Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности 25 апреля 2012 г. N 10/1 по проекту федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности 25 апреля 2012 г. N 10/1
по проекту федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел в рамках предметов ведения Комитета проект федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроект разработан в соответствии с ранее утвержденной Президентом Российской Федерации Концепцией развития гражданского законодательства и представляет собой системные изменения в части первую и вторую Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), содержание и объем которых позволяют сделать вывод о существенной модернизации ГК РФ, в первую очередь его первой части, содержащей базовые положения гражданского права.

Комитет по вопросам собственности поддерживает концепцию законопроекта и полагает, что предлагаемые изменения в ГК РФ будут способствовать усилению защиты права собственности, расширению набора вещных прав, не связанных с правом собственности, реализации принципа свободы договора в гражданско-правовых отношениях.

Вместе с тем у Комитета по вопросам собственности имеется замечания по ряду положений законопроекта.

В части 2 статьи 130 проекта части первой ГК РФ вводится новое в гражданском законодательстве понятие единого имущественного комплекса как единой недвижимой вещи. Указанное определение нуждается, по мнению Комитета, в корректировке, поскольку на практике невозможно во всех случаях использовать в качестве критерия существования единого имущественного комплекса одновременное выполнение двух условий: физическая и технологическая связь объектов комплекса. В целом ряде производств физической связи объектов может и не быть; критериальное значение должна иметь технологическая связь объектов, отражающая их общее назначение.

В состав единого имущественного комплекса согласно законопроекту могут входить здания, сооружения и "аналогичные объекты", что исключает из такого комплекса помещения в здании, а также такие движимые объекты, как кабели электроснабжения, связи и т.д. В этой связи представляется целесообразным использовать понятие "иные вещи".

Комитет по вопросам собственности полагает необходимым установить, что возникновение имущественного комплекса возможно без предварительной регистрации прав на отдельные недвижимые вещи в его составе.

Определение имущественного комплекса дано со ссылкой на статью 133 ГК РФ (неделимые вещи), однако, в собственности хозяйствующих субъектов, (например, ОАО "РЖД") могут иметься имущественные комплексы, которые возможно разделить на отдельные объекты без повреждения, разрушения или изменения назначения, в связи с чем более корректно сослаться в определении имущественного комплекса на статью 134 ГК РФ ("Сложные (совокупные вещи").

В содержании понятия единого объекта, объединяющего земельный участок и строение (часть 2 пункт 2 ст. 130 ГК РФ), не указывается на помещения в здании, если они принадлежат собственнику земельного участка.

Комитет по вопросам собственности полагает необходимым существенную доработку положений части 2 статьи 216 ГК РФ, предусматривающих возможность защиты владения незаконным владельцем, независимо от наличия у него права на объект, включающего владение. Комитет полагает, что правовыми средствами не может обеспечиваться защита заведомо незаконного интереса какого-либо лица. В данном случае целесообразно установить возможность защиты фактического владения вещью, пока не доказана его незаконность.

В части 2 статьи 243 ГК РФ содержится правило о допустимости распоряжения недвижимой вещью, право собственности на которую возникло в силу закона без государственной регистрации права собственности, только после такой регистрации. Данная правовая норма устанавливает, по мнению Комитета, необоснованные ограничения права собственности, поскольку существуют способы распоряжения недвижимой вещью, не связанные с регистрацией прав на недвижимость и сделок с ним, например, передача в аренду строения на срок менее года. Кроме того здание может быть снесено, т.е. недвижимая вещь ликвидирована, а в случае принятия предлагаемых законопроектом норм потребуется предварительная регистрация права собственности на сносимое здание или сооружение. В этой связи представляется целесообразным изложить указанное правило по аналогии с существующей правовой нормой о ранее возникших правах, признаваемых действительными без регистрации и требующих таковой в случае регистрации перехода права, его ограничения (обременения) либо сделки с вещью.

В части 2 статьи 261 ГК РФ в числе оснований для прекращения права собственности путем принудительного изъятия вещи предусмотрены: выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд, прекращение права собственности на земельный участок, который не используется в соответствии с его целевым назначением. Однако среди указанных оснований отсутствует изъятие здания, сооружения (помещения) для публичных нужд или ввиду неправомерного использования земельного участка, на котором расположено такое здание, строение. На практике участок и здание могут принадлежать разным лицам, в связи с чем в этом случае при изъятии земельного участка будут неприменимы правила о единой вещи (участок и здание), и принудительное отчуждение земельного участка не будет означать автоматического отчуждения расположенных на нем объектов недвижимости.

