Заключение Комитета Государственной Думы по транспорту по проекту федерального закона N 617780-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о совершенствовании системы государственного управления внутренним водным транспортом, а также о повышении эффективности контрольно-надзорных мероприятий в области безопасной эксплуатации транспортных средств) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по транспорту
по проекту федерального закона N 617780-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(о совершенствовании системы государственного управления внутренним водным транспортом, а также о повышении эффективности контрольно-надзорных мероприятий в области безопасной эксплуатации транспортных средств)

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по транспорту рассмотрен проект федерального закона N 617780-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект).

Целью законопроекта является совершенствование системы государственного управления внутренним водным транспортом, а также повешение эффективности контрольно-надзорных мероприятий в области безопасной эксплуатации транспортных средств.

Законопроект предполагает внесение изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, а также федеральные законы "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Изменения, предлагаемые для внесения в КВВТ, направлены, в значительной своей части, на перераспределение функций по осуществлению надзора в сфере внутреннего водного транспорта между федеральными органами исполнительной власти - Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и Федеральным агентством морского и речного транспорта, а также на регулирование вопросов создания и деятельности вновь создаваемых юридических лиц - "администраций речных бассейнов", призванных осуществлять государственный портовый контроль на внутренних водных путях.

Проектируемые нормы о внесении изменений в КоАП направлены на усиление административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без специального разрешения (лицензии) или с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Изменения в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (статьи 3, 4 и 5 законопроекта) направлены на формирование целостной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, а также на предоставление права соответствующих органам проводить контрольные мероприятия не только в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, но и в отношении эксплуатируемых ими транспортных средств.

Поддерживая направленность законопроекта на повышение эффективности системы государственного контроля и надзора на транспорте, Комитет Государственной Думы по транспорту полагает необходимым отметить следующее.

1. По статье 1 законопроекта.

Обширные изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации предваряются определением маломерного судна, которое предлагается включить в статью 3 КВВТ. Однако предложение дополнить статью 3 КВВТ определением маломерного судна уже имеет место в проекте федерального закона N 529791-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части определения понятия маломерного судна" (внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации 12 апреля 2011 г., принят в первом чтении 1 ноября 2011 г.). Более того, рассматриваемый законопроект и законопроект N 529791-5, принятый в первом чтении, в ряде случаев по разному формулируют новые положения КВВТ (см., например, пункт 1, подпункт "а" пункта 11, пункт 14, пункты 15, 19, 33, 36 статьи 1 законопроекта).

Подпунктом "а" пункта 2 статьи 1 законопроекта закрепляется сокращенное условное наименование федерального органа исполнительной власти в области транспорта. В связи с этим требует уточнения условное наименование данного органа, указанное в пункте 1 статьи 4 КВВТ.

В качестве основного способа повышения безопасности судоходства на внутренних водных путях разработчики законопроекта рассматривают создание "администраций речных бассейнов" и наделение их полномочиями по осуществлению "государственного портового контроля". В указанной части законопроект нуждается в доработке по следующим направлениям.

Прежде всего, вызывает сомнение сама возможность применения в КВВТ термина "государственный портовый контроль". Названный термин, по всей очевидности, указывает на место проведения государственного контроля - речной порт. Однако согласно проектируемой редакции пункта 4 статьи 38 КВВТ местом проведения данного вида контроля являются внутренние водные пути на всем их протяжении. Кроме того, термин "государственный портовый контроль" используется в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации и означает комплекс мер, направленных на соблюдение международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, среди которых центральное место занимает контроль за судами, находящимися в порту, проверка судовых документов, дипломов, квалификационных свидетельств и соответствующих подтверждений. В международных договорах Российской Федерации в области внутреннего водного транспорта не содержатся требования к порядку проведения государственного портового контроля, соответствующие положения отсутствуют также в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным, использование термина "государственный портовый контроль" применительно к внутреннему водному транспорту для обозначения одного из видов государственного контроля на всем протяжении внутренних водных путей требует дополнительных обоснований.

Поскольку в рамках государственного транспортного надзора предметом проверки является в целом соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области внутреннего водного транспорта обязательных требований (пункт 3 статьи 4.1 КВВТ), а государственный портовый контроль согласно действующей, а также предлагаемой законопроектом редакции статьи 38 КВВТ направлен непосредственно на суда, полагаем, что указанные надзорные мероприятия требуют или юридического оформления в рамках одного контрольного механизма, или должны быть надлежащим образом разведены по кругу лиц и объектов контроля.

В подпункте 4 нового пункта 7.1 статьи 4.1 КВВТ (подпункт "г" пункта 3 статьи 1 законопроекта) предусмотрено наделение должностных лиц администраций речных бассейнов правом составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, и рассматривать дела об указанных административных правонарушениях. При этом редакция, предложенная законопроектом, не позволяет определить статус администраций в целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Норма, содержащаяся в новом пункте 7.2 статьи 4.1 КВВТ (подпункт "г" пункта 3 статьи 1 законопроекта) и предусматривающая возможность привлечения судом органа государственного надзора и администрации речного бассейна к участию в деле об административном правонарушении или уголовном деле, не является предметом регулирования КВВТ. Усмотрение судьи на привлечение кого-либо к участию в деле основывается исключительно на Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации. Аналогичное замечание относится к новому пункту 7.3 статьи 20.1 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (пункт 2 статьи 3 законопроекта) и пункту 10 новой статьи 3.1 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (статья 4 законопроекта).

Также вызывает вопросы проектируемое законоположение, устанавливающее, что "использование инфраструктуры внутренних водных путей и диспетчерское регулирование движения судов осуществляются на основании договоров, заключаемых судовладельцами, эксплуатирующими в соответствующих бассейнах, с администрацией речного бассейна" (абзац девятый подпункта "а" пункта 13 статьи 1 законопроекта, формулирующий новую редакцию статьи 34 КВВТ).

Прежде всего, приведенная норма законопроекта едва ли согласуется с положениями, сформулированными в пунктах 3 - 5 статьи 6 КВВТ, которые устанавливают принципы возмездного пользования инфраструктурой внутренних водных путей. В случае, если разработчики законопроекта ставили перед собой задачу уточнить стороны договора по использованию инфраструктуры внутренних водных путей и диспетчерского регулирования движения судов, изменения и уточнения такого рода должны быть, по всей вероятности, отражены в статье 6 КВВТ.

Важным положением законопроекта является изложение в новой редакции статьи 121 КВВТ ("Ответственность за ущерб от загрязнения с судна нефтью и другими веществами").

Пояснительная записка не содержит обоснования необходимости изменения действующей редакции статьи 121. В ней лишь указано, что данным законопроектом "вводится ответственность судовладельца за вред, причиненный имуществу юридических и физических лиц, в том числе загрязнением с судна нефтью и нефтепродуктами, а также вред, причиненный инфраструктуре речного порта, морского порта и инфраструктуре внутренних водных путей".

При рассмотрении проектируемой редакции статьи 121 возникают следующие вопросы.

Неясно, чем обусловлено ограничение действия правил статьи 121 лишь нефтью и нефтепродуктами, как это сделано в предлагаемой редакции путем исключения слов "или другими веществами". В связи с этим следует иметь в виду, что, например, в результате аварии судов смешанного (река-море) плавания в Керченском проливе 11 ноября 2007 г. в воде оказалось около 2 тыс. тонн мазута и более 6,5 тыс. тонн серы.

Неясно также как будут соотноситься правила новой редакции статьи 121 об ответственности по внедоговорным обязательствам с другими положениями КВВТ, уже регулирующим вопросы ответственности по внедоговорным обязательствам (глава VII "Возмещение вреда от столкновения судов", статьи 61 и 64 КВВТ).

Предлагаемые к включению в статью 121 положения о страховании ответственности также вызывают вопросы. Например, если в новой редакции абзаца первого пункта 4 статьи 121 предлагается установить обязательное страхование, то представляется некорректным указывать далее в абзаце втором этого же пункта, что "подлежат страхованию как минимум следующие риски". При введении правил об обязательном страховании необходимо формулировать исчерпывающий перечень рисков, подлежащих страхованию, как этого требует, например, пункт 3 статьи 936 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В материалах, прилагаемых к законопроекту, не содержится обоснований для установления минимальной страховой суммы в размере 20 млн. рублей для судов вместимостью не более чем 2000. Произвольно установленная минимальная страховая сумма может оказаться непосильным бременем для организаций, эксплуатирующих суда на внутренних водных путях. По некоторым оценкам, финансовый результат речных перевозчиков за последние три года в среднем составил 600 - 650 млн. рублей при рентабельности перевозок речным транспортом в 2 - 3%. По этим же оценкам, затраты судовладельцев по предлагаемым нормам составят 450 - 460 млн. рублей при рентабельности перевозок менее 1%.

2. По статье 2 законопроекта.

Проектом предлагается ввести специальную, повышенную ответственность за нарушения в сфере транспорта путем внесения изменений в КоАП. При этом экономическое обоснование предлагаемых к установлению сумм не представлено. По общему правилу, предусмотренному в настоящее время КоАП, штраф с физического лица не может превышать 5 тыс. руб. Законопроектом предлагается исключение из этого правила - применительно к правонарушению в виде осуществления перевозок без лицензии, штраф увеличивается в 20 раз (независимо от того, идет ли речь, например, применительно к автомобильному транспорту, об обычном такси или о предпринимателе, осуществляющем регулярные перевозки на нескольких маршрутах). Вместе с тем, резкое повышение штрафных санкций (для граждан - до 100 тысяч рублей; для юридических лиц - до 500 тысяч рублей с возможностью административного приостановления деятельности на срок до 90 суток) требует дополнительного обсуждения.

3. По статье 3 законопроекта.

Указанная статья предусматривает дополнение статьи 20.1 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" новым пунктом 7.1, в соответствии с которым проверки подвижного состава и иных связанных с перевозочным процессом транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации будут проводиться соответствующими должностными лицами на основании плановых заданий. Из содержания нового пункта 7.1 неясно, о каких проверках идет речь - плановых или внеплановых, выездных или документарных.

4. По статье 4 законопроекта.

Статья 4 законопроекта предполагает дополнение Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта новой статьей 3.1 "Государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта".

Предметом Устава являются гражданско-правовые отношения (пункт 1 статьи 1 Устава), т.е. требования указанного нормативного правового акта распространяются только на те перевозки, которые осуществляются по договорам перевозки или договорам фрахтования. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении предлагаемых изменений вносить не в Устав, а в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения".

Относительно подпункта 1 пункта 5 новой статьи 3.1 Устава необходимо отметить следующее. Предлагаемая формулировка основания проведения внеплановой проверки (поступление обращений и заявлений "о фактах возникновения аварий и транспортных происшествий, связанных с нарушениями обязательных требований, если такое нарушение создает угрозу причинения вреда ... либо влекут причинение такого вреда") позволит на практике использовать сигнал о любом ДТП как повод к проверке в неограниченном объеме. Учитывая, что такие проверки предполагается проводить без уведомления контролируемого лица, создаются условия для неограниченного административного воздействия на любого перевозчика.

Введение запрета на уведомление субъекта предпринимательства о проведении внеплановой проверки нуждается в дополнительном обосновании и обсуждении, так как проверке подлежат транспортные средства, призванные обеспечивать транспортный процесс. Для проведения качественной проверки должен проводиться инструментальный контроль состояния данного транспортного средства, который может длиться от 40 мин. до 12 часов в зависимости от квалификации проверяющих и наличия соответствующих приборных комплексов. Большинство транспортных средств задействовано в работе по расписанию (пассажирские перевозки) или в выполнении графика отгрузки при обеспечении транспортно-логистического процесса. Таким образом, необоснованные многочасовые проверки могут быть причиной срыва расписания движения автобусов и поставки грузов, что может привести к остановке производственных линий или отсутствию товаров в торговых организациях (с возможным последующим применением штрафных санкций к перевозчику со стороны контрагентов).

Разработчиками законопроекта предлагается ввести дополнительные проверки транспортных средств в процессе их эксплуатации на основании плановых заданий (пункт 8 новой статьи 3.1 Устава). При этом законодательством Российской Федерации уже предусмотрена обязанность субъектов предпринимательства, осуществляющих перевозки, в обязательном порядке проходить периодические технические осмотры транспортных средств с получением соответствующих разрешительных документов (дублирование государственного технического осмотра транспортных средств). Помимо этого, транспортные средства подлежат регулярному предрейсовому техническому осмотру. В связи с этим вопрос о введении дополнительных проверок требует дополнительной аргументации.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по транспорту полагает возможным принятие в первом чтении проекта федерального закона N 617780-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при условии его существенной доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичев