Пояснительная записка к проекту федерального закона N 129690-6 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 129690-6 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"

Досье на проект федерального закона

Настоящий законопроект направлен на усиление уголовной и административной ответственности за совершение преступлений и правонарушений в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также на совершенствование государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции путем усиления государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В соответствии с Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 г., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 2128-р, одной из мер реализации указанной политики государства является усиление административной ответственности за нарушения в области производства и оборота алкогольной продукции, в том числе установленных ограничений на розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетним, а также установление уголовной ответственности за неоднократное совершение указанных деяний.

С середины 1970-х годов началось существенное увеличение потребления алкогольной продукции. К началу 1990-х годов потребление учтенной алкогольной продукции на душу населения составило 5,4 л. абсолютного алкоголя (безводного спирта) в год, а к 2008 г. оно возросло до 10 л, то есть в 1,8 раза. Однако, с учетом не разрешенных к потреблению спиртосодержащей продукции и крепких спиртных напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населения в настоящее время составлял около 18 л в год. Кроме того, с 1998 г. наблюдается ежегодное увеличение производства и продажи слабоалкогольных напитков, включая пиво.

Согласно мировой статистике потребление алкогольной продукции является причиной смерти почти 2 млн. человек и возникновения 4% болезней во всем мире ежегодно. В настоящее время в Российской Федерации от случайного отравления алкогольной продукцией умирает более 23 тыс. человек, а от болезней, связанных со злоупотреблением алкогольной продукцией, - более 75 тыс. человек в год. В состоянии алкогольного опьянения ежегодно совершаются многочисленные преступления - убийства, причинение тяжкого вреда здоровью, изнасилования, хулиганство, грабежи, разбои, угоны автотранспорта.

Алкоголизм является одной из самих распространенных причин отказа родителей от детей и лишения родительских прав. У воспитанников детских домов достаточно часто наблюдаются признаки алкогольного синдрома плода. Алкогольную продукцию потребляет значительное количество подростков. Раннее приобщение детей и молодежи к алкогольной продукции в несколько раз увеличивает риск развития алкоголизма и насильственной смерти в будущем.

Исследования показывают, что потребление алкогольной продукции подростками снижает их интеллектуальные способности, ухудшает работу головного мозга, негативно влияет на успеваемость. Пьющие молодые люди вредят не только своему образованию, но и своей карьере, профессиональному будущему, в целом национальной экономике.

По данным Роспотребнадзора в Российской Федерации более 28 млн. человек вовлечены в пьянство, из 10 млн. детей в возрасте от 11 до 18 лет более 50% регулярно употребляют спиртные напитки и пиво. Более того, из трех российских детей в возрасте от 13 до 16 лет двое употребляют спиртные напитки. Пьющие дети сегодня - это не только малолетние бродяги, живущие без присмотра и опеки, это обычные мальчики и девочки из благополучных семей. По данным Национальной алкогольной ассоциации на начало 2008 года официально были признаны алкоголиками около 60 тыс. детей. Реально число несовершеннолетних, страдающих алкоголизмом, намного больше официальной статистики. В последние годы их количество увеличивается. Этому во многом способствует вовлечение несовершеннолетнего в систематическое употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и др.

Законопроектом предлагается внести изменения в статью 151 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК), уточнив редакцию данной нормы в части, касающейся установления уголовной ответственности за вовлечение несовершеннолетнего в систематическое употребление не только спиртных напитков, но и алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" спиртные напитки определяются как алкогольная продукция, которая произведена с использованием этилового спирта, произведенного из пищевого сырья и (или) спиртосодержащей пищевой продукции и не относящаяся к питьевому этиловому спирту и вину. Указанным законом к спиртным напиткам отнесена водка.

Таким образом, понятие спиртных напитков, содержащееся в диспозиции части первой статьи 151 УК, не охватывает другие виды алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в связи с чем сужается возможность привлечения к уголовной ответственности виновных лиц. Употребление указанных напитков может нанести серьезный вред здоровью несовершеннолетнего.

Кроме того, планируется установить нижний предел срока наказания в  виде лишения свободы от двух до шести лет за вовлечение несовершеннолетнего в систематическое употребление указанной продукции с применением насилия или с угрозой его применения.

Федеральным законом от 7 марта 2011 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" отменены нижние пределы наказания в виде лишения свободы по значительному объему составов преступлений.

Однако указанными Федеральными законами нижние пределы наказания не исключались из статей, которые включены в главу 20 (Преступления против семьи и несовершеннолетних) УК, куда входит и статья 151 УК.

Также необходимо принять во внимание, что в рассматриваемую главу включена статья 150 УК, устанавливающая ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления, санкции частей третьей и четвертой которой предусматривают нижние пределы наказаний в виде лишения свободы.

При этом часть третья статьи 150 УК, как и часть третья статьи 151, в  качестве квалифицирующего признака состава преступления определяет совершение деяния с применением насилия или с угрозой его применения.

Анализ иных статей Особенной части УК свидетельствует, что санкции отдельных из них также предусматривают нижние пределы наказаний в виде лишения свободы в случае совершения преступления в отношении несовершеннолетнего.

Например, частью третьей статьи 340 УК установлена ответственность за вовлечение в занятие проституцией или принуждение к продолжению занятия проституцией, совершенные организованной группой либо в отношении несовершеннолетнего.

Данное деяние наказывается лишением свободы на срок от трех до восьми лет с ограничением свободы на срок до двух лет либо без такового.

Кроме того, вопросы совершенствования уголовного законодательства в сфере противодействия вовлечению несовершеннолетних в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции были предметом обсуждения 30 мая 2011 г. на заседании президиума Госсовета и Комиссии по национальным проектам, посвященном детскому здравоохранению, и были поддержаны главой государства.

Введение нижнего предела срока наказания в виде лишения свободы по статье 151 УК является актуальным также в связи с тем, что исходя из имеющейся судебной практики срок наказания в виде лишения свободы за совершение данного преступления составляет, в основном, менее двух лет.

Так, в 2011 г. было осуждено к лишению свободы 23 человека, из них мера наказания в виде лишения свободы со сроком до двух лет была применена к 18 из них.

Помимо этого, с каждым годом растет число детей, ушедших из дома и социозащитных учреждений. В 2011 г. их количество составило около 50 тыс. человек, по состоянию на 1 января 2012 г. в розыске оставалось 2 393 несовершеннолетних. Будучи безнадзорными, такие дети чаще становятся жертвами преступлений, многие вовлекаются в занятия попрошайничеством, а также проституцию. В этой связи также представляется актуальным усиление ответственности за вовлечение несовершеннолетних в занятие бродяжничеством и попрошайничеством.

Также законопроектом предлагается дополнить статью  171.1 УК (Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции) специальным составом преступления, связанным с производством и оборотом немаркированной алкогольной продукции. В связи с более высокой степенью общественной опасности деяний, совершаемых в сфере производства, приобретения, хранения, перевозки или продажи алкогольной продукции, по сравнению с другими видами продукции, подлежащими маркировке, необходимо предусмотреть повышенную ответственность за такие деяния, выделив их в отдельный специальный состав.

Структура законопроекта также предусматривает внесение изменений в статьи 150 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в части уточнения форм предварительного расследования и подследственности по указанным статьям УК.

Кроме того, настоящий законопроект направлен на усиление административной ответственности при совершении правонарушений в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также на совершенствование применения мер административной ответственности за правонарушения в данной сфере.

Законопроектом предлагается увеличить срок давности привлечения к административной ответственности лиц, нарушивших законодательство Российской Федерации в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции путем внесения изменений в часть 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

По данной категории дел в целях установления признаков состава административного правонарушения, фиксации доказательств зачастую требуется проведение экспертиз, подтверждений правообладателей, пребывающих в ряде случаев на территории других субъектов Российской Федерации, что затрудняет привлечение правонарушителей к административной ответственности в установленный двухмесячный срок.

Особенность указанных административных правонарушений состоит в том, что в момент их выявления, протокол об административном правонарушении не составляется в связи с отсутствием субъекта, подлежащего привлечению к административной ответственности. Так, например, в момент выявления административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 КоАП как правило, присутствует только продавец, который субъектом указанного правонарушения не является. В данном случае возникает необходимость вызова представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, что часто требует дополнительного времени.

Кроме того, проводимая в настоящее время политика государства предусматривает ограничение мер административного воздействия на субъекты предпринимательской деятельности со стороны правоохранительных и контролирующих органов. В частности, были приняты федеральные законы от 26 декабря 2008 г. N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности", от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", направленные на уменьшение избыточного государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Данное обстоятельство также влечет увеличение временных затрат для привлечения виновных лиц к административной ответственности.

При наличии короткого срока давности привлечения к административной ответственности правонарушители имеют возможность уходить от ответственности, что не способствует снижению числа административных правонарушений в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Также законопроектом изложена в новой редакции статья 14.17 КоАП, предусматривающая административную ответственность за производство или оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, с нарушением условий, предусмотренных лицензией, а также с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Законопроектом вводятся новые положения в отношении применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности за совершение правонарушений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, предусмотренных частью 3 статьи 14.17 в редакции законопроекта) и статьей 14.18 КоАП.

Введение указанных мер обусловлено высокой степенью общественной опасности деяний, предусмотренных указанными нормами.

С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе", статьи 20.20 и 20.22 КоАП изложены в новой редакции.

По данным ГИАЦ МВД России наблюдается рост числа преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения. Так, в 2009 г. в состоянии алкогольного опьянения совершалось каждое восьмое преступление, в 2010 г. - каждое шестое, в 2011 г. - каждое пятое. В 2009 г. выявлено 214 371 преступление, совершенное в состоянии алкогольного опьянения, в 2010 г. - 237 283 (+ 10,7% к АППГ), в том числе несовершеннолетними - 7 255, в 2011 г. - 263 294 (+ 11,0% к АППГ), несовершеннолетними - 7 247, в первом полугодии 2012 г. - 152 836 (+ 16,9% к АППГ), несовершеннолетними - 3 916.

Также наблюдается рост правонарушений, совершаемых при продаже этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Так, в 2009 г. совершено 29 856 правонарушений, в 2010 г. - 30703, в 2011 г. - 31 036, в первом квартале 2012 г. - 4 839.

Кроме того, по данным Росалкогольрегулирования, увеличивается число правонарушений, совершаемых:

в сфере установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. В 2009 г. выявлено 23 правонарушения, в 2010 г. - 281, в 2011 г. - 285, в первом полугодии 2012 г. - 129;

при продаже, хранении, перевозке либо приобретении в целях сбыта алкогольной продукции без маркировки федеральными специальными или акцизными марками. В 2009 г. выявлено 25 правонарушений, в 2010 г. - 309, в 2011 г. - 422, в первом полугодии 2012 г. - 277;

при производстве или обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией. В 2009 г. выявлено 8 правонарушений, в 2010 г. - 286, в 2011 г. - 236, в первом полугодии 2012 г. - 213.

В этой связи законопроектом предлагается значительно увеличить размеры административных штрафов за совершаемые правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также при распитии алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в статью 23.50 КоАП с целью возможности рассмотрения должностными лицами Росалкогольрегулирования дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 14.6 КоАП, которой установлена административная ответственность за занижение регулируемых государством цен.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"

Принятие указанного федерального закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"

Принятие указанного федерального закона не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.