Заключение Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям по проекту федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям
по проекту федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В целом, законопроект направлен на совершенствование антимонопольного регулирования и развития конкуренции, что безусловно заслуживает поддержки.

Вместе с тем, по законопроекту имеется ряд замечаний.

1. Пунктом 6 статьи 1 законопроекта уточняются признаки отнесения совокупности физических и (или) юридических лиц к группе лиц, причем некоторые из таких признаков претерпевают существенные изменения. Так, например, в ряде случаев предлагается заменить "хозяйственное общество" на более широкое понятие "хозяйствующие субъекты", которое включает в себя не только коммерческие, но и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящий доход, индивидуальных предпринимателей и др.

Предлагаемое изменение требует дополнительного обсуждения, поскольку понятие "группа лиц" используется также иными федеральными законами. Например, понятие "группа лиц" используется в Федеральном законе от 29.04.2008 N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" и изменение данного понятия может привести к изменению числа сделок, подлежащих согласованию.

2. Ряд положений законопроекта нуждаются в уточнении, поскольку в предлагаемой редакции могут привести к коллизии норм законодательства и проблемам в правоприменительной практике.

Так, однозначное отнесение "установления органами государственной власти (органами местного самоуправления) не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам" к признакам ограничения конкуренции (подпункт "в" пункта 2 статьи 1 законопроекта) ставит под сомнение возможность установления многих требований к товарам при осуществлении закупочной деятельности, непосредственно в законодательстве не предусмотренных, но необходимых для наиболее полного и качественного удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Представляется недостаточно обоснованным исключение государственных корпораций и государственных компаний из числа субъектов, с которыми договоры аренды, договоры безвозмездного пользования, договоры доверительного управления имуществом, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, могут заключаться без проведения конкурсов или аукционов (подпункт "а" пункта 14 статьи 1 законопроекта). В данном случае возникают сомнения в возможности осуществления деятельности и достижения целей, для которых созданы такие государственные корпорации и компании, без наделения их необходимым государственным имуществом.

3. Пунктом 15 статьи 1 законопроекта предлагается изложить в новой редакции статью 18 Федерального закона "О защите конкуренции", устанавливающую особенности заключения договоров с финансовыми организациями. При этом указанной статьей устанавливается обязанность заключение договоров на оказание ряда финансовых услуг исключительно по результатам открытого аукциона или открытого конкурса, которые проводятся в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Устанавливаются требования к участникам торгов, особенности изменения и расторжения договоров.

Вместе с тем рассматриваемая статья, с одной стороны, не в полной мере соответствует Федеральному закону от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", с другой стороны, содержит ряд положений, дублирующих указанный федеральный закон. Представляется, что это связано с попыткой урегулировать вопросы размещения заказов на оказание отдельных видов услуг не в базовом нормативном правовом акте, а в Федеральном законе "О защите конкуренции", который имеет иной предмет правового регулирования.

Учитывая, что законопроектом особенности заключения договоров с финансовыми организациями предлагается установить только для органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, которые являются государственными и муниципальными заказчиками, представляется целесообразным исключить статью 18 из Федерального закона "О защите конкуренции" и урегулировать особенности заключение договоров с финансовыми организациями в Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

4. Пунктом 16 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон "О защите конкуренции" новой статьей 18.1 "Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договора". При этом, как следует из предлагаемой редакции, антимонопольный орган может признавать торги несостоявшимися.

По мнению Комитета, предоставление таких широких полномочий антимонопольному органу, без установления в законе исчерпывающего перечня оснований признания торгов несостоявшимися, недопустимо, поскольку может привести к злоупотреблениям в правоприменительной практике.

5. Согласно пояснительной записке законопроектом вносятся изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, предусматривающие обязанность организаторов торгов публиковать извещение о проведении торгов в сети "Интернет", а также запрещающие заключение договора по результатам торгов ранее чем через десять дней со дня размещения информации о результатах торгов в целях обеспечения возможности обжалования процедуры торгов.

При этом предлагаемые законопроектом изменения не ограничиваются указанными изменениями, а содержат также иные положения, целесообразность которых вызывает ряд сомнений и требует дополнительного обсуждения и обоснования.

Так, в частности, пунктом 1 статьи 5 законопроекта предлагается реализацию преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок поставить в зависимость от соблюдение неких прочих равных условий.

Из поступающих в Комитет обращений усматривается, что в ряде случаев подобная формулировка влечет неоднозначность в правоприменительной практике.

Так, например, положение пункта 5 статьи 9 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения": "в случае, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок", в некоторых субъектах привело к заключению договора аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения на новый срок с проведением торгов, что, по мнению Комитета, не соответствует федеральному законодательству.

Также следует отметить, что по данному вопросу сложилась противоречивая судебная практика, при которой, судом, с одной стороны, установлено, что заключение договора аренды на конкурсной основе не может рассматриваться как нарушение преимущественного права заявителя на заключение договора аренды на новый срок при прочих равных условиях (см. Определение ВАС РФ от 10.11.2010 N ВАС-14440/10 по делу N А76-41344/2009-18-1076/33), с другой стороны - сделан вывод о том, что отсутствие публикации о предоставлении земельных участков при их передаче в соответствии с преимущественным правом перед другими лицами на заключение договора аренды на новый срок, не нарушает прав третьих лиц (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14.08.2008 N Ф08-4156/2008 по делу N А63-13173/2007-С7-21).

Вместе с тем, представляется, что норма Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающая преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок, призвана защитить интересны добросовестного арендатора и способствовать устойчивому развитию эффективного землепользования на условиях долгосрочной аренды.

По мнению Комитета, предлагаемые законопроектом изменения в пункт 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации не только избыточны, но могут также привести к созданию препятствий для реализации данного преимущественного права арендатора на заключение договора аренды на новый срок, что не может быть поддержано.

Также не могут быть поддержаны изменения в пункт 9 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 6 статьи 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 3, 5 статьи 79 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку из предложенных законопроектом редакций указанных норм следует, что после определения Правительством Российской Федерации официального сайта Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов исключается требование об опубликовании организатором аукциона извещения о проведении аукциона (в соответствующем периодическом печатном издании или в порядке, установленном для официального опубликования официальной информации) что, по мнению Комитета, окажет негативное влияние на степень доступности данной информации для ознакомления всеми заинтересованными лицами.

6. Статьей 3 законопроекта предлагается на деятельность субъектов естественных монополий в сфере водоснабжения и водоотведения с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры распространить действие Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях". При этом предусматривается, что государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий в сфере водоснабжения и водоотведения с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

Следует обратить внимание, что на рассмотрении Государственной Думы находятся проекты федеральных законов N 484225-5 "О водоснабжении и канализовании" и N 484229-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и канализовании", принятые Государственной Думой в первом чтении 29 июня 2011 года, согласно которым отношения в сфере водоснабжения и канализования вне сферы регулирования Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

В связи с указанным, статья 3 законопроекта нуждается в уточнении.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям поддерживает принятие проекта федерального закона N 576274-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании антимонопольного регулирования и развития конкуренции) в первом чтении при условии его доработки с учетом вышеуказанных замечаний ко второму чтению.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум