Обязательные работы как новое административное наказание (С.Е. Чаннов, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2012 г.)

Обязательные работы как новое административное наказание

Федеральным законом от 8 июня 2012 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" Кодекс Российской Федерации (далее - КоАП РФ) был дополнен новым административным наказанием - обязательными работами. В частности, изменения были внесены в ст. 3.2 КоАП РФ, устанавливающую перечень административных наказаний; КоАП РФ был дополнен новыми статьями - 3.13 "Обязательные работы" и 32.13 "Исполнение постановления о назначении обязательных работ"; кроме того, статьями 20.2 и 20.22 обязательные работы были предусмотрены в качестве наказания за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования и за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка соответственно.

В пояснительной записке к законопроекту, представленной ответственным Комитетом Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строительству, было указано, что обязательные работы предлагается использовать за совершение указанных административных правонарушений в качестве "мягкого" вида наказания. Также в ней было отмечено, что наказание в виде обязательных работ в отечественной юриспруденции имеет широкую историческую практику.

Здесь надо отметить, что идея о введении административного наказания в виде обязательных работ неоднократно высказывалась многими отечественными учеными. Так, например, В.Н. Васильев предлагал установить обязательные общественные работы в качестве административного наказания в случае неуплаты административного штрафа*(1). Схожее предложение выдвигалось и А.В. Жильцовым*(2). Административное наказание в виде обязательных работ за некоторые правонарушения в отношении несовершеннолетних предложила ввести в КоАП РФ Т.А. Смагина*(3). К числу мер административной ответственности относил обязательные работы, заключающиеся в выполнении лицом, признанным виновным в совершении административного проступка, бесплатных общественно полезных работ в свободное от основной работы или учебы время, и А.П. Стуканов*(4).

Однако реализация данных предложений наталкивалась на весьма серьезное возражение. Дело в том, что обязательные работы, представляющие собой, как видно уже из их названия, недобровольную трудовую деятельность административно наказанных лиц, по своим признакам подпадают под понятие принудительного труда.

В соответствии с ч. 2 ст. 37 Конституции РФ принудительный труд в РФ запрещен. При этом, согласно ст. 4 ТК РФ, принудительный труд - это выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия), в том числе:

- в целях поддержания трудовой дисциплины;

- в качестве меры ответственности за участие в забастовке;

- в качестве средства мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития;

- в качестве меры наказания за наличие или выражение политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе;

- в качестве меры дискриминации по признакам расовой, социальной, национальной или религиозной принадлежности.

Правда, та же статья 4 ТК РФ содержит и перечень случаев, не являющихся принудительным трудом (несмотря на то что они подпадают под определение принудительного труда). К таковым относятся:

- работа, выполнение которой обусловлено законодательством о воинской обязанности и военной службе или заменяющей ее альтернативной гражданской службе;

- работа, выполнение которой обусловлено введением чрезвычайного или военного положения в порядке, установленном федеральными конституционными законами;

- работа, выполняемая в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случае бедствия или угрозы бедствия (пожар, наводнение, голод, землетрясение, эпидемия или эпизоотия) и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;

- работа, выполняемая вследствие вступившего в законную силу приговора суда под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законодательства при исполнении судебных приговоров.

Фактически указанные случаи также являются принудительным трудом, но, если можно так выразиться, "разрешенным" принудительным трудом. В любом случае несложно заметить, что обязательные работы как мера административного наказания не подпадают ни под одно из приведенных выше исключений. Ближе всего к ним случай выполнения работы по приговору суда (данное исключение позволяет не признавать принудительным трудом обязательные работы как меру уголовного наказания), однако приговор, как известно, выносится только по уголовным делам (ст. 296 УПК РФ), административные же наказания (в том числе и наказание в виде обязательных работ) налагаются путем вынесения постановлений (ст. 29.10). Здесь надо сказать, что на данное обстоятельство обращалось внимание противниками закона при его обсуждении в Государственной Думе. Так, депутат Г. Гудков, представляющий партию "Справедливая Россия", отметил, что в соответствии с европейским законодательством принудительные работы запрещены. В ответ на это глава Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигин заявил, что статья 2 Конвенции N 29 Международной организации труда о принудительном или обязательном труде свидетельствует о широкой распространенности такого рода наказаний*(5).

Достаточно сложно сказать, что конкретно в содержании ст. 2 Конвенции МОТ "Относительно принудительного или обязательного труда" (принята в Женеве 28 июня 1930 г. на 14-й сессии Генеральной конференции МОТ) позволило г-ну Плигину сделать данное утверждение. Указанная статья определяет, что "принудительный или обязательный труд" означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания и для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. В ней также содержится перечень случаев, когда принуждение лица к труду не запрещается и не рассматривается, соответственно, в качестве принудительного труда в смысле данной Конвенции, принципиально мало отличающийся от перечня, содержащегося в ст. 4 ТК РФ. И в частности, Конвенция N 29 также не рассматривает в качестве принудительного труда всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, вынесенного решением судебного органа. К слову сказать, Российская Федерация обязалась соблюдать данную Конвенцию как правопреемница СССР, который ратифицировал еще в 1956 г.

