Проблемы взаимодействия между бюджетным учреждением и победителем открытого электронного аукциона (Е.В. Артемина, Е.Я. Белоцерковский, "Руководитель бюджетной организации", N 3, март 2012 г.)

Проблемы взаимодействия между бюджетным учреждением и победителем открытого электронного аукциона

Согласно Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) государственные и муниципальные заказчики должны выбирать минимальное ценовое предложение. Один из самых распространенных способов определения минимальных цен - проведение открытых электронных аукционов посредством электронных торговых площадок. К сожалению, такая система распределения государственных заказов при всех своих плюсах, самый главный из которых - значительная экономия бюджетных средств, имеет и недостатки.

Проблемные зоны бюджетных контрактов

Первая из них - качество товаров или услуг очень часто не соответствует параметрам, указанным в документации к торгам. Вторым минусом является чрезвычайная сложность расторжения уже заключенного государственного контракта, причем не в теории, а на практике - прийти к соглашению сторон теоретически можно, но в конкретных случаях сделать это довольно трудно.

Если досрочное расторжение госконтракта не достигается по соглашению сторон, ждать окончательного судебного решения можно довольно долго. Кроме этого, у предприятий бюджетной сферы возникают проблемы при оценке обеспечения контрактов у потенциальных участников, так как требования к залоговым обязательствам законом предусмотрены очень жесткие. Одной из самых проблемных зон является взаимодействие между сторонами при исполнении строительных контрактов в работающих учреждениях, так как срок действия контрактов может составлять от нескольких дней до нескольких месяцев, что иногда приводит к парализации работы всей бюджетной организации. Именно проблемам взаимодействия между заказчиками и подрядчиками при выполнении строительно-монтажных работ будет уделено основное внимание в статье.

Обеспечить обеспечение

Прежде всего рассмотрим ситуацию с обеспечением государственных контрактов. Согласно п. 4 ст. 29 Закона N 94-ФЗ в случае, если заказчиком, уполномоченным органом установлено требование обеспечения исполнения контракта, он заключается только после представления участником конкурса, с которым заключается контракт, следующих документов: безотзывной банковской гарантии, выданной банком или иной кредитной организацией, договора поручительства или передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения контракта, предусмотренном конкурсной документацией. Способ обеспечения исполнения контракта из указанных в настоящей части способов определяется таким участником конкурса самостоятельно. Если победителем конкурса или участником конкурса, с которыми заключается контракт, является бюджетное учреждение и заказчиком, уполномоченным органом установлено требование обеспечения исполнения контракта, предоставления этого обеспечения не требуется.

У строительных организаций обычно не бывает свободных оборотных средств, а банковская гарантия - достаточно дорогое удовольствие, поэтому для многих единственный доступный способ обеспечения государственного контракта - договор поручительства*(1).

Согласно п. 4.1 ст. 29 Закона N 94-ФЗ в случае, если обеспечением исполнения контракта является договор поручительства, поручителем выступает юридическое лицо, государственная регистрация которого осуществлена в установленном порядке на территории РФ и которое соответствует следующим требованиям:

1) капитал и резервы поручителя, указанные в соответствующем разделе бухгалтерской отчетности, должны составлять не менее 300 млн. руб. и превышать размер поручительства не менее чем в десять раз;

2) чистая прибыль поручителя, указанная в соответствующем разделе бухгалтерской отчетности, должна превышать не менее чем в три раза размер поручительства, или размер чистой прибыли поручителя должен составлять более 100 млн. руб.;

3) стоимость основных средств (в части зданий) поручителя, указанная в соответствующем разделе бухгалтерской отчетности, должна составлять не менее 300 млн. руб. и превышать не менее чем в десять раз размер поручительства, или стоимость указанных основных средств (в части зданий) должна составлять более 1 млрд. руб.

Фирм, соответствующих вышеперечисленным требованиям, не так уж много даже в Москве, а уж в регионах их можно пересчитать по пальцам. Но когда в открытом доступе появляется информация о победе в торгах той или иной строительной фирмы, ее электронную почту и телефон разрывают десятки предложений об обеспечении. Парадокс!

Члены комиссий по проверке документов подрядчика в разделе "Обеспечение государственных контрактов" в силу недостаточной квалификации или недостатка времени подходят к оценке обеспечения формально, разрешая руководителю бюджетного учреждения подписывать контракт со стороны заказчика сразу же после проверки первой и второй частей заявок.

Обычно строительные компании прекрасно знают все требования к обеспечению, просто формальное обеспечение, предоставляемое фирмами-"однодневками" или фирмами, которые имеют недостаточные активы баланса, стоит намного дешевле.

Если же заказчик не утвердит фирму-поручителя, у строительной фирмы еще будет время найти компанию, удовлетворяющую всем требованиям организатора аукциона. Разница в десятки, а иногда и сотни тысяч рублей в зависимости от суммы государственного контракта заставляет строительные фирмы совершать махинации, подсовывая липового поручителя, причем очень часто на это никто не обращает внимание. Элементарный "недосмотр" может иметь коррупционную составляющую, а может являться следствием человеческого фактора. Например, членам комиссии не хочется тратить время на скрупулезное изучение бухгалтерских балансов поручителей или отстранять от аукциона фирму, которая уже работала с этим заказчиком, тогда и требования к обеспечению сводятся только к представлению пакета документов. Есть перечень строго определенных документов - и отлично, а их содержание уже никого не интересует.

Формальная процедура принятия обеспечения останется без последствий, если строительная компания добросовестно выполнила контракт. Конечно, это наиболее вероятный расклад, поскольку большинство руководителей фирм, участников размещения госзаказа хотят работать на этом рынке продолжительное время. Но иногда попадаются "временщики", предпочитающие зарабатывать деньги не на строительных площадках, а в коридорах арбитражных судов. Если дело решится в пользу подрядчика, выигравшая сторона получит оставшиеся денежные средства в любом случае - с бюджетного учреждения деньги все равно спишутся. А если в хозяйственном споре выиграет заказчик, взыскать денежные средства с "бедного поручителя" в качестве соответчика практически невозможно, да и строительная компания с уставным капиталом в 10 000 руб. - не лучшая мишень для судебных приставов. Пока длится арбитражный процесс, а это согласно абз. 1 гл. 19 ст. 152 АПК РФ срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления искового заявления в арбитражный суд, у подрядчика есть масса времени для "обнуления" расчетного счета. Имущество, как и членство в саморегулируемой организации, - обязательные условия менее чем для 20% аукционов, поэтому победителем торгов может стать компания, имущество которой состоит из четырех столов, четырех стульев, электронно-цифровой подписи и двух компьютеров и которая арендует кабинет площадью в 10 кв. м. Авторы ничуть не преувеличивают, один из них лично знаком с руководителем конторы, штат которой состоит из четырех человек: директора, юриста, строительного эксперта, бухгалтера - специалиста по электронным торгам. Эта компания выигрывает огромное количество аукционов, раздавая налево и направо субподряды. Хотя данная фирма действует в четком соответствии с действующим законодательством, в случае гипотетического проигрыша крупного дела в арбитражном суде ее гораздо выгоднее обанкротить, чем выплачивать неустойку. Поэтому члены комиссий должны быть особенно бдительны к проверке обеспечения, если оно представляется посредством договора поручительства. Законодатели не зря ввели "драконовские меры" к поручителям - только крупные компании в состоянии компенсировать ущерб, нанесенный неквалифицированными действиями подрядчика.

Материализация материалов

Очень острой проблемой является несоответствие строительных материалов, выбранных заказчиком и обязательных к использованию, тем материалам, которые использует подрядчик в ходе выполнения работ.

Согласно ст. 41.8 Закона N 94-ФЗ первая часть заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме должна содержать:

1) для материалов, в отношении которых в документации об аукционе имеются указания на их товарные знаки (их словесные обозначения): согласие участника размещения заказа на выполнение работ на условиях, предусмотренных документацией об открытом аукционе в электронной форме, в том числе означающее согласие на использование товара (материала), указание на товарный знак (его словесное обозначение) которого содержится в документации об аукционе, или согласие участника размещения заказа на выполнение работ на условиях, предусмотренных документацией об открытом аукционе в электронной форме, указание на товарный знак предлагаемого для использования товара (материала) и конкретные показатели этого товара (материала), соответствующие значениям эквивалентности, установленным документацией об открытом аукционе в электронной форме, если участник размещения заказа предлагает для использования товар (материал), который является эквивалентным товару, указанному в документации об открытом аукционе в электронной форме;

2) для материалов, в отношении которых в документации об аукционе отсутствуют указания на их товарные знаки (их словесные обозначения):

- при условии отсутствия в таблице п. 2.4.2 приложения 3 к документации об открытом аукционе в электронной форме указания на товарный знак (его словесное обозначение) используемого товара: согласие участника размещения заказа на выполнение работ на условиях, предусмотренных документацией об открытом аукционе в электронной форме;

- конкретные показатели, соответствующие значениям, установленным в таблице п. 2.4.2 приложения 3 к документации об открытом аукционе в электронной форме, и товарный знак (его словесное обозначение) (при его наличии) предлагаемого для использования товара (материалов).

При указании товарного знака (его словесного обозначения) предлагаемых материалов использование терминов "или эквивалент", "эквивалент" не допускается.

Участник размещения заказа боится предлагать эквивалентные материалы, так как может быть снят с аукциона, поэтому полностью копирует таблицу приложения к документации об аукционе, убирая только слово "эквивалент", изначально уже зная, что некоторые строительные материалы он будет заменять эквивалентными. Если ряд компонентов строительства, например тип пластикового профиля для окон, можно проверить, то, например, установить, что вместо полимерной шпаклевки "Ветонит" стоимостью 550 руб. используется цементный аналог стоимостью 250 руб., практически невозможно. Да и сам перечень материалов, обязательных к применению, очень часто составляется заказчиком по принципу "надо написать десять наименований, чьи характеристики легко найти в Интернете".

Соответствуют ли заявленные материалы противопожарным и санитарно-эпидемиологическим характеристикам, составители данного списка знают только примерно, поэтому подрядчик иногда даже вынужден производить замены. К сожалению, последствия таких замен, например осыпание дешевой шпаклевки вместе с краской, происходят через минимальное время после подписания акта сдачи-приемки, что вынуждает заказчика тратить время на составление и выставление рекламаций либо заниматься поиском денежных средств на декоративный ремонт.

В такой ситуации не всегда виноваты только строители! Суть Закона N 94-ФЗ состоит в сиюминутной тотальной экономии бюджетных средств, зачастую даже в ущерб качеству.

Наличие микро-компаний, которые не несут высоких издержек на свое содержание и готовы снижать цену государственных контрактов практически до себестоимости, вынуждают добросовестных поставщиков идти на умышленную замену материалов. Однако заказчику следует учитывать, что в случае невыполнения госзаказа такие микро-компании имеют множество способов легко уйти от ответственности.

Что касается материалов, в отношении которых в документации об аукционе отсутствуют указания на их товарные знаки (их словесные обозначения), здесь подрядчик имеет практически неограниченную свободу выбора. При подготовке сводной таблицы материалов он вообще может указать компоненты строительства, информацию о качественных характеристиках которых найти крайне сложно или вообще невозможно. Подрядчик обязательно укажет, что этот материал соответствует всем заявленным стандартам, всем противопожарным требованиям, даже укажет его конкретные показатели. Так как проверить данные об этих материалах практически невозможно, а формально все требования по подготовке конкурсной документации выполнены, аукционной комиссии придется допустить этого претендента к участию в аукционе. Если в извещении о проведении аукциона не было конкретных ссылок на то, что представление сертификатов соответствия на каждый вид материалов обязательно, у потенциального подрядчика есть высокие шансы выиграть спор о неправомерном отказе допуска к аукциону, если он своевременно подаст жалобу в антимонопольный комитет. К членам аукционной комиссии в таких случаях могут быть применены штрафные санкции, поэтому в спорных ситуациях они предпочитают допускать до финалов аукционов большинство потенциальных кандидатов.

Как застраховаться от проблем при ремонте

Что же посоветовать руководителям бюджетных предприятий, чтобы свести к минимуму злоупотребления строителей?

Необходимо постоянно контролировать ход работ, проверять ведение журнала их производства, требовать копии накладных поставляемых на объект материалов. Законодательно такого права у заказчика нет, но, например, можно приказом запретить ввоз на территорию бюджетного учреждения любых товарно-материальных ценностей без представления товарно-транспортных накладных. Чтобы подрядчик не заподозрил, что эти меры направлены на осуществление контроля над его действиями, контроль можно подвести под программу борьбы с терроризмом.

Обязательно нужно требовать от подрядчика акты скрытых работ*(2) (например, при прокладке проводки освещения или устройстве полов и покрытий).

Просить (требовать заказчик не имеет права) предоставить упаковку от некоторых видов материалов. Если выяснится, что пустые мешки еще недавно были заполнены дешевой шпаклевкой, а в аукционной документации было гарантировано использование более качественных материалов, можно тактично поинтересоваться о причинах такой замены. Если подрядчик всячески скрывает некоторые виды материалов, стоит подослать к рабочим "случайного зеваку", готового к задушевным разговорам "о жизни". Естественно, этот "случайный зевака" заодно и проинспектирует рабочих на предмет использования тех или иных материалов.

Обязательно нужно требовать санитарно-гигиенические сертификаты, сертификаты соответствия и противопожарные сертификаты на все виды материалов, подлежащих обязательной сертификации.

Надо постараться создать строителям максимально комфортные условия работы. Строители - тоже люди, и в большинстве своем на позитивное отношение (на практике такое происходит очень редко) они ответят желанием более качественно выполнять свои обязанности. Надлежащее выполнение работы возможно только при использовании строительных материалов с высокими техническими характеристиками, поэтому если материалы и будут заменяться, то только на равноценные по уровню цены и качества.

Успеть вовремя

Еще одной предпосылкой для возникновения конфликтных ситуаций между заказчиками и подрядчиками, возникающей в бюджетных учреждениях, материальное стимулирование сотрудников которых напрямую зависит от количества посетителей, является затягивание сроков проведения ремонтно-строительных работ. Например, в медицинских бюджетных учреждениях ключевой показатель - количество пролеченных больных за определенный период времени. При ремонтных работах этот показатель резко сокращается, что приводит к снижению поступлений денежных средств от страховых компаний, что, в свою очередь, негативно сказывается на зарплатах сотрудников медучреждений. Иногда выделение нескольких миллионов рублей бюджетного финансирования на ремонтные работы не приносит удовлетворения никому, кроме чиновников, которые отчитались за освоение денежных средств по программе "модернизации". Врачи и медсестры месяцами вынуждены сидеть на голом окладе, так как технические задания и сметы составляются в спешке, досконально не прорабатываются. Объемы и виды работ не совпадают, всплывает множество работ, которые вообще не учитываются при расчете сметной стоимости, но без выполнения которых невозможно завершение ремонта. Например, согласно сметной документации подрядчик должен покрасить коридор, площадь стен которого в соответствии с планами БТИ, - 415 м. Но оказывается, что реальная площадь стен - 460 м: в коридоре была достроена дополнительная перегородка, а перепланировку никто не согласовывал. Подрядчик, вполне обоснованно покрасив 415 м, приносит заказчику акт выполненных работ. Возникает конфликт интересов, который должен быть решен только на основании компромиссного решения, другими словами, подрядчик и заказчик будут вынуждены договариваться.

Каждый просроченный день при проведении ремонтных работ в подобных учреждениях воспринимается как проблема, недельная задержка - серьезное ЧП, при большей задержке ситуация близка к критической. В медучреждении, например, срываются запланированные операции, персоналу приходится работать в стрессовых ситуациях. Чтобы решить проблему с минимальными потерями, руководителям бюджетных организаций приходиться принимать объекты с недоработками и недоделками, чем и пользуются недобросовестные подрядчики.

Чтобы временные рамки выполнения государственных контрактов существенно не изменялись, руководителю бюджетного учреждения следует принять следующие меры:

- установить строгий контроль над сотрудниками, которые заняты подготовкой проектно-сметной документацией, максимально подробно и тщательно подготовить технические задания, при необходимости перемерить вручную все объемы запланированных работ, так как данные БТИ могут быть устаревшими или неверными;

- в качестве строительных материалов, обязательных к использованию, планировать компоненты, которые можно доставить на объект строительства оперативно в случае их нехватки (например, если обязать подрядчика использовать итальянскую плитку, срок поставки которой в Россию составляет 30 дней, нехватка этого материала может стать причиной внепланового увеличения срока работ);

- максимально подробно описать в государственном контракте штрафные санкции, которые будут применены к подрядчику в результате задержки сроков по его вине;

- следить, чтобы запланированные к обязательному использованию материалы соответствовали всем санитарно-эпидемиологическим и противопожарным требованиям, чтобы подрядчик не тратил время на соответствующую замену;

- до начала работ совместно с подрядчиком составить план производства работ, поручив одному из сотрудников контролировать его соблюдение;

- при наличии технических возможностей разрешить подрядчику выполнение работ в выходные и праздничные дни;

- не придираться к мелочам, например оказывать содействие подрядчику при согласовании цвета половых и настенных покрытий, чтобы не заставлять строителей перекрашивать стены, если цвет окажется недостаточно ярким или другого оттенка;

- оградить рабочих от чрезмерного внимания посетителей, минимизировав доступ на строительную площадку.

Несмотря на то что применение всех этих мер потребует от руководителя бюджетного учреждения дополнительных сил и времени, можно гарантировать их существенную экономическую эффективность, а именно максимальное сокращение срока ремонтных работ, избежание конфликтных ситуаций с подрядчиком и своевременное начало профильной деятельности.

Е.В. Артемина,

Е.Я. Белоцерковский,

эксперты журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Договор поручительства - договор по обязательствам поручителя перед кредитором отвечать за исполнение обязательства со стороны третьего лица (справочно-информационный ресурс "Бизнес-словарь", businessvoc.ru).

*(2) Скрытые работы - отдельные виды строительно-монтажных работ, которые недоступны для визуальной оценки при сдаче зданий и сооружений в эксплуатацию и предъявленные к осмотру и приемке до их закрытия в ходе последующих работ.