Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 8434-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенному Президентом Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 8434-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенному Президентом Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23 января 2012 года (протокол N 6, пункт 111) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 8434-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации.

Законопроектом предполагает возвращение в российское законодательство института выборности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Ранее подобный институт был закреплен в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). Однако в дальнейшем, Федеральным законом от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ институт выборности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации был заменен на институт наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целом поддерживая идею возвращения ко всенародному избранию высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), Комитет считает необходимым обратить внимание на некоторые положения законопроекта, требующие дополнительного совершенствования.

1. Законопроектом (подпункт "в" пункта 3 статьи 1) предлагается признать утратившим силу пункт 3.1 статьи 18 Федерального закона N 184-ФЗ, который в действующей редакции содержит ограничения для кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (наличие неснятой или непогашенной судимости, нахождение в местах лишения свободы по приговору суда, признание судом недееспособными или ограниченно дееспособными и т.п.).

При этом законопроект не устанавливает иных требований к кандидату на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, кроме наличия гражданства Российской Федерации, отсутствия гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также достижение возраста 30 лет (подпункт "б" пункта 3 статьи 1 законопроекта).

Требования, содержащиеся в действующей редакции пункта 3.1 статьи 18 Федерального закона N 184-ФЗ, являются универсальными и предъявляются при занятии иных выборных должностей. В частности, аналогичные требования предъявляются к кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (например, часть 4.2 статьи 5 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), к кандидату на должность Президента Российской Федерации (части 4, 5.2 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации").

С учетом изложенного, вопрос о достаточности сохраняемых в федеральном законодательстве требований к лицам, претендующим на избрание высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, нуждается в дополнительном обсуждении. По мнению Комитета, это должно обеспечить единство требований, предъявляемым к кандидатам на выборные должности в системе государственной власти в Российской Федерации.

2. Возвращая в законодательство институт выборности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), законопроект не предусматривает установление ограничений по количеству сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать указанную должность. В то же время редакция Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшая до принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ, такое ограничение предусматривала.

Принимая во внимание на то, что запрет на занятие должности более двух сроков подряд установлен в отношении Президента Российской Федерации (часть 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации, часть 5 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"), Комитет полагает уместным в целях обеспечения единства правового регулирования установление подобного запрета и в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

3. Законопроект (абзац 3 подпункта "е" пункта 3 статьи 1) предлагает дополнить статью 18 Федерального закона N 184-ФЗ пунктом 5.2, предусматривающим возможность исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) лицом, назначенным Президентом Российской Федерации в случае признания выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации несостоявшимися или недействительными до проведения повторных выборов.

Данная норма поддерживается Комитетом, однако ее принятие требует внесения корреспондирующих изменений в пункт 9 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ, предусматривающий основания назначения Президентом Российской Федерации временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

4. Законопроект (абзац 2 подпункта "а" пункта 4 статьи 1) предусматривает дополнение подпункта "г" пункта 1 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ двумя новыми основаниями для утраты доверия Президента Российской Федерации: выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции и неурегулирование конфликта интересов. В обоих случаях имеются в виду правонарушения, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Полностью поддерживая закрепление в законодательстве данных ограничений, Комитет вынужден признать предложенные формулировки не в полной мере определенными.

В частности, не представляется возможным определить, какого рода должно быть "выявление" в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции: требуется ли в данном случае не только выявление, но и доказывание, установление в судебном либо ином порядке совершения фактов коррупции высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в отсутствие обстоятельств, исключающих противоправность деяния, либо оснований, освобождающих от ответственности данное лицо.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих Постановлениях (например, Постановление от 25 апреля 1995 года N 3-П, Постановление от 15 июля 1999 года N 11-П; Постановление 11 марта 1998 года N 8-П) указывал на необходимость соблюдения принципа определенности основания юридической ответственности при конструировании последней, поскольку указанный принцип обусловлен общеправовым принципом определенности правовой нормы, в силу которого основание юридической ответственности должно быть определенным (точным, ясным).

Комитет полагает, что без установления четких правовых критериев (оснований) для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерацией, в отсутствие надлежащих процедур осуществления отрешения, не будут достигнуты те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт вводится.

5. Законопроект (абзац 2 подпункта "б" пункта 4 статьи 1) предусматривает дополнение статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ пунктом 7.1, в соответствии с которым основания и процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны будут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

При этом формулировка данного пункта в предлагаемой законопроектом редакции императивно относит вопросы установления основания и процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Федерации.

Однако в проектируемом одновременно пункте 7.2 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ устанавливается закрытый перечень оснований для отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Таким образом, между предлагаемыми законопроектом пунктами 7.1 и 7.2 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ возникает внутреннее противоречие, заключающееся в невозможности самостоятельного регулирования оснований для отзыва высшего должностного в региональном законодательстве.

В аналогичное внутреннее противоречие проектируемый пункт 7.1 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ входит с предлагаемой законопроектом (подпункт "б" пункта 1 статьи 1) редакцией подпункта "к" пункта 2 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которой основным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации будет являться установление только порядка отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, но не его оснований.

6. Абзацем 12 подпункта "б" пункта 4 статьи 1 законопроекта устанавливается общий срок для рассмотрения комиссией по отзыву и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации инициативы проведения голосования по отзыву и принятия ими решения в 30 дней. Аналогичным образом в законопроекте (абзац 13 подпункта "б" пункта 4 статьи 1 законопроекта) установлен период, по истечении которого назначается голосование по отзыву: "не позднее 90 дней со дня представления в комиссию по отзыву всех необходимых документов, в том числе подписных листов". Однако момент начала течения этого срока в представляется не вполне определенным, поскольку редакцией проектируемого пункта 7.3 статьи 19 Федерального закона N 184-ФЗ ни путем прямых, ни путем отсылочных норм не устанавливается необходимый и достаточный перечень документов, представляемых инициаторами отзыва в комиссию по отзыву.

Комитет полагает, что неопределенность начального момента течения срока рассмотрения комиссией по отзыву инициативы граждан по отзыву может явиться основанием для оспаривания итогового решения данной комиссии как решения, принятого с нарушением федерального законодательства. Для устранения пробела законодательства в данной части, учитывая, что процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в соответствии с законопроектом, устанавливается законом субъекта Федерации, представляется необходимым в части определения документов, необходимых для представления в комиссию по отзыву, дополнительно установить отсылочную норму к законодательству субъекта Российской Федерации.

Поскольку изложенные в настоящем заключении замечания могут быть устранены при подготовке законопроекта ко второму чтению, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает концепцию проекта федерального закона N 8434-6, как способствующую становлению и развитию непосредственной демократии в Российской Федерации, и рекомендует Государственной Думе данный законопроект в первом чтении принять.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев