Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Президентом Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект разработан в рамках реализации Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" и одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 07.10.2009. Указанная Концепция подготовлена с учетом экономических и социальных преобразований, произошедших в стране с начала 90-х годов прошлого века. Согласно данной Концепции законопроектом предусматривается внесение существенных и комплексных изменений в нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), затрагивающие принципы и наиболее важные правила гражданско-правового регулирования имущественных и личных неимущественных отношений.

Так, нормами законопроекта в статье 1 ГК РФ предлагается закрепить принцип добросовестности при осуществлении гражданских прав и исполнении обязанностей. Законодательное закрепление данного принципа позволит не только установить важнейшие ориентиры поведения субъектов гражданского права, но и более широко применять меры гражданско-правовой защиты в случаях недобросовестных действий участников гражданского оборота. Законопроектом уточняется круг отношений, регулируемых гражданским законодательством. К их числу будут отнесены реально существующие корпоративные отношения - отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими.

Положениями законопроекта в ГК РФ в числе основных положений гражданского законодательства предлагается закрепить основополагающие правила, по которым должна осуществляться государственная регистрация прав на имущество, имеющая правоустанавливающее, а не техническое (учетное) значение. Указанные правила такой регистрации должны применяться независимо от того, что является объектом регистрируемого права - недвижимое имущество, результаты интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации либо иной объект, для которого в будущем законом может быть введена правоустанавливающая регистрация.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в ГК РФ, направленных на упрощение и унификацию правового статуса юридических лиц, повышение роли ГК РФ в регулировании этих отношений, в частности путем закрепления в нем исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц.

Законопроект предусматривает определенное упорядочение организационно- правовых форм юридических лиц, особенно некоммерческих организаций. Предлагаемое им деление юридических лиц на корпоративные и унитарные организации позволяет закрепить общие нормы, касающиеся коммерческих корпораций (хозяйственных товариществ, хозяйственных обществ и производственных кооперативов) и некоммерческих корпораций - потребительских, общественных организаций граждан, ассоциаций или союзов, а также коммерческих унитарных организаций (государственных и муниципальных унитарных предприятий) и некоммерческих унитарных организаций (фондов, учреждений и религиозных организаций). Такой подход, в основном сохраняя сложившиеся организационно-правовые формы юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций, позволяет урегулировать общие элементы их гражданско-правового статуса.

Нормы законопроекта предусматривают, что участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере могут быть не только граждане и юридические лица, но и непосредственно публично-правовые образования. При этом исключается возможность участия государственных органов и органов местного самоуправления своего имени в хозяйственных обществах и товариществах. Данные изменения полностью согласуются с основополагающими принципами гражданского законодательства, предусматривающими, что участниками гражданских отношений являются публично-правовые образования, а не органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Законопроектом существенно изменяется понятие объектов недвижимости. В составе недвижимого имущества отдельно предлагается выделить такие объекты, как жилые и нежилые помещения. При этом предусматривается установить важный признак помещения как самостоятельного объекта гражданских прав - то, что данный объект получает существование только после его выделения в составе здания в установленном порядке.

Указанные и другие предусмотренные законопроектом изменения в ГК РФ позволят устранить конкретные проблемы и пробелы, существующих в настоящее время в правовом регулировании гражданский отношений, а также обеспечить совершенствование и систематизацию гражданского законодательства.

Вместе с тем по законопроекту имеются следующие замечания и предложения.

1. Согласно предлагаемой редакции статьи 117.4 ГК РФ (пункт 83 статьи 1 законопроекта) ассоциацией (союзом) признается основанное на добровольном, а в установленных законом случаях - обязательном членстве, объединение юридических и (или) физических лиц, созданное ими для представления и защиты совместных общественно значимых, в том числе профессиональных интересов, достижения общественно полезных непредпринимательских и иных целей, не противоречащих закону. Вместе с тем согласно нормам статей 8 и 66 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Кроме того, с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. При этом организация и деятельность указанных объединений также должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (часть 3 статьи 8 Федерального закона N 131-ФЗ).

В связи с этим в указанных положениях законопроекта необходимо предусмотреть, что ассоциацией признается объединение не только юридических и (или) физических лиц, но и в случаях установленным федеральными законами - публично-правовых образований. Тем более, что в предусмотренной редакции части 5 статьи 66 ГК РФ (пункт 42 статьи 1 законопроекта) прямо предусмотрено право публично-правовых образований наряду с физическими и юридическими лицами являться участниками хозяйственных обществ.

2. В предлагаемой редакции статьи 239 ГК РФ (пункт 145 статьи 1 законопроекта) установлено требование о том, что муниципальным образованиям может принадлежать на праве собственности только имущество, которое необходимо им для осуществления закрепленных за ними полномочий, если иное не установлено законом.

Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно части 1 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения, имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 этого Федерального закона (то есть путем заключения соглашений органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления муниципальных районов о взаимной передаче осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения), а также иное имущество, предусмотренное в статье 50 Федерального закона N 131-ФЗ. В соответствии с частью 2 статьи 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

В то же время указанное положение законопроекта не позволяет четко определить, что подразумевается под полномочиями, закрепленными за муниципальными образованиями (вопросы местного значения и (или) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления), а также каким законом (федеральным и (или) законом субъекта Российской Федерации) могут устанавливаться иные случаи, допускающие возможность нахождения имущества в муниципальной собственности. В связи с этим может возникнуть правовая неопределенность относительно того, какое имущество может находиться в муниципальной собственности, а также несогласованность положений ГК РФ с нормами статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Поэтому в целях решения вопроса о том, которое имущество может находиться в муниципальной собственности в предлагаемой законопроектом редакции статьи 239 ГК РФ необходимо либо более четко определить понятие "полномочия, закрепленные за муниципальными образованиями" либо использовать для этих целей формулировки, предусмотренные в статье 50 Федерального закона N 131-ФЗ.

Аналогичным образом в соответствии с нормами статьи 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует уточнить предлагаемую законопроектом редакцию статьи 238 ГК РФ в части определения имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации.

3. В предлагаемой редакции статьи 245 ГК РФ (пункт 145 статьи 1 законопроекта) предусматривается, что бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, по заявлению уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого они находятся. При этом по истечении года со дня постановки такой вещи на учет уполномоченный государственный орган или орган местного самоуправления может обратиться в суд с требованием о признании права соответственно государственной или муниципальной собственности на эту вещь.

Вместе с тем в нормах законопроекта не разграничена компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления относительно решения указанных вопросов (в частности, о подаче заявления по постановке на учет конкретных бесхозяйных недвижимых вещей, возможности обращения в суд с требованием о признании права соответственно государственной или муниципальной собственности на эти вещи, о том, какой орган публичной власти и за счет каких средств должен будет содержать указанные вещи до постановки их на указанный учет и до оформления права собственности на них и др.), что может привести к многочисленным спорам и конфликтам между органами публичной власти, а также к фактическому самоустранению всех органов власти от осуществления соответствующих функций. Согласно предусмотренной редакции статьи 251 ГК РФ (пункт 145 статьи 1 законопроекта) нашедший вещь вправе хранить ее у себя либо сдать на хранение в орган местного самоуправления или иной уполномоченный орган либо указанному ими лицу. Кроме того, в предлагаемой редакцией статьи 254 ГК РФ (пункт 145 статьи 1 законопроекта) указывается, что по просьбе лица, задержавшего безнадзорных животных, подыскание лица, имеющего необходимые условия для их содержания, и передачу ему животных осуществляет орган местного самоуправления или иной уполномоченный орган. Однако из указанных положений законопроекта не ясно, какой иной уполномоченный орган должен решать данные вопросы. При этом в законопроекте не разграничена компетенция по решению указанных вопросов между органами местного самоуправления или иными уполномоченными органами.

Полагаем, что, как перечисленные нормы законопроекта, так и действующие положения ГК РФ содержат правовую неопределенность относительно компетенции органов местного самоуправления по осуществлению указанных полномочий, в том числе в связи с тем, что реализация данных полномочий не относится к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, установленных в статьях 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ. Наличие указанной правовой неопределенности подтверждается, как противоречивой судебной практикой (например, определения Верховного Суда Российской Федерации от 13.06.2006 N КАС06-193, от 21.04.2010 N 47-Впр10-1 и ряд других), так и неоднократными обращениями органов местного самоуправления в Комитет по данным вопросам.

В связи с изложенным в законопроекте следует более четко регламентировать указанные вопросы, в том числе с учетом компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установленной нормами Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

4. Согласно пункту 12 статьи 8 законопроекта со дня официального опубликования Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" создание государственных и муниципальных унитарных предприятий, за исключением казенных предприятий, прекращается. Из этого положения законопроекта можно сделать вывод, что создание муниципальных казенных предприятий предполагается законопроектом. Однако предлагаемым изменениям в статью 115 ГК РФ (пункт 82 статьи 1 законопроекта) предусматривается, что унитарные (казенные) предприятия создаются только на базе государственного имущества. Тем самым исключается возможность создания муниципальных унитарных (казенных) предприятий.

Вместе с тем практика показывает, что в муниципальных образованиях с низким уровнем социально-экономического развития, а также муниципальных образованиях, расположенных в малонаселенных, отдаленных и труднодоступных местностях, органы местного самоуправления в отдельных отраслях экономики и социальной сферы не могут осуществлять ряд полномочий по решению вопросов местного значения исключительно за счет создания и развития рыночной инфраструктуры, а также привлечения частного бизнеса и инвестиций. При этом в ряде случаев в таких муниципальных образованиях без объектов муниципальной собственности (бани, дома быта и иные объекты бытового обслуживания, общественный транспорт, объекты общественного питания, гостиницы, сельскохозяйственные рынки, социальные магазины и иные организации и объекты социальной направленности) и создания на базе соответствующего муниципального имущества муниципальных унитарных предприятий органы местного самоуправления не могут обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения соответствующих муниципальных образований.

В связи с изложенным необходимо устранить коллизию названных норм законопроекта, предусмотрев возможность создания в определенных сферах муниципальных унитарных (казенных) предприятий также на базе муниципального имущества.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев