Кассационное (надзорное) определение Московского городского суда от 28 апреля 2012 г. N 4г/2-2876/12 (ключевые темы: государственные служащие - межрегиональная инспекция - должностные обязанности - должности - гражданские служащие)

Кассационное (надзорное) определение Московского городского суда от 28 апреля 2012 г. N 4г/2-2876/12

Судья Московского городского суда Князев А.А.,

рассмотрев кассационную (надзорную) жалобу истца К.Л.Н., поступившую в суд кассационной (надзорной) инстанции 28 марта 2012 года, на решение Мещанского районного суда города Москвы от 28 ноября 2011 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 01 февраля 2012 года по гражданскому делу по иску К.Л.Н. к Межрегиональной Инспекции ФНС РФ по Центральному федеральному округу о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, судебных расходов, расходов на представителя, установил:

К.Л.Н. обратилась в суд с иском к Межрегиональной Инспекции ФНС РФ по Центральному федеральному округу о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, судебных расходов, расходов на представителя, ссылаясь на нарушение своих прав по вине ответчика.

Настоящее гражданское дело рассматривалось судом неоднократно.

Решением Мещанского районного суда города Москвы от 05 сентября 2008 года в удовлетворении заявленных К.Л.Н. исковых требований отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 09 декабря 2008 года решение суда от 28 ноября 2011 года оставлено без изменения.

Определением Мещанского районного суда города Москвы от 24 августа 2001 года в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации Постановления N 14-П от 30 июня 2011 года решение суда от 05 сентября 2008 года отменено по вновь открывшимся обстоятельствам; производство по делу возобновлено.

Решением Мещанского районного суда города Москвы от 28 ноября 2011 года в удовлетворении заявленных К.Л.Н. исковых требований отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 01 февраля 2012 года решение суда от 28 ноября 2011 года оставлено без изменения.

В кассационной (надзорной) жалобе истец К.Л.Н. ставит вопрос об отмене решения суда от 28 ноября 2011 года и определения судебной коллегии от 01 февраля 2012 года, считая их незаконными и необоснованными.

Изучив кассационную (надзорную) жалобу, исследовав представленные документы, судья приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 ГПК РФ гражданское судопроизводство ведется в соответствии с федеральными законами, действующими во время рассмотрения и разрешения гражданского дела, совершения отдельных процессуальных действий или исполнения судебных постановлений (судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции), постановлений других органов.

Федеральным законом от 09 декабря 2010 года N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" изменен порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений и принята новая редакция ГПК РФ, в рамках которой надзорный порядок обжалования в порядке гл. 41 ГПК РФ изменен на кассационный.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 09 декабря 2010 года N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" настоящий Федеральный закон вступает в силу с 01 января 2012 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлен иной срок вступления их в силу.

Таким образом, настоящая жалоба подлежит рассмотрению в новом кассационном (ранее - надзорном) порядке по правилам гл. 41 ГПК РФ в редакции Федерального закона от 09 декабря 2010 года N 353-ФЗ.

В силу ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Подобных нарушений в настоящем случае по доводам кассационной (надзорной) жалобы не усматривается.

Из представленных документов следует, что приказом N 40-3-47/30 от 17 февраля 2004 года К.Л.Н. назначена на должность старшего государственного налогового инспектора Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы России по Центральному федеральному округу; приказом N 40-3-044/36 от 02 апреля 2008 года К.Л.Н. назначена на должность главного государственного инспектора отдела контроля налоговых органов N 2; 15 июля 2008 года утверждено заключение по результатам служебной проверки, проведенной по факту выступления К.Л.Н. 18 мая 2008 года на телеканале "ТВ Столица" в информационной программе "На этой неделе"; приказом N 40-3-044/61 от 15 июля 2008 года К.Л.Н. освобождена от замещаемой должности гражданской службы и уволена с гражданской службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона; основанием к увольнению К.Л.Н. послужило нарушение запрета, связанного с прохождением государственной гражданской службы и установленного п. 10 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", выразившееся в том, что в ее выступлении 18 мая 2008 года на телеканале "ТВ Столица" в информационной программе "На этой неделе", К.Л.Н. дала неправомерную оценку деятельности Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы России по Центральному федеральному округу в части, касающейся начисления бухгалтерией инспекции заработной платы в период нахождения в служебных командировках; К.Л.Н. факт выступления на телеканале "ТВ Столица" в информационной программе "На этой неделе" не отрицала и характер высказываний, сделанных ею в ходе выступления, не оспаривала; ранее К.Л.Н. обращалась в Замоскворецкий районный суд города Москвы с иском о разрешении индивидуального трудового спора, связанного с правомерностью начисления причитающихся ей денежных средств; вступившим в законную силу решением Замоскворецкого районного суда города Москвы от 17 мая 2008 года в удовлетворении заявленных К.Л.Н. исковых требований - отказано.

Рассматривая настоящее дело, суд, на основании оценки собранных по делу доказательств в их совокупности, пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных К.Л.Н. исковых требований; при этом, суд исходил из того, что в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; согласно ст. 18 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации; в силу п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона; К.Л.Н. замещала должность главного государственного инспектора отдела контроля налоговых органов N 2 в Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы России по Центральному федеральному округу; 18 мая 2008 года на телеканале "ТВ Столица" в информационной программе "На этой неделе" К.Л.Н. дала неправомерную публичную оценку деятельности Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы России по Центральному федеральному округу в части, касающейся начисления бухгалтерией инспекции заработной платы в период нахождения в служебных командировках; тем самым, К.Л.Н. нарушила прямой запрет, связанный с прохождением государственной гражданской службы, установленный п. 10 ч. 1 ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"; согласно Должностному регламенту по должности, которую замещала К.Л.Н., с которым она была ознакомлена, и служебному контракту о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации в Федеральной налоговой службе, в должностные обязанности К.Л.Н. не входили публичные высказывания, суждения и оценка деятельности Межрегиональной Инспекции ФНС России по ЦФО в средствах массовой информации; в силу п. 2.3 Должностного регламента, К.Л.Н. обязана была знать федеральное законодательство в области государственной гражданской службы Российской Федерации, федеральные законы применительно к своим должностным обязанностям; факт выступления 18 мая 2008 года на телеканале "ТВ Столица" в информационной программе "На этой неделе" К.Л.Н. не отрицала и характер высказываний, сделанных ею в ходе выступления, не оспаривала; таким образом, у Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы России по Центральному федеральному округу основания для увольнения К.Л.Н. по п. 14 ч. 1 ст. 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" имелись; о допущенном К.Л.Н. нарушении запрета, связанного с прохождением гражданской службы, ответчику объективно стало известно только 15 июля 2008 года после утверждения заключения по результатам служебной проверки, проведенной по вышеуказанному факту; приказ об освобождении К.Л.Н. от занимаемой должности издан также 15 июля 2008 года; тем самым, порядок увольнения К.Л.Н. со стороны Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы России по Центральному федеральному округу соблюден; примененное дисциплинарное взыскание в виде увольнения соответствует тяжести совершенного К.Л.Н. дисциплинарного проступка, предыдущему отношению к труду и всем иным юридически значимым обстоятельствам; таким образом, настоящий иск на законе не основан и удовлетворению не подлежит.

Данные выводы суда являются правильными, в решении судом мотивированы и в кассационной (надзорной) жалобе по существу не опровергнуты по следующим основаниям.

Согласно конституционно-правовому смыслу положений пункта 10 части 1 статьи 17 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", выявленному в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации N 14-П от 30 июня 2011 года, реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы, и, следовательно, требует соблюдения в правовом регулировании государственной службы баланса законных интересов, связанных с ее организацией и эффективным функционированием, и необходимости защиты прав и свобод лиц, находящихся на государственной службе.

Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы.

Специальные нормы, которые регулируют служебные отношения лиц, замещающих должности государственной службы, могут отличаться от норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе реализации права на свободное распоряжение своими способностями к труду в иных формах, что не может рассматриваться как нарушение принципа равенства, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, который не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.

Такие различия, обусловленные специфическими (квалификационными) требованиями, связанными с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий не считаются дискриминацией.

Следовательно, в силу статей 1 (часть 1), 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 4), 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.

Правила поведения государственных служащих, вводящие с целью организации эффективного государственного управления, обеспечения единой государственной политики и стабильного функционирования государственного аппарата ряд запретов, связанных с прохождением государственной службы, закрепляются в федеральных законах, устанавливающих особенности соответствующего вида государственной службы. Соблюдение установленных федеральным законодательством ограничений и запретов - одна из основных обязанностей государственного служащего, а их нарушение является основанием для увольнения с государственной службы.

Для государственных гражданских служащих такие ограничения и запреты предусмотрены статьями 16 и 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти, публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности (статьи 2 и 4; статья 5, часть 3; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), т.е. с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.

Вместе с тем в силу принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих (статья 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации") запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, не должен использоваться для поддержания режима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение.

Давая толкование статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в делах, связанных с реализацией гражданами права на свободу выражения своего мнения, Европейский Суд по правам человека сформулировал следующие критерии, определяющие пределы возможных ограничений данного права применительно к государственным служащим.

Ограничение государственных служащих в публичных высказываниях допустимо, - они имеют право на свободу выражения своего мнения, но обязаны проявлять по отношению к государству (государственным органам и должностным лицам) лояльность и сдержанность.

Вместе с тем над этой обязанностью государственных служащих иногда может превалировать заинтересованность общества в получении конкретной информации, необходимой для осуществления контроля за функционированием органов государственной власти в демократических системах, по вопросам, представляющим большое общественное значение, затрагивающим проблемы социально-экономического развития, совершенствования работы государственного аппарата, борьбы с преступностью, коррупцией и т.п.

Помимо содержания публичного высказывания, суждения, оценки к критериям, обусловливающим ограничение свободы выражения государственным служащим своего мнения, относится достоверность сообщенной им информации.

Кроме того, необходима оценка возможного ущерба, который мог быть причинен властям (государственным интересам) публичным высказыванием государственного служащего, и сопоставление его объема с возможным положительным эффектом, который может быть достигнут в результате предания гласности соответствующей информации.

Имеет значение и наличие у государственного служащего иных эффективных средств для исправления нарушения, о котором он намеревался сообщить.

Реализация государственным служащим права на свободу выражения своего мнения может признаваться правомерной и соответствующей принципам, закрепленным в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, только в том случае, когда нарушение публичным высказыванием возложенных на него ограничений обусловлено общественными интересами, а не достижением личных целей, связанных в том числе с обидой, неприятием, ожиданием личной выгоды и т.п.

Таким образом, Европейский Суд по правам человека исходит из того, что правовое положение государственного служащего, которое предопределяется его непосредственной связью с государством и требует сдержанности и лояльности при выполнении возложенных на него специфических обязанностей государственной службы, обусловливает и соблюдение им - в отличие от других граждан - определенных правил при публичном выражении своего мнения по вопросу, представляющему общественный интерес, в том числе если это касается нарушений, допущенных государственным органом или должностным лицом, и если при невозможности иного - внутри самой системы государственной власти - реагирования на эти нарушения государственный служащий дает им публичную оценку, которая в таких случаях должна быть аргументированной, основанной на реальных фактах (обстоятельствах) и учитывающей последствия обнародования соответствующей информации.

Именно при соблюдении этих правил интересы государственной службы, в том числе авторитет органов, организаций и учреждений, в которых она осуществляется, получают, по мнению Европейского Суда по правам человека, признание и защиту закона. В свою очередь лояльность, осмотрительность и сдержанность государственного служащего при исполнении обязанностей государственной службы, соблюдение им запретов в интересах государственной службы подлежат признанию и защите постольку, поскольку это не препятствует ему, в частности, следовать общественному долгу - как его собственному, так и того государственного органа, в котором он проходит службу.

