О юридической ответственности за причинение вреда памятникам истории и культуры (Л.Р. Клебанов, "Журнал российского права", N 3, март 2012 г.)

О юридической ответственности за причинение вреда памятникам истории и культуры

Осуществление контроля за состоянием отечественного культурного наследия, и в частности памятников истории и культуры, является одной из насущных проблем, стоящих перед государством.

По оценкам специалистов, в настоящее время на территории России находится примерно 140 тыс. памятников истории и культуры, 25 тыс. из которых - памятники истории и культуры федерального значения*(1). 13 памятников входит в список всемирного культурного наследия ЮНЕСКО, а 67 учреждений культуры, науки и образования включены в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации*(2). Однако состояние и сохранность многих памятников вызывают тревогу.

Сегодня каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии, а каждый двенадцатый - в аварийном. По некоторым оценкам, российское государство теряет по три памятника в день*(3). По данным Министра культуры РФ А.А. Авдеева, за последние 10 лет в России утрачено около 2000 памятников истории и культуры*(4). Президент РФ Д.А. Медведев, выступая на одном из заседаний Госсовета в Великом Новгороде, уточнил эти данные: за последние 10 лет в России утрачено 2,5 тыс. памятников истории и культуры, а больше половины нуждаются в срочной реставрации*(5).

Как показала соответствующая проверка Генеральной прокуратуры РФ, полномочия по обеспечению сохранности памятников, переданные регионам, практически не реализуются в 40 субъектах РФ. Прокуратурой установлены многочисленные факты разрушения и повреждения памятников истории и культуры, расположенных на земельных участках, обладающих высокой инвестиционной привлекательностью. Многие объекты культурного наследия не имеют паспортов, утвержденных в установленном законом порядке охранных зон. Все чаще памятники истории и культуры становятся объектами рейдерских захватов. В год Россия теряет до 200 памятников истории и культуры*(6).

Анализ законодательства, доктринальных источников и материалов правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что одним из методов такого контроля будет установление юридической ответственности за правонарушения, посягающие на памятники истории и культуры.

Белорусские исследователи, проанализировав обширный нормативный, теоретический и эмпирический материал по странам СНГ и Балтии, выделяют следующие нарушения законодательства о памятниках истории и культуры: 1) умышленное или неосторожное уничтожение историко-культурной ценности; 2) снос памятника под видом его реставрации; 3) нарушение зоны охраны памятника; 4) бесхозяйственное содержание историко-культурной ценности; 5) выполнение работ на историко-культурной ценности без разрешения органов охраны памятников; 6) нарушение требований охранного обязательства; 7) повреждение культурного слоя на памятнике археологии, распашка сельскохозяйственных угодий, на которых имеются археологические памятники; 8) несогласование с органами охраны памятников вопроса о выделении земель под дачное и индивидуальное строительство в сельской местности; 9) отсутствие полного учета всех памятников; 10) продажа зданий памятников истории и культуры без согласования с органами охраны памятников; 11) незаключение с арендаторами памятников охранных обязательств; 12) ненадлежащая организация учета историко-культурных ценностей; 13) несогласование проектов строительства, реконструкции и промышленных разработок полезных ископаемых с государственными органами охраны памятников; 14) отсутствие охранных досок на памятниках; 15) отсутствие учетных документов; 16) отсутствие актов технического осмотра; 17) использование памятников истории и культуры не по функциональному назначению; 18) перепланировка и изменения аутентичного вида памятников истории и культуры; 19) выполнение на историко-культурной ценности проектных и подрядных работ без соответствующих лицензий; 20) нецелевое использование средств (в том числе бюджетных), выделенных на реставрацию (ремонт) памятника истории и культуры; 21) завышение объемов выполненных ремонтно-реставрационных работ на памятнике; 22) нарушение строительных норм и правил при выполнении ремонтно-реставрационных работ на памятнике; 23) незаконное использование налоговых льгот, предоставляемых для выполнения реставрационно-восстановительных работ на памятнике*(7).

Следует отметить, что все вышеперечисленные нарушения можно квалифицировать в рамках российского законодательства. В контексте данной статьи нас интересуют преступления и административные правонарушения как основания штрафной (карательной) юридической ответственности, имеющей публично-правовые начала.

Как отмечал Б.В. Волженкин, "уголовное право как регулятивно-охранительное право, пожалуй, в большей степени связано с административным правом, чем с другими, выполняющими примерно те же задачи, но несколько иными методами"*(8). Уголовно и административно наказуемые деяния в нашем случае объединены общим для них объектом, который носит межотраслевой характер и представляет собой общественные отношения, возникающие по поводу создания, воссоздания, использования, владения, распоряжения, сохранения, популяризации и пропаганды памятников истории и культуры.

Создание памятников истории и культуры означает изготовление новых памятников, появление их на свет. Культурные ценности могут создаваться и современниками тоже, а значит, такими ценностями могут быть предметы, которые, например, имеют отношение к новой или новейшей истории России (связаны с освоением космоса, с полярными экспедициями, с важными политическими событиями, например мемориальные квартиры и дома выдающихся личностей, космические летательные аппараты и т.п.).

Использование памятников истории и культуры означает основанное на законе извлечение полезных свойств из них. Например, разновидностью такого использования будет размещение в стенах недвижимых памятников истории и культуры тех или иных организаций либо музеев, куда будет открыт платный доступ, и т.п.

Владение памятниками - это основанное на законе фактическое обладание такими ценностями, возможность иметь их у себя, числить на своем балансе, содержать в своем хозяйстве*(9).

Распоряжение памятниками означает основанную на законе возможность определения их юридической судьбы путем изменения их принадлежности (отчуждение по договору, передача по наследству и т.п.)*(10).

Особенности осуществления вышеуказанных полномочий владения, пользования и распоряжения собственником или иным законным владельцем памятником истории и культуры отражаются в отечественном кодифицированном гражданском, градостроительном, земельном законодательстве, а также в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В частности, речь идет о гл. VIII "Особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия" этого Закона, согласно ст. 48 которого объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом.

Сохранение (сохранность) памятников истории и культуры означает комплекс указанных в законе мероприятий (работ), направленных на обеспечение физической сохранности таких ценностей. Угрозу сохранности могут представлять различные факторы химического, физического, термического и прочего характера, которые имеют как природное, так и антропогенное, рукотворное происхождение. Обеспечение сохранности недвижимых памятников истории и культуры предусматривает, в числе прочего, консервацию объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрацию памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования (см. ст. 41-44 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Популяризация культурных ценностей означает деятельность, направленную на придание таким ценностям известности, узнаваемости, доступности как можно большему количеству людей. Одно из проявлений популяризации - обеспечение доступа туристов к культурным ценностям, что влияет и на общую привлекательность территории, на которой находятся эти ценности.

Пропаганда культурных ценностей традиционно рассматривается как необходимое условие воспитания гражданственности и патриотизма. Сегодня, когда исчезла идеологическая зашоренность, многие исторические события и даже целые эпохи оцениваются далеко неоднозначно, однако, на наш взгляд, культурные сокровища России должны быть ориентированы на создание привлекательного образа страны и ее граждан.

КоАП РФ содержит несколько статей, посвященных ответственности за нарушение законодательства о памятниках истории и культуры: ст. 7.13 "Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны"; ст. 7.14 "Проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия"; ст. 7.15 "Ведение археологических разведок или раскопок без разрешения"; ст. 7.16 "Незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения"; ст. 7.33 "Уклонение от передачи обнаруженных в результате археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации".

Уголовное законодательство РФ на современном этапе своего развития предусматривает ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры в рамках ст. 243 УК РФ.

Следует подчеркнуть, что преступления в отношении недвижимых памятников, и вообще культурных ценностей, могут квалифицироваться и по другим статьям УК РФ. Наиболее ярким примером этого может послужить ст. 356 "Применение запрещенных средств и методов войны" УК РФ. Данное деяние входит в группу военных преступлений, которые, в свою очередь, отнесены к преступлениям против мира и безопасности человечества. Речь идет, в частности, о разграблении национального имущества на оккупированной территории как о виде военных преступлений. Под таким имуществом в международном уголовном праве понимаются прежде всего культурные ценности*(11). Второй Протокол 1999 г. к Гаагской конвенции "О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта" 1954 г. в гл. 4 определяет преступления против культурных ценностей. Так, согласно п. 1 ст. 15 Протокола любое лицо совершает преступление, если оно: (а) делает культурные ценности, находящиеся под усиленной защитой, объектом нападения; (b) использует культурные ценности, находящиеся под усиленной защитой, или непосредственно прилегающие места для поддержки военных действий; (с) уничтожает или присваивает в крупных масштабах культурную собственность, находящуюся под защитой в соответствии с положениями Конвенции и настоящего Протокола; (d) делает культурные ценности, находящиеся под защитой в соответствии с положениями Конвенции и настоящего Протокола, объектом нападения; (е) совершает акты кражи, грабежа или незаконного присвоения или акты вандализма, направленные против культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Конвенции. В пункте 2 ст. 15 Протокола предусмотрено, что каждая сторона принимает меры, которые могут оказаться необходимыми для признания уголовными преступлениями согласно ее внутреннему законодательству деяний, предусмотренных в данной статье, и установления для таких преступлений соответствующих наказаний*(12).

Нетрудно заметить, что объединяющим элементом этого общего для обоих видов правонарушений (преступлений и административных проступков) объекта будет единый предмет - памятники истории и культуры. В связи с этим возникает вопрос: как отграничить в данном случае преступление от административного правонарушения, ведь объект, на который они посягают, у них общий. В доктрине, говоря об отличии преступлений и административных правонарушений друг от друга, указывают прежде всего на такой критерий, как наступившие вредные последствия, их характер и размер. Однако следует заметить, что правонарушений, а следовательно, и преступлений, которые бы не влекли каких-либо вредных последствий, не бывает - все они причиняют вред объекту правовой охраны. Проанализировав соответствующее законодательство и материалы правоприменительной практики, можно констатировать, что преступление, в отличие от правонарушения, всегда будет причинять вред не только объекту, но и предмету уголовно-правовой охраны, т.е. самому памятнику, что будет выражаться во вредных изменениях в нем: уничтожении или повреждении. Это значит, что преступление всегда будет причинять материальный ущерб памятнику, а этот ущерб, в свою очередь, является видом материальных последствий преступления*(13). Схожую позицию занимает и законодатель: в Законе г. Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" под ущербом, причиненным недвижимому памятнику истории и культуры, понимаются изменение конструкций, планировки, декора фасадов и интерьеров, разрушение или повреждение отдельных элементов зданий, сооружений, археологических объектов и иных недвижимых памятников истории и культуры, являющиеся результатом стихийных бедствий, преднамеренных или неосторожных действий, бесхозяйственное содержание недвижимых памятников, а также застройка их территорий и зон охраны, приведшие к частичной или полной утрате памятником материальной сохранности и историко-культурной ценности. Анализ этого понятия дает основания предположить, что ущерб памятнику будет выражаться в причинении вреда его, если так можно выразиться, "жизни, здоровью, телесной неприкосновенности". Производство несанкционированных работ на территории памятника, в зонах его охраны, перепланировка, замена дверных и оконных заполнений на стеклопакеты и тому подобные работы, не затрагивающие предмета охраны (под предметом охраны объекта культурного наследия понимаются особенности такого объекта, которые послужили основанием для включения его в единый государственный реестр, и которые подлежат обязательному сохранению*(14)), и не причинившие ран "телу" памятника, могут рассматриваться как правонарушения, причиняющие вред объекту охраны, но не как преступления, посягающие на предмет (памятник истории и культуры).

Проиллюстрируем вышесказанное примерами из правоприменительной практики.

Комитет по культурному наследию г. Москвы возбудил производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении ООО "Э" - арендатора объекта культурного наследия федерального значения "Дом, начало XIX века", который использовался под офис. На объекте было установлено электронное табло на основании разрешения на установку наружной рекламы и техпаспорта, который не продлен и не может служить разрешением на использование табло. На фасаде здания установлены камеры наружного видеонаблюдения, а также кондиционеры, разрешительная документация на установку которых, согласованная в установленном порядке, не представлена*(15).

В другом случае Москомнаследие возбудило производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.14 КоАП РФ, в отношении ООО "Юридическая фирма Г. и партнеры", располагавшегося в жилом доме поэта Майкова конца XVIII в., памятнике федерального значения. В нарушение ст. 45 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" без выданного в установленном порядке разрешения были проведены ремонтно-реставрационные работы по фасадам здания*(16).

Как видим, вышеприведенные нарушения не посягали на "телесную" неприкосновенность памятника, не были связаны с причинением ущерба предмету охраны. В то же время повреждения (даже небольшие), причиненные памятнику, следует квалифицировать уже как преступление, предусмотренное ст. 243 УК РФ.

Так, в 1999 г. Петродворцовым РУВД г. Санкт-Петербурга возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 243 УК РФ в отношении С. и Ф., которые в нижнем парке музея-заповедника "Петергоф", используя ножовочное полотно, произвели распил на голени правой ноги и на ступне левой ноги особо ценного памятника "Нептун"*(17).

Официальная статистика не полностью отражает криминогенную ситуацию с памятниками истории и культуры. Как показывает изучение правоприменительной практики, в ряде случаев правоохранительные органы не всегда возбуждают уголовные дела по данной статье даже при наличии оснований. Во многих случаях правоприменителям трудно различить административно и уголовно наказуемые посягательства на памятники. Анализ дел об административных правонарушениях, рассмотренных Инспекцией по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Комитета по культурному наследию г. Москвы (ныне - Департамент по культурному наследию г. Москвы), показывает, что частыми нарушениями, которые допускаются пользователями памятников, являются незаконные без соответствующего разрешения хозяйственные и строительные работы (100% изученных дел), установка кондиционеров и камер видеонаблюдения на зданиях (62%), внутренняя перепланировка помещений (58%), замена дверных и оконных заполнений на стеклопакеты (60%), замена деревянных лестниц на металлические (12%), демонтаж напольного покрытия (25%), снятие потолочного покрытия (10%). В случаях, когда подобные работы сопряжены с изменением (нарушением) предмета охраны объекта культурного наследия, имеются основания для возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК РФ. Правда, на практике возникают трудности при квалификации, когда в предмет охраны входят элементы, требующие в силу ветхости, аварийности или по другим причинам замены ввиду невозможности их реставрации. Среди пострадавших памятников: объектов культурного наследия XVI-XVII вв. - 10%; XVII-XVIII вв. - 12%; XVIII-XIX вв. - 50%; XIX в. - 37%; XX в. - 25%. Из них: памятников федерального значения - 44%; памятников регионального значения - 49%; выявленных объектов культурного наследия - 7%. В 44% дел применялось федеральное законодательство об административной ответственности за причинение вреда памятнику; в 56% - региональное.

Перечень источников угроз памятникам истории и культуры, которые носят антропогенный характер, влекущих наступление юридической ответственности за причинение вреда объектам культурного наследия, внушителен. Это войны, вооруженные конфликты, террористические акты, массовые беспорядки, бунты, революции, уничтожение памятника с целью завладения земельным участком, на котором он расположен, коррупционные действия чиновников, несанкционированные археологические раскопки, строительная и иная хозяйственная деятельность, причиняющая вред памятнику, и т.д.

Надеемся, что затронутая в настоящей статье проблема не оставит равнодушными заинтересованных специалистов и станет поводом для дискуссий и дальнейших исследований по данной тематике.

Библиографический список

Адельханян Р.А. Военные преступления в международном праве. М., 2003.

Волженкин Б.В. УК РФ 1996 г. и Кодекс об административных правонарушениях 2001 г. // Пять лет действия УК РФ: итоги и перспективы. М., 2003.

Генеральная прокуратура РФ внесла представление руководству Росохранкультуры в связи с выявленными нарушениями законодательства об охране, использовании и сохранении объектов культурного наследия народов Российской Федерации. URL: http:// www.genproc.gov.ru/news/news-9180/?print=1.

Гражданское право: в 4 т. Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные имущественные права / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд. М., 2008.

Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13.

Информационно-справочные ресурсы Министерства культуры Российской Федерации. URL: http://resursy.mkrf.ru/objekty_kult_naslediya/index.php?id_menu=2.

Мартыненко И.Э. Законодательство об охране историко-культурного наследия и прокурорский надзор за его исполнением. Минск, 2001.

Наумов А.В. Российское уголовное право: курс лекций: в 3 т. Т. 1. Общая часть. М., 2007.

Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апр.

Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр.

Л.Р. Клебанов,

старший научный сотрудник сектора уголовного права и криминологии Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Информационно-справочные ресурсы Министерства культуры Российской Федерации. URL: http://resursy.mkrf.ru/objekty_kult_naslediya/index.php?id_menu=2.

*(2) URL: http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2009/04/item9451.html.

*(3) См.: Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр.

*(4) См.: Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апр.

*(5) См.: Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13.

*(6) См.: Генеральная прокуратура РФ внесла представление руководству Росохранкультуры в связи с выявленными нарушениями законодательства об охране, использовании и сохранении объектов культурного наследия народов Российской Федерации. URL: http:// www.genproc.gov.ru/news/news-9180/?print=1.

*(7) См.: Мартыненко И.Э. Законодательство об охране историко-культурного наследия и прокурорский надзор за его исполнением. Минск, 2001. С. 66-67.

*(8) Волженкин Б.В. УК РФ 1996 г. и Кодекс об административных правонарушениях 2001 г. // Пять лет действия УК РФ: итоги и перспективы. М., 2003. С. 147.

*(9) См.: Гражданское право: в 4 т. Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные имущественные права / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд. М., 2008. С. 27.

*(10) Там же.

*(11) См.: Адельханян Р.А. Военные преступления в международном праве. М., 2003. С. 151.

*(12) URL: www.pravo.by/unescohairs/text.asp?RN=h10000434.

*(13) См.: Наумов А.В. Российское уголовное право: курс лекций: в 3 т. Т. 1. Общая часть. М., 2007. С. 319, 320.

*(14) См. приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. N 38 "Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия".

*(15) См.: Архив Инспекции по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Москомнаследия. Дело N 16-05 АД 2009.

*(16) Там же.

*(17) См.: Архив прокуратуры Санкт-Петербурга, наряд N 7-12-371/00.