Еще более жестко ограничивает возможность наложения наказаний в виде обязательных работ еще один международно-правовой документ, обязательный для соблюдения на территории Российской Федерации, - Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Согласно ст. 4 данной Конвенции, принудительным не будет являться лишь труд, не просто назначенный по приговору суда, а труд, который обязано выполнять лицо, находящееся в заключении или условно освобожденное от такого заключения. В такой трактовке обязательные работы не могут использоваться даже и в качестве самостоятельного уголовного наказания.

В связи с вышеизложенным нельзя не поддержать мнение И.В. Максимова, который справедливо указывает, что при всей полезности в практическом смысле обязательных работ их введение "не имеет легитимного макрооснования (на международном и конституционно-правовом уровнях)"*(6), что, однако, не помешало российским депутатам их все-таки в КоАП РФ ввести*(7).

Таким образом, в действующей редакции КоАП РФ с учетом толкования принудительного труда, данного в ст. 4 ТК РФ, прямо противоречит ч. 2 ст. 37 Конституции РФ. И исправить эту ситуацию путем внесения изменений в ТК РФ нельзя, поскольку, как было указано выше, данные положения трудового законодательства полностью соответствуют принятым на себя Российской Федерацией международно-правовым обязательствам.

Здесь надо пояснить, что автор настоящей статьи отнюдь не является противником введения в российское административное законодательство такой меры административного наказания, как обязательные работы. Мы вполне согласны с тем, что в нынешних экономических реалиях обязательные работы (разумеется, при правильной их организации, чего из принятого закона пока тоже не видно) могут принести существенную пользу для организаций, в которых они будут осуществляться. Однако введение их должно быть осуществлено таким образом, чтобы при этом не были нарушены нормы Конституции РФ.

В связи с этим нам видится необходимым внести изменения в ст. 3.13 КоАП РФ (а также в соответствующие статьи Особенной части КоАП РФ), указав в них, что административное наказание в виде обязательных работ может быть назначено в качестве альтернативы административному штрафу только с согласия лица, привлекаемого к административной ответственности. В таком случае при привлечении к административной ответственности в случаях, если санкция конкретной статьи КоАП РФ будет предусматривать возможность назначения обязательных работ, у привлекаемого к ответственности лица будет реальный выбор: подвергнуться наказанию в виде обязательных работ либо уплатить административный штраф. Разумеется, по тяжести в таком случае эти наказания должны быть сопоставимы. Учитывая невысокий уровень доходов большей части населения Российской Федерации, по нашему мнению, найдется достаточно много желающих заняться общественно полезным трудом вместо уплаты значительных штрафов. Введение альтернативного наказания в виде обязательных работ заметно снизило бы и остроту проблемы наложения и последующего взыскания административных штрафов с безработных лиц. В таком виде обязательные работы могли бы достаточно широко использоваться в КоАП РФ, не ограничиваясь только приведенными выше двумя статьями.

Аргументируя возможность введения обязательных работ в качестве наказания, применяемого только с согласия привлекаемого к ответственности лица, можно сослаться и на опыт других стран. В большинстве стран мира - на опыт которых применительно к наличию наказаний в виде обязательных работ ссылались многие сторонники принятого закона - общественно полезные работы, даже применяемые в качестве уголовного наказания, не являются принудительными и обязательными. Выражается это в том, что суд может назначить такое наказание только с предварительного согласия подсудимого. Это правило характерно практически для всех стран, где применяются общественно полезные работы*(8), в том числе и не являющихся участниками Европейской конвенции по правам человека*(9), и обычно формулируется в законе*(10). Нельзя не отметить, что Устав о наказаниях Российской империи, налагаемых мировыми судьями, 1864 г., предусматривавший это наказание в качестве альтернативы штрафу, также предусматривал, что оно применяется к осужденным "лишь в случае собственной их о том просьбы" (исключение составляли представители крестьянского и мещанского сословий)*(11).

Правда - опять-таки применительно к уголовным наказаниям, - некоторые специалисты отмечают, что такое согласие во многом является фикцией, так как осужденному в таких ситуациях, по сути, предлагается выбор: дать согласие на участие в обязательных работах или подвергнуться наказанию в виде лишения свободы. Как справедливо указывает И.А. Клепицкий, "вряд ли можно считать "согласием" выбор подсудимого из предложенных ему альтернативно наказаний в виде лишения свободы и "добровольных" работ на пользу общества. За формальной добровольностью скрывается реальная принудительность"*(12). Французские парламентарии выразили обоснованные сомнения по поводу столь глубокого проникновения "договорных начал" (contractualisation) в уголовное право, что назначение наказания требует согласования государственной воли с волей подсудимого, который сам себе выбирает наказание*(13).

Однако другие способы соблюсти запреты Конвенции и при этом использовать общественно полезные работы, которые являются эффективной альтернативой лишению свободы, европейским законодательствам и юридической практике неизвестны*(14).

Кроме того, если выбор между обязательными работами и лишением свободы действительно в большинстве случаев выглядит формальным, то альтернатива в виде обязательных работ и административного штрафа выглядит более сбалансированной (опять-таки при условии адекватного соотношения сроков обязательных работ и размеров административных штрафов).

При этом наличие согласия лица, привлекаемого к административной ответственности на наложение наказания в виде обязательных работ поможет избежать многих эксцессов, которые вполне могут возникнуть при применении рассматриваемых норм в нынешнем виде. Так, например, судя по содержанию ст. 3.13 и 32.13 КоАП РФ, инициаторы введения обязательных работ исходили из того, что таковые работы должны отрабатываться административно наказанными лицами как в выходные дни (не более четырех часов в день), так и в будние - после окончания работы, службы или учебы (не более двух часов); всего же - не менее 12 часов в неделю. Однако при этом Кодекс не позволяет в полной мере учитывать различные сложные жизненные ситуации.

Так, например, лицо, в отношении которого назначено административное наказание в виде обязательных работ, может сочетать работу с учебой и после полного рабочего дня продолжать обучение до 9-10 часов вечера. Конечно, его в принципе можно привлечь к обязательным работам и после этого времени, однако, во-первых, далеко не все организации, в которых возможно проведение обязательных работ, будут функционировать в такое время (и не всякая работа может осуществляться в такое время), а во-вторых, в соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(15) исполнительные действия совершаются и меры принудительного исполнения применяются в рабочие дни с 6 до 22 часов. Аналогичные проблемы возникнут и с лицами, работающими по совместительству и, соответственно, заканчивающими трудовой день в позднее время (а нередко работающими и в выходные дни).

При этом, что характерно, запрет на назначение наказания в виде обязательных работ в отношении военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, а также имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов (ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ) был объяснен разработчиками их занятостью и спецификой труда*(16). Занятость и специфика труда иных граждан, соответственно, во внимание вообще не принимается. Кстати, в число этих "иных граждан" вполне могут попасть и государственные гражданские и муниципальные служащие, многие из которых также работают в условиях ненормированного служебного (рабочего) дня, по совместительству, совмещают работу с обучением и т.п.

Надо сказать, что и целый ряд других - помимо уже озвученных - положений КоАП РФ, касающихся обязательных работ, вызывает вопросы.

Так, например, в соответствии с той же частью 2 ст. 3.13 КоАП РФ, помимо правоохранительных служащих и военнослужащих, обязательные работы не применяются к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам I и II групп. Сразу возникает вопрос: а почему только к женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет? А если речь идет об отце-одиночке? Получается, что его привлекать к обязательным работам после окончания полного рабочего дня можно, невзирая на то, есть ли у него возможность поручить кому-либо забрать детей из детского садика (яслей), сидеть с ними вечером дома и т.д.*(17)

С другой стороны, некоторые положения Кодекса, касающиеся назначения и исполнения наказания в виде обязательных работ, выглядят просто несогласованными между собой. Например, часть 7 ст. 32.13 КоАП РФ призвана урегулировать случаи, связанные с изменением жизненной ситуации лица, в отношении которого назначены обязательные работы. В соответствии с ней лицо, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ, вправе обратиться в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ в случае признания его инвалидом I или II группы, наступления беременности либо тяжелой болезни, препятствующей отбыванию обязательных работ. Об удовлетворении данного ходатайства судья выносит постановление о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания в виде обязательных работ.

Однако часть 2 ст. 3.13 КоАП РФ, о которой говорилось выше, предусматривает более широкий перечень лиц, которым не может быть назначено подобное наказание. Возникает вопрос: а что делать, если лицо, которому назначено наказание в виде обязательных работ, призвано на военную службу? или на военные сборы? Продолжать отбывать наказание в виде обязательных работ оно не сможет, однако и освобождение от дальнейшего отбывания такого наказания (либо приостановление отбывания наказания) в данном случае не предусмотрено. Получается, что такой гражданин волей-неволей вновь станет правонарушителем.

И, наоборот, лицо, заболевшее тяжелой болезнью, препятствующей отбыванию наказания в виде обязательных работ, вправе ходатайствовать об освобождении от дальнейшего отбывания наказания. Однако назначить такому лицу наказание в виде обязательных работ вполне можно, поскольку часть 2 ст. 3.13 КоАП РФ это не запрещает.