Следовательно, поскольку государственный гражданский служащий имеет возможность использовать для защиты своих прав, вытекающих из служебного контракта (в случае их нарушения), предусмотренные законом процедуры рассмотрения индивидуального служебного спора, в том числе судебную защиту, при оценке правомерности допущенных им публичных высказываний, суждений относительно деятельности государственных органов или должностных лиц, которой, как он полагает, нарушаются его права, должно приниматься во внимание, использовал ли государственный служащий иные допускаемые законом способы их защиты, в частности обращение в суд за разрешением соответствующего спора, а также эффективность последующего исполнения принятого по этому спору судебного постановления.

Таким образом, в общей системе правового регулирования отношений государственной службы, специфика которой обусловливает особый правовой статус государственных служащих, обязывающий их, по общему правилу, к лояльности и сдержанности, нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не может рассматриваться как содержащее абсолютный запрет на публичное выражение государственным служащим своего мнения, в том числе в средствах массовой информации, относительно деятельности органов государственной власти и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает при оценке правомерности действий государственного служащего необходимость учета содержания публичного высказывания, суждения, оценки, его общественной значимости и мотивов, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года N 14-П нормативное положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" признано не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи со статьей 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" (частью 2 статьи 29 Федерального закона "О полиции") - оно не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

Из представленных документов следует, что К.Л.Н. уволена с государственной гражданской службы не просто за публичное высказывание в средствах массовой информации, а за неправомерные суждения в отношении Межрегиональной Инспекции ФНС РФ по Центральному федеральному округу, которые действительности не соответствовали и не представляли справедливый комментарий к деятельности Межрегиональной Инспекции ФНС РФ по Центральному федеральному округу, а были направлены на умаление авторитета государственного органа и подрыв престижа государственной службы с целью создания видимости нарушения законодательства Российской Федерации и трудовых прав работников Межрегиональной Инспекции ФНС РФ по Центральному федеральному округу в части, касающейся начисления заработной платы сотрудникам, находящимся в командировках, несмотря на то, что вступившим в законную силу решением Замоскворецкого районного суда города Москвы от 17 мая 2008 года в удовлетворении заявленных К.Л.Н. исковых требований отказано; К.Л.Н. не преследовала какую-либо социально значимую цель и стремилась именно причинить неоправданный ущерб авторитету органов государственной власти, не совместимый с продолжением занятия ею должности государственной гражданской службы; возможность защитить свои трудовые права иными предусмотренными законом способами у К.Л.Н. имелась; тем самым, означенные судебные постановления руководящим разъяснениям, приведенным в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года N 14-П, соответствуют.

Никаких существенных нарушений норм материального или процессуального права со стороны суда и судебной коллегии из представленных документов по доводам кассационной (надзорной) жалобы не усматривается.

Правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам суд кассационной (надзорной) инстанции не наделен.

Принцип правовой определенности предполагает, что стороны не вправе требовать пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений только в целях проведения повторного слушания и получения нового судебного постановления другого содержания. Иная точка зрения на то, как должно было быть разрешено дело, не может являться поводом для отмены или изменения вступившего в законную силу судебного постановления нижестоящего суда в порядке надзора (в настоящее время - в кассационном порядке). Как неоднократно указывал Европейский Суд по правам человека в своих постановлениях, касающихся производства в порядке надзора (в настоящее время - в кассационном порядке) по гражданским делам в Российской Федерации, иной подход приводил бы к несоразмерному ограничению принципа правовой определенности.

Доводы кассационной (надзорной) жалобы требованиям принципа правовой определенности не отвечают.

При таких данных, вышеуказанные решение суда и определение судебной коллегии сомнений в их законности с учетом доводов кассационной (надзорной) жалобы истца К.Л.Н. не вызывают, а предусмотренные ст. 387 ГПК РФ основания для их отмены или изменения в настоящем случае отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 381, 383 ГПК РФ, определил:

в передаче кассационной (надзорной) жалобы истца К.Л.Н. на решение Мещанского районного суда города Москвы от 28 ноября 2011 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 01 февраля 2012 года по гражданскому делу по иску К.Л.Н. к Межрегиональной Инспекции ФНС РФ по Центральному федеральному округу о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, судебных расходов, расходов на представителя - для рассмотрения в судебном заседании Президиума Московского городского суда - отказать.

Судья Московского городского суда

А.А. Князев