соглашения органов исполнительной власти вступают в силу со дня их регистрации, если иное не установлено законом или не предусмотрено самими соглашениями. При заключении этих соглашений может быть оговорено, что они подлежат опубликованию в официальных изданиях подписавших их сторон.

Решение о присоединении к соглашениям оформляется правовым актом органа исполнительной власти. Решение о присоединении к соглашениям, вступившим в силу и заключенным другими участниками, представляющим интерес для органа исполнительной власти, открытым для участия третьих лиц, принимается руководителем органа исполнительной власти в соответствии с его полномочиями и оформляется правовым актом соответствующего органа исполнительной власти.

В случаях присоединения к соглашениям, требующим обязательного утверждения законодательным (представительным) органом, акт присоединения оформляется актом парламента (законом или постановлением).

Изменения и дополнения к соглашениям должны вноситься в виде поправок в принципе по взаимному согласию сторон путем заключения дополнительных к ним соглашений. Дополнительные соглашения являются неотъемлемой частью основного документа и обладают одинаковой с ним юридической силой. Их принятие и подписание осуществляются в том же порядке, что и принятие и подписание самого соглашения.

Толкование соглашений. Толкование соглашений относится к совместной компетенции заключивших их сторон. Порядок толкования устанавливается ими по взаимному соглашению путем обмена письмами и протоколами.

Разъяснения, касающиеся применения соглашений, даются подписавшими их органами исполнительной власти или уполномоченными должностными лицами.

Исполнение соглашений. Исполнение соглашений исчерпывается выполнением (реализацией) прав и обязанностей, определенных сторонами в соглашении.

Исполнение соглашений органов исполнительной власти подчинено особому правовому режиму, в котором сочетаются, а иногда и "сталкиваются" прерогативы, признанные за органом исполнительной власти административным правом, и права его партнера. Прерогативы договаривающегося органа исполнительной власти объясняются необходимостью заставить партнера по соглашению исполнять лично и в соответствии с положениями соглашения подписанные им обязательства, скажем, осуществление переданных полномочий и т.д.

Документы или в их отсутствие определенный административным правом режим административных соглашений признают за органом исполнительной власти следующие прерогативы:

- право руководства и контроля над ходом исполнения соглашения при определенной самостоятельности партнера по исполнению;

- право заставить партнера приспособить условия исполнения соглашения к изменившимся обстоятельствам (особенно технического характера);

- право одностороннего изменения положений соглашения для адаптации к требованиям общих интересов исполнительной власти их эволюции при соблюдении предмета соглашения и его финансового баланса и с полным возмещением новых, навязанных партнеру расходов;

- право принятия санкций в отношении партнера, не соблюдающего точно свои обязательства (санкции могут быть денежными или административными и применяться даже в случае отсутствия их упоминания в соглашении);

- право одностороннего расторжения соглашения по вине партнера либо в отсутствие полной вины, если продолжение действия соглашения не отвечает общим интересам, с возмещением партнеру финансовых потерь.

Обеспечение выполнения соглашений. Органы исполнительной власти принимают все необходимые меры, направленные на обеспечение добросовестного исполнения соглашений. Общий контроль над выполнением условий соглашений органа исполнительной власти осуществляет руководитель. Текущий контроль над исполнением соглашений осуществляют:

- в отношении соглашений об осуществлении международных связей - глава правительства, администрации;

- в отношении соглашений, заключенных от имени правительства, администрации, - глава правительства, администрации;

- в отношении соглашений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти - их руководитель.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по соглашению партнеров должностные лица органа исполнительной власти, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые соглашением, представляют руководителю органа предложения о принятии необходимых мер в соответствии с законодательством и условиями самих соглашений.

Однако органам исполнительной власти не удавалось бы находить партнеров, если бы по соглашениям у них были только обязательства и отсутствовали права.

Партнер по соглашению имеет право на вознаграждение (при осуществлении управленческих действий или услуг партнер имеет право на оплату, предусмотренную соглашением); право исключительности в определенных соглашениях (например, на возмещение расходов бюджета субъекта Федерации и бюджетов МСУ, связанных с содержанием объектов социально-культурного назначения, находившихся на балансе предприятий, относящихся к федеральной собственности); право на проведение структурных, кадровых и финансовых изменений в целях реализации соглашения.

Партнер по соглашению имеет право на компенсацию в следующих случаях. Если орган исполнительной власти заставляет партнера нести новые финансовые расходы путем одностороннего изменения соглашения или навязывания технической адаптации или принятия мер, отягощающих финансовые условия исполнения. При таком "хозяйском делении" орган исполнительной власти обязан полностью компенсировать расходы своего партнера.

Право на компенсацию связано и с непредвиденными обстоятельствами. Если происходит событие, не предусмотренное на момент заключения соглашения (скажем, повышение цен в связи с экономическим кризисом и др.), которое независимо от партнеров, представляется временным и нарушает экономический баланс соглашения (дефицит исполнения), партнер органа исполнительной власти при условии выполнения своих обязательств вправе потребовать компенсации, связанной с непредвиденными обстоятельствами. Такая компенсация покрывает значительную часть дефицита по исполнению соглашения, оставляя на долю партнера обычно предусматриваемую часть непредвиденных расходов. Если же дефицит по исполнению соглашения является окончательным, компенсация не решает проблему; по существу, мы имеем дело со случаем форс-мажорных обстоятельств, что оправдывает расторжение соглашения.

В последнее время в практике заключения административных соглашений финансовые возможности определяются посредством формул, предусматривающих автоматический пересмотр в зависимости от повышения розничных цен, гарантированной зарплаты и т.п. В результате ограничивается применение компенсаций непредвиденных обстоятельств, но они по-прежнему производятся, если условия пересмотра или индексации не гарантируют партнеру по соглашению его финансовый баланс.

Прекращение и приостановление соглашений. Решение о приостановлении действия соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей принимается правительством, администрацией.

Правительство, администрация принимают решения о приостановлении действия других соглашений правительства, администрации. Решение о приостановлении действия соглашений, заключенных отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти, принимается руководителем соответствующего органа.

Основаниями прекращения действия соглашений органа исполнительной власти могут быть:

- истечение срока их действия;

- исполнение принятых на себя сторонами обязательств;

- наступление определенных договором или соглашением условий;

- взаимное согласие сторон;

- замена другим вновь заключенным договором или соглашением;

- односторонний отказ от исполнения обязательств, полностью или частично, принятых на себя одной из сторон;

- отсутствие объекта правового регулирования или субъекта договорных отношений, если нет правопреемства;

- принятие федерального закона, которому противоречат положения соглашения;

- признание соглашения недействительным по решению суда.

Обычно прекращение действия соглашения предполагает полное исполнение сторонами принятых обязательств. Прекращение действия соглашения, заключенного органами исполнительной власти, если соглашением не предусматривается иное, освобождает их от всяких обязательств выполнять соглашение в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение, возникшие в результате выполнения соглашения до прекращения их действия.

Соглашения могут быть приостановлены в связи с:

- заключением нового соглашения по тому же вопросу;

- существенным изменением обстоятельств;

- нарушением одним из участников условий соглашения, делающим невозможным дальнейшее их исполнение;

- положениями самого соглашения;

- выявившимся несоответствием федеральным законам, международным договорам Российской Федерации, законам субъекта Федерации.

Приостановление действия соглашений, заключаемых органами исполнительной власти, освобождает их от обязательств временно выполнять условия соглашений в отношении участников, применительно к которым приостанавливается их действие, и не влияет на установленные соглашениями правовые отношения с другими сторонами.

В период приостановления действия соглашения органы исполнительной власти не предпринимают меры, которые могут помешать возобновлению действия соглашений. Решение о возобновлении действия приостановленного соглашения принимает орган исполнительной власти, приостановивший его действие, после устранения всех возникших препятствий, послуживших основанием для приостановления.

Возможно досрочное прекращение соглашения. В этом случае соглашение прекращается до его полного исполнения, и не возникают особые трудности при согласии сторон или при прекращении его действия по административному праву (например, исчезновения предмета соглашения).

Особые свойства административного соглашения проявляются при его расторжении договаривающимся органом исполнительной власти или судом.

Расторжение соглашения договаривающимся органом исполнительной власти - важная, признанная за органом исполнительной власти прерогатива, так как даже в отсутствие уполномоченных документов или условий соглашения орган исполнительной власти вправе в одностороннем порядке прекратить действие юридического акта, основанного на согласии сторон.

Если руководитель органа исполнительной власти считает, что соглашение незаконно или заключено незаконно, он может потребовать его расторжения или передать его на рассмотрение суда в целях аннулирования. Соглашение может быть незаконно заключено под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения. Соглашение может быть незаконным ввиду нарушения законодательства, несоблюдения формы соглашения, существенных условий, установленных законом, и т.д.

Теория административного права считает, что орган исполнительной власти вправе в одностороннем порядке расторгнуть соглашение без обращения в суд в следующих случаях:

- для наказания незаконных или нецелесообразных действий партнера, если предупреждение о необходимости выполнения своих обязательств не возымело эффекта. В этом случае орган исполнительной власти расторгнет соглашение без обращения в суд;

- в отсутствие незаконных или нецелесообразных (ошибочных) действий партнера орган исполнительной власти вправе расторгнуть соглашение и по другим мотивам. В их числе - изменение закона, компетенции, изменившиеся условия, необходимость удовлетворения иных публичных интересов и т.д.

Расторжение может касаться как единичного соглашения, так и серии соглашений. Споры и разногласия, возникающие в ходе реализации соглашений органов исполнительной власти с иными участниками, разрешаются путем согласительных процедур.

В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" органы власти могут обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам применения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации.

Разрешение споров по вопросам применения соглашений, носящих административно-правовой характер, осуществляется в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, гражданского процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, положениями самих соглашений.

Расторжение административного соглашения по суду может иметь место в следующих случаях:

- по требованию органа исполнительной власти, если при наличии нецелесообразных действий партнера он не может сам расторгнуть соглашение или если существенно нарушен финансово-экономический баланс соглашения и неэффективно используется механизм непредвиденных обстоятельств, либо исполнение соглашения фактические невозможно;

- по требованию партнера органа исполнительной власти в связи с нарушениями со стороны этого органа или односторонним навязыванием им новых расходов или полным изменение предмета соглашения, форс-мажорными обстоятельствами или окончательным нарушением финансово-экономического баланса соглашения;

- если в соглашении предусмотрено обращение в суд для его расторжения, что практически часто встречается в административных соглашениях.

Граждане Российской Федерации имеют право на получение информации о заключаемых органами исполнительной власти наиболее важных соглашениях, затрагивающих их интересы и интересы соответствующей территории в целом.

Органы исполнительной власти должны доводить до сведения населения соответствующей территории через средства массовой информации (печать, радио, телевидение) сообщения о заключаемых такого рода соглашениях.

Библиография

Административное право: учебник. - М., 1999.

Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. - М., 1946.

Алексеев С.С. Структура советского права. - М.: Советская литература, 1975.

Алексеев С.С., Яковлев В.Ф. Правовое регулирование хозяйственных отношений // Советское государство и право. 1979. N 3.

Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. - М.: Старт, 1999.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. - М.: Зерцало, 2001.

Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996.

Водько Н. Разграничить компетенцию правоохранительных ведомств // Российская юстиция. 1997. N 7.

Демин А.М. Административное право Российской Федерации: учеб. пособие. - М.: Зерцало, 2002.

Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1998.

Демин А.В. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. N 8, 9.

Елистратов А.И. Очерк административного права. - М., 1922.

Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. - М., 2000; Корецкий А.Д. Договорное право. - Р-на/Д, 2004.

Игнатюк Н.А. Проблемы делегирования государственных полномочий // Институты Административного права России / отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. - М., 1999.

Игуменщева И.О. Договоры в теории административного права Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2008.

Колабеков Ш.В. Договор как универсальная правовая конструкция: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.

Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7.

Курашвили Б.П. О понятии административного договора / Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. - М., 1981.

Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: автореф. дисс. ... канд. юрид наук. - Воронеж, 2002.

Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3.

Пешин Н.Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999.

Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 1996.

Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: учеб. пособие / пер. с нем. - М., 2000.

Ротенберг А.С. Административный договор: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Р-н/Д, 2006.

Словарь административного права. - М., 1999.

Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 2 Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. - Воронеж, 2001.

Терещенко Л.К. Таможенное законодательство // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. - М.: Олита, 2003.

Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. - М., 1999.

Ямпольская И.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10.

Ярмухаметов Р.З. Договор как источник публичного права: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Уфа, 2002.

Sobchak K. Porozumienia administracygie. - Problemon prawnych form dziatania administracgi cospodarczen. - Katowice, 1971.

А.Ф. Ноздрачёв,

заведующий отделом административного законодательства и процесса

Федерального государственного научно-исследовательского учреждения

"Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации",

доктор юридических наук, профессор

"Законодательство и экономика", N 9, 10, сентябрь, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.

*(2) Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2002. С. 3; Игуменщева И.О. Договоры в теории административного права Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2008. С. 7.

*(3) Ротенберг А.С. Административный договор: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Р-н/Д, 2006. С. 4.

*(4) Курашвили Б.П. О понятии административного договора / Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. - М., 1981. С. 71.

*(5) См., например, приказ Минздравсоцразвития России от 1 июля 2009 г. N 381 (в ред. от 10 февраля 2012 г. N 110) // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2009. N 7.

*(6) СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5953.

*(7) Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. - М., 1946. С. 82.

*(8) Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 81.

*(9) Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 83.

*(10) Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. - М., 2000; Корецкий А.Д. Договорное право. - Р-на/Д, 2004; Колабеков Ш.В. Договор как универсальная правовая конструкция: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2004; Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007; Ярмухаметов Р.З. Договор как источник публичного права: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Уфа, 2002.

*(11) Алексеев С.С. Структура советского права. - М.: Советская литература, 1975. С. 187; Алексеев С.С., Яковлев В.Ф. Правовое регулирование хозяйственных отношений // Советское государство и право. 1979. N 3. С. 62.

*(12) Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. - М.: Старт, 1999. С. 78.

*(13) Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. С. 368.

*(14) Словарь административного права. - М., 1999. С. 36.

*(15) Курчевская С.В. Указ. соч.

*(16) Там же. С. 17.

*(17) Там же. С. 18.

*(18) Курчевская С.В. Указ. соч. С. 9.

*(19) Там же.

*(20) Там же: Игуменщева И.О. Указ. соч. С. 14.

*(21) Ямпольская И.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10. С. 132.

*(22) Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3. С. 44.

*(23) Sobchak K. Porozumienia administracygie. - Problemon prawnych form dziatania administracgi cospodarczen. - Katowice, 1971. S. 15.

*(24) Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. - М., 1999. С. 299; Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 85.

*(25) Демин А.М. Административное право Российской Федерации: учеб. пособие. - М.: Зерцало, 2002. С. 134.

*(26) Бахрах Д.Н. Административное право. С. 178.

*(27) Бахрах Д.Н. Административное право. С. 178.

*(28) Применительно к актам органов исполнительной власти эту мысль высказывал Ю.М. Козлов. См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. - М.: Зерцало, 2001. С. 228.

*(29) Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: учеб. пособие / пер. с нем. - М., 2000. С. 339.

*(30) См. распоряжения Правительства РФ от 11 апреля 2011 г. N 609-р, 610-р, от 10 ноября 2011 г. N 1977-р // СЗ РФ. 2011. N 16. Ст. 2308; N 17. Ст. 2441; N 47. Ст. 6680.

*(31) Елистратов А.И. Очерк административного права. - М., 1922. С. 79.

*(32) Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1998. С. 65.

*(33) Ротенберг А.С. Указ. соч. С. 6.

*(34) Демин А.В. Указ. соч. С. 14; Ротенберг А.С. Указ. соч. С. 6.

*(35) Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 299.

*(36) БВС РФ. 1998. N 11. С. 1, 2.

*(37) СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

*(38) Административное право: учебник. - М., 1999. С. 266, 267.

*(39) Игнатюк Н.А. Проблемы делегирования государственных полномочий // Институты Административного права России / отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. - М., 1999. С. 17.