Неясным выглядит и само содержание такого понятия, как "тяжелая болезнь, препятствующая отбыванию наказания в виде обязательных работ". Какие болезни следует относить к тяжелым? Кто должен определять их тяжесть? Можно предположить, что в перспективе перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания в виде обязательных работ, будет определен подзаконным актом. Однако лицо, привлеченное к ответственности, может заболеть и нетяжелыми, в принципе, болезнями, которые, тем не менее, требуют соблюдения постельного режима и плохо сочетаются с трудовой деятельностью, связанной с существенной физической активностью (грипп, ОРВИ, бронхит и т.п.). Вряд ли они окажутся в таком перечне. Однако и привлечение больного с высокой температурой и иными достаточно неприятными симптомами к обязательным работам, видится, мягко говоря, не соответствующим принципу гуманизма. Возможно, в таком случае следовало бы предусмотреть приостановление исполнения наказания в виде обязательных работ.

В целом представляется, что институт обязательных работ, в том виде, в котором он был внесен в КоАП РФ Федеральным законом от 8 июня 2012 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" выглядит крайне сырым и непроработанным, что неудивительно, учитывая, в каких условиях данный закон разрабатывался и принимался.

Президент РФ В.В. Путин, подписав рассматриваемый в настоящее время закон, в то же время отметил, что в будущем возможна и его корректировка*(18). Полагаем, что применительно к рассматриваемому вопросу она совершенно необходима. Учитывая высокую степень политизированности всего рассматриваемого в настоящей статье закона, можно предположить с высокой степенью вероятности, что в ближайшее время вопрос о его соответствии Конституции РФ будет поставлен перед Конституционным Судом РФ. И даже если Конституционный Суд найдет способ признать данные нормы не противоречащими Конституции РФ или уклониться от принятия решения, перед заявителями будет открыта прямая дорога в Европейский суд по правам человека, который вряд ли признает допустимым прямое нарушение Россией ст. 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Соответственно Российская Федерация будет вынуждена в очередной раз выплачивать значительные суммы в качестве компенсации лицам, пострадавшим от применения к ним мер закона, противоречащего Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Стоит ли доводить до этого - вопрос, как говорится, риторический.

Все это, на наш взгляд, требует принятия оперативных решений по совершенствованию административного законодательства об обязательных работах.

С.Е. Чаннов,

Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина,

заведующий кафедрой служебного и трудового права, доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Васильев В.Н. Административный арест как мера административного наказания: Автореф. дисс. ... к.ю.н. Саратов, 2005.

*(2) См. об этом: Жданов Н.М., Косицин И.А. Вторая Всероссийская научно-практическая конференция "Актуальные проблемы административной ответственности" // Административное право и процесс. 2009. N 3.

*(3) См.: Смагина Т.А. Административно-правовое регулирование прав и законных интересов несовершеннолетних. Автореф. дисс. ... к.ю.н. Саратов, 2012.

*(4) См.: Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб, 2000. С. 74.

*(5) См.: Рязанова Т. "Итальянская забастовка" взорвала "Твиттер", "Фейсбук" и мозг Нарышкина // http://www.specletter.com/politika/2012-06-05/italjanskaja-zabastovka-vzo rvala-tvitter-feisbuk-i-mozg-naryshkina.html.

*(6) См.: Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 239.

*(7) На несоответствие административного наказания в виде обязательных работ Конституции РФ и принятым на себя Российской Федерацией международно-правовым обязательствам обратили внимание в своем заключении и члены эксперты Рабочей группы по гражданским свободам и гражданскому участию Совета при Президента Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, правда, без подробного обоснования этого тезиса (см.: http://www.president-sovet.ru/structure/group_3/materials/Заключение%20эк спертов%20для%20ВВП.pdf).

*(8) См.: Le centenaire de la peine privative de libert aux Pays-Bas. Groningen, 1986. P. 113.

*(9) См.: Die Freiheitsstrafe und ihre Surrogate im deutschen und auslandischen Recht. Baden-Baden, 1983. S. 1044.

*(10) См. ст. 49 и 83 УК Испании, ст. 131-8 УК Франции.

*(11) См. об этом более подробно: Клепицкий И.А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции о правах человека // Государство и право. 2000. N 3.

*(12) Там же.

*(13) См.: Pradel J. Droit penal general. Paris, 1996. P. 669.

*(14) См.: Клепицкий И.А. Указ. изд.

*(15) См.: Российская газета. 2007. 6 октября.

*(16) См.: Рязанова Т. Указ. изд.

*(17) Справедливости ради надо сказать, что вопрос о подобной дискриминации в отношении другого административного наказания - административного ареста уже ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации, позиция которого (признавшего ее соответствующей Конституции РФ) может вызвать лишь безмерное удивление.

*(18) См.: Путин подписал закон о митингах, но не исключает поправок // http://www.vesti.ru/ doc.html?id=816413.