Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя (И.И. Макаров, "Журнал российского права", N 3, март 2012 г.)

Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя

Вопросы номинации властных органов в последнее время привлекают внимание не только теоретиков права*(1), но и политиков. В 2010 г. была проведена кампания по изменению наименований высших должностных лиц субъектов РФ, инициированная главами ряда южных регионов России*(2) и завершившаяся принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В 2011 г. реформа органов внутренних дел также сопровождалась переименованием. Вопросы муниципальной номинации, в частности наименований органов местного самоуправления, нередко являются поводом для общественных дискуссий на местном уровне.

Наименование органов местного самоуправления - один из предметов регулирования региональных органов власти*(3). Именно таким образом происходит централизация правового регулирования вопросов, связанных с организацией местной власти. Пункт 1 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) относил наименования выборных и других органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления к предметам ведения местных органов власти путем фиксирования принятого решения в уставе муниципального образования. Условиями установления наименования в уставе были соответствие закону субъекта РФ и учет национальных, исторических и иных местных традиций. Несмотря на такую оговорку, подход, избранный законодателем в Федеральном законе N 154-ФЗ, стал причиной разнообразия наименований органов местной власти даже в пределах одного региона, что вызывало определенные неудобства в нормотворчестве органов власти субъектов РФ и могло создавать условия для неоднозначного понимания гражданами назначения того или иного органа. Существовавшее положение неоднократно становилось поводом для споров муниципальных образований с субъектами РФ*(4).

Отдельные субъекты РФ с целью унификации устанавливали некоторые общие варианты официального наименования для выборных органов местного самоуправления. Например, в ч. 1 ст. 18 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. N 37-ОЗ "О местном самоуправлении в Омской области" определялось, что представительным органом местного самоуправления является совет, собрание или, в зависимости от местных традиций, иной по наименованию орган, избираемый населением. В статье 24 Закона Ярославской области от 30 ноября 1995 г. N 18-З "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" была сделана попытка определить единственное нормативное наименование представительного органа - собрание представителей муниципального образования. Правда, ярославский законодатель сделал оговорку, что уставом может быть установлено иное наименование представительного органа.

В части 3 ст. 20 Закона Ленинградской области от 29 апреля 1996 г. N 12-ОЗ "О местном самоуправлении в Ленинградской области" было установлено, что наименование представительного и иных выборных органов местного самоуправления определяется местным сообществом самостоятельно с учетом местных особенностей. При этом в документах, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий или направляемых в органы государственной власти, для представительного органа местного самоуправления должно было использоваться официальное наименование собрание представителей. Данное решение получило поддержку Конституционного Суда РФ, который определил, что установление законом субъекта РФ наименований органов местного самоуправления не ущемляет гарантий и самостоятельности местного самоуправления*(5).

Пунктом 3 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. В перечень предметов регулирования устава муниципального образования наименования органов местного самоуправления не включены.

Таким образом, в ходе последней реформы местного самоуправления регулирование вопросов официального наименования органов местного самоуправления было однозначно передано из компетенции последних в компетенцию региональных органов власти. Автономинацию представительных органов местного самоуправления, принимавших уставы муниципальных образований, Федеральный закон N 131-ФЗ сделал невозможной.

Как справедливо отмечено в литературе, "унификация наименований органов и должностных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации оказалась позитивным явлением"*(6), однако последствия подобной унификации зачастую не ограничиваются решением задачи по идентификации вида органа местного самоуправления.

Унификация наименований органов местного самоуправления осуществляется в региональном законодательстве не всегда. Довольно часто законодатель субъекта РФ сохраняет вариативность в формулировке наименований органов. Муниципальным образованиям предоставляется право выбора. Например, в Ульяновской области представительный орган в городском округе может именоваться городской думой или советом депутатов.

Однако в некоторых регионах варианты наименований органов строго предписываются муниципальным образованиям, имеющим тот или иной статус, при этом нередко подчеркивается разделение между муниципальными образованиями поселенческого статуса, с одной стороны, и муниципальными районами и городскими округами - с другой. Так, в Сахалинской области представительный орган в городском или сельском поселении именуется советом, а в муниципальном районе или городском округе - собранием*(7); в Приморском крае представительный орган поселения именуется муниципальным комитетом поселения, а в муниципальном районе или в городском округе соответствующий орган называется думой*(8); в Новгородской области представительные органы муниципальных образований первого и второго уровней именуются советом депутатов или думой соответственно*(9).

В приведенных примерах наименование органа местного самоуправления выполняет функцию идентификации статуса муниципального образования, реализуемую, как правило, именно в наименовании представительного органа местного самоуправления. Наименование главы муниципального образования иногда формулируется вариативно только в отношении главы муниципального образования со статусом городского округа - в некоторых регионах глава городского округа именуется мэром, впрочем, мэром могут называть и главу муниципального района*(10).

Региональный законодатель может поставить выбор наименования, которым наделяется орган местного самоуправления, в зависимость не только от статуса муниципального образования, но и от территориального состава муниципального образования. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе глава поселения - это наименование высшего должностного лица в муниципальном образовании*(11), которое, во-первых, имеет статус сельского поселения, а во-вторых, включает несколько населенных пунктов. Наименование высшего должностного лица в иных муниципальных образованиях поселенческого уровня состоит из слов "глава" и указания в родительном падеже на вид населенного пункта, на территории которого образовано муниципальное образование, например, глава города (поселка, села, деревни).

В редких случаях в наименовании представительного органа указывается вид населенного пункта, который является административным центром, как это имеет место в Законе Белгородской области от 30 марта 2005 г. N 177 "Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области", в соответствии с которым в городском поселении представительный орган может именоваться городским или поселковым собранием.

В приведенных примерах видна связь наименования органа местного самоуправления со статусом, территориальным составом муниципального образования или типом населенного пункта, который является административным центром.

Применение того или иного варианта наименования представительного органа может зависеть от способа формирования такого органа. Так, в Республике Северная Осетия - Алания представительный орган, избранный на муниципальных выборах, вне зависимости от вида муниципального образования именуется собранием представителей, а представительный орган муниципального района, состоящий из глав поселений и депутатов представительных органов поселений муниципального района, избираемых в соответствии с равной нормой представительства, называется советом*(12).

В литературе отмечается еще один аспект наименования представительного органа, связанный с объемом его полномочий. Н.С. Тимофеев выделяет две модели полномочий представительных органов: при первой они наделяются минимально возможным в соответствии с законом объемом полномочий, для второй характерно значительное расширение исключительных полномочий представительных органов (по типу компетенции местных советов начала 1990-х гг.). В последнем случае представительные органы местного самоуправления чаще всего именуются советами*(13). Отмеченный аспект в ограниченной степени может рассматриваться в качестве косвенного основания для идентификации роли представительного органа в структуре органов местного самоуправления.

Связь наименования и структуры органов местного самоуправления - наиболее интересный вопрос в рассматриваемой теме*(14).

Вопрос идентификации высшего должностного лица не представляет сложности для юриста, но нередко является предметом недоумения со стороны жителей муниципального образования. Характеристика результата российской муниципальной реформы точно сформулирована фразой "глава над главой сидит и главой погоняет"*(15). Постановка вопроса "какой глава главнее?" создает условия для возникновения политического конфликта между главой муниципального образования и главой администрации. Как уже отмечалось экспертами, "наличие сегодня двух "глав" вызывает путаницу в головах не только населения, но и самих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером"*(16). Здесь уместно вспомнить критику целесообразности существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица названного образования*(17). В этом контексте совершенно оправданным является решение об исключении термина "глава" из наименования некоторых должностей.

Такие удачные примеры мы находим в законодательстве Пермского края, Белгородской, Сахалинской, Тюменской областей, где устанавливаются варианты наименования в зависимости от статуса главы, а точнее - от полномочий специального характера, которыми обладает глава муниципального образования*(18). Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то вне зависимости от способа замещения должности в официальном наименовании термин "глава" не употребляется. Высшее должностное лицо в таких случаях именуется председателем представительного органа. В Московской области в случае назначения лица на должность главы местной администрации по контракту для него устанавливается наименование руководитель администрации*(19).

В Республике Мордовия глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, именуется председателем совета депутатов*(20). Любопытно, что при этом вариантов наименования главы муниципального образования при ином способе замещения должности высшего должностного лица названного образования республиканский закон не предусматривает. Можно ли данную особенность правового регулирования наименования высшего должностного лица муниципального образования интерпретировать как намеренное стремление республиканской власти ограничить варианты выбора структуры органов местного самоуправления? Если да, то это пример проявления еще одной возможной функции официального наименования органов местного самоуправления - определение доминирующей в регионе модели местного самоуправления.

В Республике Тыва глава местной администрации при замещении этой должности по контракту именуется председатель администрации*(21). В Республике Татарстан местная администрация именуется исполнительным комитетом и, соответственно, глава местной администрации, назначаемый на должность по контракту, называется руководителем исполнительного комитета муниципального образования*(22).

Определяя наименования органов и должностей, субъект РФ косвенно устанавливает приоритет той или иной должности, тем самым устраняя возможный источник конфликта в структуре органов местного самоуправления. Конечно, региональная политика номинации органов местного самоуправления сама по себе не исключит возможности появления местных "отклонений", но общую тенденцию в выборе структуры она задать вполне способна.

В законодательстве отдельных субъектов РФ прослеживается идея использования наименования в целях, выходящих за пределы функции идентификации типа, задач и возможностей властного субъекта, каковым является орган местного самоуправления. Принятие Федерального закона N 131-ФЗ повлекло возникновение парадоксальной ситуации, при которой в части наименований муниципальных образований закон субъекта РФ должен соответствовать уставу муниципального образования*(23). В целях предотвращения расхождения в наименованиях муниципальных образований, сформулированных в региональном законодательстве, и актах местного уровня в отдельных регионах были приняты решения об установлении наименования органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании. Такие примеры имеются в законодательстве Смоленской области*(24), а также Псковской, Курганской, Челябинской областей. Наименования муниципальных образований в границах данных субъектов РФ были унифицированы с помощью техники наименования органов местного самоуправления. Это пример того, как наименование органа местного самоуправления дважды становится инструментом номинативной политики государственной власти региона в отношении местного самоуправления.

К сожалению, отсутствие единства в правовом регулировании наименований органов местного самоуправления, осуществляющих контрольные полномочия*(25), не было устранено с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Отметим также, что в уставах муниципальных образований наименования органов местного самоуправления корректируются путем установления двойного наименования этих органов: полного (в соответствии с законом субъекта РФ) и сокращенного (согласно представлениям местных депутатов об удобстве и целесообразности). Подобный подход неприемлем, а решение формулировать наименование органа местного самоуправления, отличное от определенного законом субъекта РФ, должно являться основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования или муниципального нормативного правового акта о внесении изменений в устав.

Идентификация статуса и территориального состава муниципального образования, статуса административного центра муниципального образования, а также способа формирования органа местного самоуправления, формирование модели местной власти, характеризующейся определенным типом структуры органов местного самоуправления, и даже унификация наименований муниципальных образований - вот те функции, инструментом реализации которых может являться наименование органов местного самоуправления. Эти функции могут становиться также частью политики региональной власти в отношении местного самоуправления.

Неоднократно отмеченное несовершенство терминологии муниципального права*(26) требует определенных корректировок законодательства в части регулирования как наименований муниципальных образований*(27), так и наименований органов местного самоуправления. И если совершенствование в вопросах официального наименования муниципальных образований должно быть реализовано путем децентрализации правового регулирования данного предмета, то предотвращение неудобств, связанных с использованием официальных наименований органов местного самоуправления, может осуществляться через модернизацию регионального законодательства.

Библиографический список

Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3.

Баранец С.Н. Районный масштаб: зона реформ (философско-социологические этюды). Сер. "Библиотека местного самоуправления". Вып. 64. М., 2008.

Давыденко В. Глава КЧР первым среди глав кавказских регионов откажется от президентского титула // Российская газета. Региональный выпуск: Кубань. Северный Кавказ. 2010. 16 авг.

Емельянова С. Рамзан Кадыров не хочет быть президентом. Глава Чечни просит парламент найти для руководителя республики другое название // Российская газета. 2010. 13 авг.

Калугина Т.В. О конституционно-правовой формуле наименования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6.

Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. N 7.

Макаров И.И. Наименование муниципального образования: подходы и практика // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. N 3.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7.

Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов и пути совершенствования: аналитический доклад Института современного развития. URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. тр. / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений: история и современность: опыт России. М., 2005.

Тимченко В. Местное самоуправление в 2011 году: итоги и задачи // Муниципальная власть. 2011. N 1.

Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2004.

И.И. Макаров,

первый заместитель председателя Комитета

по местному самоуправлению,

межнациональным и межконфессиональным отношениям

Ленинградской области

"Журнал российского права", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Калугина Т.В. О конституционно-правовой формуле наименования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 55-60.

*(2) См.: Емельянова С. Рамзан Кадыров не хочет быть президентом. Глава Чечни просит парламент найти для руководителя республики другое название // Российская газета. 2010. 13 авг.; Давыденко В. Глава КЧР первым среди глав кавказских регионов откажется от президентского титула // Российская газета. Региональный выпуск: Кубань. Северный Кавказ. 2010. 16 авг.

*(3) В задачи настоящего исследования не входит описание всех вариантов наименований органов местного самоуправления, но следует отметить оригинальность некоторых подходов регионального законодателя к этому вопросу. Например, в законе Омской области предусмотрена возможность наименований "атаман" и "круг" для обозначения главы муниципального образования и представительного органа соответственно.

*(4) См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 304.

*(5) См. определение КС РФ от 4 июня 1998 г. N 70-О.

*(6) Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. тр. / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 99.

*(7) См. Закон Сахалинской области от 24 сентября 2004 г. N 541 "О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области".

*(8) См. Закон Приморского края от 29 ноября 2004 г. N 169-КЗ "О наименованиях представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

*(9) См. Закон Новгородской области от 10 марта 2005 г. N 428-ОЗ "Об установлении наименований органов местного самоуправления Новгородской области".

*(10) См. названные законы Новгородской и Сахалинской областей.

*(11) См. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 октября 2004 г. N 39-ЗАО "Об установлении наименований органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе".

*(12) См. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 11 ноября 2004 г. N 30-РЗ "О наименованиях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Республике Северная Осетия - Алания".

*(13) См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений: история и современность: опыт России. М., 2005. С. 129.

*(14) О связи наименования и статусе высшего должностного лица см.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 412-414; Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 5-11.

*(15) Баранец С.Н. Районный масштаб: зона реформ (философско-социологические этюды). Сер. "Библиотека местного самоуправления". Вып. 64. М., 2008. С. 135.

*(16) Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов и пути совершенствования: аналитический доклад Института современного развития. URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928.

*(17) См.: Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 34; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 135.

*(18) О полномочиях специального характера подробнее см.: Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. N 7. С. 24-25.

*(19) См. Закон Московской области от 31 марта 2005 г. N 98/2005-ОЗ "О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области".

*(20) См. Закон Республики Мордовия от 28 января 2004 г. N 6-З "О наименованиях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия".

*(21) См. Закон Республики Тыва от 6 апреля 2005 г. N 1237 ВХ-1 "О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Тыва".

*(22) См. Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан".

*(23) О произошедших изменениях подробнее см.: Макаров И.И. Наименование муниципального образования: подходы и практика // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. N 3. С. 12-26.

*(24) См. Закон Смоленской области от 3 мая 2005 г. N 31-З "Об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) на территории Смоленской области".

*(25) См.: Тимченко В. Местное самоуправление в 2011 году: итоги и задачи // Муниципальная власть. 2011. N 1. С. 13-14.

*(26) См., например: Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N  3. С. 10.

*(27) Подробнее об этом см.: Макаров И.И. Наименование муниципального образования: подходы и практика.