*(40) СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5953.

*(41) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(42) Такой порядок подготовки соглашений о передаче полномочий в отдельных случаях применялся и до 2008 г. См., например, постановление Правительства РФ от 10 декабря 2004 г. N 757 "Об утверждении Соглашения между Федеральным дорожным агентством и Правительством Чеченской Республики осуществления части полномочий Федерального дорожного агентства по выполнению функций государственного заказчика федеральной целевой программы "Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики (2002 г. и последующие годы)" // СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5176.

*(43) См., например, приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 июля 2002 г. N 230 "О подготовке соглашений о передаче части полномочий по лицензированию фармацевтической деятельности органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Фармацевтическое обозрение. Нормативные акты и комментарии. 2002. N 2; приказ Министерства экономического развития РФ от 21 января 2010 г. N 20 "Об утверждении типовой формы соглашения с субъектом Российской Федерации о делегировании отдельных полномочий по управлению особой экономической зоной" // Российская газета. 2010. 17 марта.

*(44) СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3330.

*(45) Пешин Н.Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999. С. 281.

*(46) Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 1996.

*(47) Демин А.В. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. N 8, 9.

*(48) Водько Н. Разграничить компетенцию правоохранительных органов // Российская юстиция. 1997. N 7.

*(49) Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 2 Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. - Воронеж, 2001. С. 301.

*(50) Ротенберг А.С. Указ. соч. С. 10.

*(51) СЗ РФ. 1999. N 44. Ст. 5322.

*(52) Российская газета. 2011. 11 марта.

*(53) См., например, приказ Минобороны России от 29 августа 2007 г. N 356 "О порядке информирования страховщиками Министерства обороны Российской Федерации о заключении, продлении и прекращении срока действия договора страхования ответственности специализированного депозитария и договора страхования ответственности управляющих компаний" // БНА ФОИВ. 2007. N 43; приказ Федерального казначейства от 20 марта 2012 г. N 3н "Об утверждении порядка работы по размещению средств федерального бюджета на банковских депозитах" // Российская газета. 2012. 11 мая; приказ ФТС России от 25 июля 2008 г. N 917 "Об использовании таможенными органами договоров поручительства, заключаемых в рамках генеральных договоров поручительства между ФТС России и поручителями, в качестве меры по обеспечению соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации при внутреннем и международном таможенном транзите" // Таможенный вестник. 2008. N 16.

*(54) Информация о работе учреждений системы Федеральной архивной службы России за первое полугодие 1998 г. // Информационный бюллетень Федеральной архивной службы. 1998. N 22. С. 24.

*(55) Информационный бюллетень Государственной архивной службы России. 1995. N 12. С. 55-57.

*(56) Тихомиров Ю.А., Котелевская Н.В. Указ. соч. С. 301.

*(57) Там же.

*(58) Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 270. // СЗ РФ. 1999. N 12. Ст. 1484.

*(59) См. распоряжение Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. N 301 // СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1353.

*(60) См. Соглашение о порядке информационного обмена между Федеральной службой судебных приставов и ОАО "ВымпелКом", ОАО "МТС", ОАО "МегаФон (утв. ФССП России, ОАО "ВымпелКом", ОАО "МТС", ОАО "МегаФон" 11 мая 2011 г. N 12/11-10), Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене между Управлением Федеральной налоговой службы по Московской области и Государственным унитарным предприятием московской области "Московское областное бюро технической инвентаризации" от 14 января 2011 г. N 01-19-08/3 (вместе с Положением о Региональной рабочей группе по вопросам информационного взаимодействия между Управлением Федеральной налоговой службы по Московской области Государственным унитарным предприятием московской области "Московское областное бюро технической инвентаризации), Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене между Управлением Федеральной налоговой службы по Московской области и ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" (Московский областной филиал ФГУП "Ростехинвентаризация Федеральное БТИ") от 12 января 2011 г. N 01-19-08/1/08 (вместе с Положением о Региональной рабочей группе по вопросам информационного взаимодействия между Управлением Федеральной налоговой службы по Московской области и ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" (Московский областной филиал ФГУП "Ростехинвентаризация Федеральное БТИ")).

*(61) СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 262.

*(62) Терещенко Л.К. Таможенное законодательство // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. - М.: Олита, 2003. С. 305.

*(63) Российская газета ("Бизнес в России"). 1996. N 122.

*(64) См., например, Генеральное соглашение между российскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011-2013 годы (заключено 29 декабря 2010 г., протокол N 11 заседания Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений // Российская газета. 2011. 11 янв.

*(65) См., например, Федеральное отраслевое соглашение по промышленности обычных вооружений, боеприпасов и спецхимии Российской Федерации на 2009-2013 годы (утв. Всероссийским профсоюзом работников оборонной промышленности, Минпромторгом России, Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз машиностроителей РФ") // Социальная защита. 2009. N 6; Отраслевое соглашение по агропромышленному комплексу Российской Федерации на 2012-2014 годы (утв. Профсоюзом работников агропромышленного комплекса РФ, Минсельхозом России, Общероссийским агропромышленным объединением работодателей, Россельхознадзором, Ассоциацией крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России, Россельхозакадемией 15 декабря 2011 г.).

*(66) Бахрах Д.А. Административное право. - М., 1996. С. 174; Его же. Очерки теории Российского права. - М.: Норма, 2008. С. 208.

*(67) Костикова С.Н. Публичный договор как институт гражданского права: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

*(68) Джиоев С.Х. Правовые проблемы содействия трудовой занятости. - М.: ТК Велби; Проспект, 2006; Медведев О.М. Правовые проблемы обеспечения занятости населения: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 1994; Гусов А.Ю. Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости (некоторые вопросы теории и практики): автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2011; Серегина Л.В. Социально-правовые гарантии гражданам, ищущим работу: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. С. 2012.

*(69) Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. 1996. N 12. С. 40.

*(70) Нефедов Б.И., Кожейкин С.Н. Общетеоретические проблемы административного договора // Правоведение. 2007. N 6. С. 93.

*(71) Нефедов Б.И., Кожейкин С.Н. Указ. соч. С. 94.

*(72) Маковский А.Л. Надо ли вносить изменения в Гражданский кодекс? // Право и экономика. 1998. N 1; Его же. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова. - М., 1998. С. 67-122.

*(73) Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Р-н/Д, 2008.

*(74) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(75) Регулирование отношений недропользования на территории Российской Федерации (недра и право). - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2002. С. 296; Дроздов Н.А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов. - М., 2001. С. 105.

*(76) Платонова Е. Правовые проблемы осуществления иностранных и отечественных инвестиций в экономику России на основе соглашений о разделе продукции // Хозяйство и право. 1996. N 6. С. 37.

*(77) Голомазова Л.А. Правовое регулирование соглашений о разделе продукции // Бухгалтерский учет. 1999. N 11. С. 73.

*(78) В статье В.Н. Сидорова "Возрождение российской автомобильной промышленности и юридическая конструкция Соглашений о промышленной сборке" подробно рассмотрены различные оценки категории "инвестиционный договор" // Государственный аудит: Право. Экономика. 2012 N 2. С. 62.

*(79) Сидоров В.Н. Указ. соч. С. 73.

*(80) СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373.

*(81) СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756.

*(82) Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. - Воронеж, 1995. Вып. 3. С. 30.

*(83) Бахрах Д.Н. Административное право. С. 174.

*(84) Курчевская С.В. Указ. соч.

*(85) Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М.: Готика, 2002. С. 150; Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. - М., 2005.

*(86) Шкатулла В.И. Образовательное право. - М., 2000. С. 120.

*(87) Этот вывод подтверждается как цивилистами, так и исследователями других отраслей права. См., например: Идришева С.К., Козлов П.В. Договор возмездного оказания образовательных услуг. - Усть-Каменогорск: Медиа-Альянс, 2006; Потапенко В.С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: авторф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

*(88) Еремин С.Г. Договор в финансовом праве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. С. 11.

*(89) Там же.

*(90) Семичев А.С. Институт договорного регулирования в муниципальном праве // Право и государство: теория и практика. 2009 N 6 (54). С. 17.

*(91) Старилов Ю.Н. Общее административное право. С. 380.