Комитет по вопросам собственности не поддерживает предлагаемый законопроектом возврат к нотариальному заверению сделок, влекущих возникновение, изменение, прекращение регистрируемых прав на недвижимое имущество. Введение нотариального заверения указанных сделок повлечет существенное увеличение стоимостных и временных затрат участников сделки по сравнению с государственной пошлиной за регистрацию прав и сделок и времени осуществления регистрационных процедур, которое благодаря внедрению информационных технологий существенно сократилось за последние годы. Таким образом будет нанесен ущерб как гражданам, так и юридическим лицам.

Необходимо также учесть, что значительное число сделок с недвижимостью осуществляется в виде смешанных договоров (например, инвестиционные договоры), содержащих условия, не являющиеся типовыми, привычными для гражданского оборота. В связи с ответственностью нотариуса по удостоверенным им сделкам можно прогнозировать нежелание абсолютного большинства нотариусов удостоверять подобные сделки, что приведет к массовым задержкам, необоснованным отказам в удостоверении сделок, судебным искам по обжалованию таких отказов.

Предложение об обязательном нотариальном заверении сделок с недвижимостью выхолащивает идею регистрации прав на недвижимость и ставит излишние организационно-бюрократические барьеры для оборота недвижимости. Согласно части 2 статьи 1 статьи 8 ГК РФ в редакции законопроекта государственная регистрация прав на имущества основывается на принципе проверки законности основания для регистрации, т.е. в том числе сделки, если право на имущество основывается на юридическим факте такой сделки.

По мнению Комитета, целесообразно сохранить существующие правовые нормы о нотариальном удостоверении сделок с недвижимостью лишь в случаях, прямо установленных законом, или по желанию сторон сделки.

Комитет по вопросам собственности считает необходимым включить в законопроект дополнение ГК РФ положением об установлении требования о включении в Единый государственный реестр юридических лиц сведений об учредителях и конечных выгодоприобретателях (бенефициаров) офшорных компаний в качестве условия для осуществления ими предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации. В противном случае сохранится невозможность определения конечного собственника в отношении таких стратегических объектов, как, к примеру, аэропорт "Домодедово", конечных собственников которого не смогли выявить даже органы прокуратуры Российской Федерации.

В законопроекте не нашел отражения крайне важный для корпоративного права и бизнес-практики вопрос об ответственности контролирующего акционера перед остальными акционерами за вред, причиненный его недобросовестными действиями или действиями во вред интересам других акционеров. Данный институт применяется в иностранном законодательстве и призван обеспечить миноритарным акционерам более эффективную защиту их прав в случае нарушения. Решение указанного вопроса позволит миноритариям обратиться в защиту своих интересов непосредственно к контролирующему акционеру, что является более значимой гарантией, нежели право на косвенный иск в интересах общества, которое контролируется акционером-нарушителем. В этой связи Комитет полагает целесообразным включить соответствующие нормы в ГК РФ.

В пункте 3 статьи 50 содержится перечень некоммерческих юридических лиц, в том числе различного рода потребительских кооперативов. Однако в нем не содержится упоминания о жилищных накопительных кооперативах. Комитет считает целесообразным включить жилищные накопительные кооперативы в число потребительских кооперативов, поскольку в противном случае возникнет коллизия с Федеральным законом "О жилищных накопительных кооперативах".

Не может быть поддержано предусмотренное законопроектом (часть 6 статьи 67.1 ГК РФ) обязательное привлечение аудитора для проверки финансовой отчетности всех акционерных обществ, в том числе не являющихся публичными акционерными обществами. В настоящее время такая норма действует только в отношении открытых акционерных обществ. Установление требования об обязательном аудите в отношении непубличных акционерных обществ увеличит их финансовые издержки и приведет к ситуации массовой нехватки аудиторов в период проведения годовых общих собраний. Также требует доработки положение о праве акционеров любых акционерных обществ, обладающих в совокупности более чем 10% голосов, требовать проведения внеочередной аудиторской проверки, поскольку из законопроекта не ясно на кого будут отнесены затраты на проведение такой проверки.

Законопроектом (статья 67 ГК РФ) запрещается голосование акциями при их перекрестном владении. Указанная новелла требует дополнительного обсуждения, поскольку в результате может получиться ситуация, когда решения акционерного общества будут приниматься путем голосования не всех акционеров, обладающих правом голоса, а отдельных групп, действующих в своих интересах. При этом следует учитывать, что право голоса могут получить только те группы акционеров, которые составляют меньшинство в составе акционеров акционерного общества. Соответственно, управление акционерным обществом будет осуществляться миноритарными акционерами, а не крупными собственниками акций, инвестиции которых вложены в уставный капитал общества. Представляется, что до вступления данной нормы в силу необходим достаточно продолжительный переходный период, в течение которого акционерные общества могут провести перераспределение корпоративного контроля.

Для обеспечения более гибкого правового режима непубличных обществ предлагается прямо указать в статье 66.3 ГК РФ в редакции законопроекта, что по единогласному решению всех участников такого общества в его устав могут быть включены требования к кворуму для проведения общего собрания участников (акционеров), заседаний наблюдательного совета, коллегиального исполнительного органа. Такие требования могут отличаться от правил, предусмотренных законом.

Из содержания статьи 67.2 проекта ГК РФ не ясно, может ли быть общество стороной корпоративного договора. В то же время подход, согласно которому общество может быть стороной корпоративного договора и принимать на себя права и обязанности по отношению к другим сторонам такого договора, успешно применяется в развитых зарубежных правопорядках и позволит более гибко урегулировать взаимоотношения между обществом и его участниками.

Комитет предлагает закрепить данный подход в проекте ГК РФ, предусмотрев точечные ограничения лишь для публичных обществ, которые целесообразно установить в интересах защиты инвесторов.

В проекте ГК РФ в отношении решений собраний, в том числе собраний хозяйственных обществ, предлагается установить положение о ничтожности решения, противоречащего основам правопорядка и нравственности (п. 4 ст. 181.5 ГК).

Понятие "основы правопорядка и нравственности" носит оценочный характер, его содержание крайне неопределенно. Использование данного понятия в качестве критерия ничтожности решений собраний может повлечь огромное число злоупотреблений, основанных на толковании указанной нормы участниками оборота, судами, и шире - общую неопределенность правового регулирования.

В связи с вышесказанным предлагается исключить положение о ничтожности решения собрания, противоречащего основам правопорядка и нравственности.

В действующей редакции статьи 136 ГК РФ поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукции, доходы), принадлежат, как общее правило, лицу, использующему это имущество на законном основании. В законопроекте предлагается заменить это право на фактически противоположное, указав, что поступления от использования вещи принадлежат по умолчанию собственнику вещи, если иное не установлено законом, договором или не вытекает из существа отношений. По мнению Комитета, указанная новелла может нанести ущерб лицам, арендующим у собственника имущество, или пользующимся им на ином законом основании (например, оперативном управлении). Указанные лица, в частности, арендаторы, выплачивающие собственнику арендную плату, после вступления в силу упомянутой нормы будут вынуждены до внесения соответствующих изменений в договор аренды либо до заключения какого-то иного договора выплачивать собственнику имущества все поступления от предпринимательской деятельности.

В данном разделе введены понятия "вещное право", "владение", а также дается иное определение понятию "право собственности".

Согласно статье 209 проекта ГК РФ владением признается фактическое господство лица над объектом владения.

Согласно ст. 221 проекта ГК РФ "вещное право" - это право, предоставляющее лицу непосредственное господство над вещью и являющееся основанием осуществления вместе или по отдельности правомочий владения, пользования и распоряжения ею в пределах, установленных Кодексом.

Согласно статье 233 проекта ГК РФ право собственности - это наиболее полное господство над вещью.

Таким образом, все вышеуказанные дефиниции определены через понятие "господство", при этом, что собственно подразумевается под данным понятием, из текста проекта определить не представляется возможным.

Наличие вышеуказанных оценочных определений не позволяет уяснить, что из трех понятий является родовым и как эти понятия взаимосвязаны. Кроме того, согласно "Толковому словарю русского языка" (под редакцией Д.Н. Ушакова) "господство - преобладание, власть". Данное понятие в русском языке не употребляется по отношению к вещи, в связи с чем использовать данное понятие при толковании понятия владения, вещного права и права собственности некорректно и предлагается рассмотреть возможность замены данной дефиниции на более приемлемую.

Во избежание серьезных проблем с правоприменением Комитет по вопросам собственности предлагает сохранить строение и понятийный аппарат соответствующего раздела ГК РФ, не меняя его, в том числе сохранить привычную "триаду" права собственности, как права пользования, распоряжения, владения.

В соответствии с проектом ГК РФ нормы, устанавливающие перечень юридических лиц, на которых не распространяется действие закона о банкротстве (казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации) исключены из Кодекса. При этом важно отметить, что положение об указанных лицах должно быть включено в закон о банкротстве, так как действующая редакция закона о банкротстве отсылает к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Переходных положений по данному вопросу в законопроекте не предусмотрено. В этой связи необходимо сохранить упоминание в ГК РФ категорий юридических лиц, на которых не распространяется действие закона о банкротстве.

Необходимо также уточнить редакцию пункта 5 статьи 62 проекта ГК РФ относительно порядка назначения судом арбитражного управляющего для целей принудительной ликвидации, и пункта 4 статьи 63 проекта ГК РФ относительно порядка реализации имущества юридического лица, цена которого не превышает сто тысяч рублей.

С учетом значительного количества норм, предусматривающих публикацию отдельных сведений в средствах массовой информации, в которых подлежат публикации сведения о банкротстве, считаем целесообразным уточнить соответствующие положения с учетом того, что предусмотренный Законом о банкротстве Единый федеральный реестр сведений о банкротстве не является средством массовой информации по смыслу Федерального закона "О средствах массовой информации".

Предусмотренное проектом ГК РФ регулирование закладных не вполне отвечает требованиям современного гражданского оборота. Так, распространяя на закладные по акцессорной ипотеке требования, предъявляемые к закладным по независимой ипотеке, проект лишает участников гражданского оборота возможности выпуска таких закладных в бездокументарной (электронной форме) (статьи 303.9, 303.10 проекта ГК РФ).

В рамках работы в части совершенствования залоговых правоотношений должны быть также рассмотрены предложения в части уточнения предмета залога, содержания договора залога, определения и регулирования приоритета залогов, развития норм об управляющем залогом, особенностей обращения взыскания на предмет залога при множественности залогодержателей, а также синхронизация текста проекта ГК РФ с нормами Федерального закона от 6 декабря 2011 года N 405-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка обращения взыскания на заложенное имущество".

Статьями 447 - 449.1 проекта ГК РФ предусмотрены положения, предусматривающие порядок проведения торгов.

Следует отметить, что положения проекта ГК РФ в части регулирования порядка проведения торгов не учитывают потребностей современного оборота, а именно возможности реализации имущества на торгах в электронной форме. В настоящее время такая форма торгов предусмотрена законодательством о банкротстве, также имеется ряд законодательных инициатив, предусматривающих введение нового механизма реализации имущества путем электронных торгов (например, проект федерального закона N 220751-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" готовится Комитетом по вопросам собственности к рассмотрению во втором чтении).

Введение механизма публичных торгов в электронной форме при реализации имущества должников (в рамках исполнительного производства, заложенного имущества) позволит сделать процедуру торгов прозрачной и доступной для всех участников, что в свою очередь в целом повысит эффективность реализации имущества должников и уменьшит возможность различного рода злоупотреблений.

Таким образом, Комитет по вопросам собственности полагает необходимым учесть в законопроекте возможность реализации имущества на торгах в электронной форме.

В соответствии со статьей 7 законопроекта, регулирующей порядок введения в действие изменений в ГК РФ (пункт 28), предусматривается, что участник долевого строительства по заключенному в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" договору участия в долевом строительстве, а также сторона иного договора, отвечающего признакам статей 304.1 и 304.3 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции проекта ГК, вправе потребовать государственной регистрации права приобретения чужой недвижимой вещи (глава 20.5 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции настоящего Федерального закона) в отношении предусмотренного соответствующим договором помещения в строящемся здании. Срок действия права приобретения чужой недвижимой вещи в предусмотренных настоящим пунктом случаях считается равным десяти годам. При этом главой 20.5 проекта ГК предусмотрено, что основанием возникновения права приобретения чужой недвижимой вещи является договор с собственником недвижимой вещи, а в случаях, установленных законом, договор с лицом, которое не является собственником на момент заключения договора, но станет таковым после создания соответствующей недвижимой вещи. Следует отметить, что в соответствии с упомянутым Федеральным законом N 214-ФЗ застройщик (сторона договора участия в долевом строительстве) не является собственником недвижимой вещи и не станет таковым после ее создания. Согласно тому же Федеральному закону единственным случаем возникновения прав собственности застройщика является возникновение оснований для обращения взысканий на предмет залога (недвижимую вещь), при этом право собственности возникает только в отношении объекта незавершенного строительства. Таким образом, представляется целесообразным скорректировать соответствующим образом пункт 28 статьи 7 законопроекта.

Основываясь на выше изложенном, Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отдельные законодательные акты Российской Федерации" при условии его существенной доработки в процессе подготовки ко второму чтению с учетом отраженных в настоящем заключении замечаний.