Публичный контроль за конституционностью правоприменения: компетенция Конституционного Суда РФ (А.Е. Тарасова, Д.К. Власенко, "Журнал российского права", N 3, март 2012 г.)

Публичный контроль за конституционностью правоприменения: компетенция Конституционного Суда РФ

3 ноября 2010 г. Президентом РФ подписан Федеральный конституционный закон N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон N 7-ФКЗ)*(1). В пояснительной записке к законопроекту было указано, что он направлен на "оптимизацию процедуры конституционного судопроизводства в целях повышения ее эффективности" путем разрешения проведения заседаний Конституционного Суда РФ без проведения слушаний, а также на "устранение возможности возникновения коллизий в судебной системе", связанных с условиями допустимости обращений в КС РФ граждан и судов. Председатель КС РФ В.Д. Зорькин отметил, что инициатором законопроекта был сам Конституционный Суд, который с учетом опыта европейских конституционных судов, а также практики Европейского суда по правам человека пришел к выводу о возможности рассмотрения некоторых категорий дел без проведения слушаний.

Изменения, внесенные данным Законом, весьма существенны. В частности, предусмотрено, что граждане имеют право обращаться в КС РФ с жалобой на неконституционность закона, уже примененного в конкретном деле, а суды - с запросом о неконституционности закона, только подлежащего применению, но не примененного. Спорность данного изменения состоит в его явном противоречии ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, которая дает право гражданам и судам обращаться в КС РФ с жалобой (запросом) о соответствии Конституции как примененного, так и подлежащего применению закона.

Однако в процессе обсуждения юридической общественностью указанного изменения явно недостаточное внимание было уделено рассмотрению другого кардинального изменения компетенции КС РФ. В частности, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(2) (далее - ФКЗ о КС РФ) был дополнен ст. 47.1 "Разрешение дел без проведения слушания". Исходя из названия статьи, речь в ней должна идти о процедуре (порядке) рассмотрения и разрешения дел КС РФ, но ее содержание говорит о том, что КС РФ может разрешать дела без проведения слушания, если придет к выводу о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции РФ постановлением КС РФ, сохраняющим силу, либо что оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение Конституционным Судом РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.

Таким образом, без проведения слушания КС РФ может рассматривать лишь две категории дел: 1) дела о проверке конституционности положений нормативных актов, аналогичных нормам, которые уже были признаны КС РФ неконституционными; 2) дела о проверке конституционности положений нормативных актов, которые уже были признаны КС РФ неконституционными, но которые все же были применены судом общей юрисдикции или арбитражным судом в конкретном деле, а подтверждение неконституционности нормы необходимо для устранения нарушений прав и свобод граждан в правоприменительной практике.

Разрешение без проведения слушания первой категории дел не вызывает трудноразрешимых вопросов. Действительно, если Конституционный Суд РФ приходит к выводу о том, что оспариваемая заявителем норма аналогична норме, признанной неконституционной, нет никаких препятствий к разрешению дела без проведения слушания. Такой порядок (процедура) должен позволить существенно сократить срок разрешения заявления (жалобы), поскольку основной вопрос, который будет стоять перед судьями - это вопрос об установлении аналогичности (тождества) оспариваемой нормы норме, ранее признанной неконституционной*(3). Если КС РФ приходит к выводу об аналогичности оспариваемой нормы и нормы, признанной неконституционной, оспариваемая норма признается также неконституционной.

Некоторые сомнения возникают относительно вопроса о том, каким образом должен поступить КС РФ, если придет к выводу, что оспариваемая норма не является аналогичной (тождественной) норме, ранее признанной неконституционной. В таком случае возможны два варианта: а) оспариваемая норма не противоречит Конституции РФ; б) оспариваемая норма хотя и не является аналогичной норме, ранее признанной неконституционной, но нарушает иные положения Конституции РФ, в связи с чем является неконституционной. Может ли Конституционный Суд РФ, начав производство без проведения слушания и в последующем установив, что оспариваемая заявителем норма не является аналогичной норме, которая уже была признана неконституционной, продолжать рассмотрение дела в том же режиме, т.е. без проведения слушания? Представляется, что в случае, когда КС РФ приходит к выводу о непротиворечии оспариваемой нормы Конституции РФ, разбирательство дела должно быть завершено в упрощенном порядке (без проведения слушания). Как заявитель, так и орган, нормативный акт которого о КС РФ предусмотрено, что признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ или Правительства РФ, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре, либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Это неоднократно подтверждалось и в актах КС РФ, в частности в постановлениях от 14 января 2000 г. N 1-П и от 18 июля 2003 г. N 13-П оспаривается, с самого начала процесса вправе заявить ходатайство о неприменении данной процедуры. В то же время, если КС РФ приходит к выводу о возможном нарушении оспариваемой нормой иных положений Конституции РФ, он должен рассматривать оспариваемую норму в общем порядке, поскольку упрощенный порядок для таких случаев не предусмотрен и может нарушить права заявителя и иных участников разбирательства.

Разрешение без проведения слушания второй категории дел выглядит действительно революционно с точки зрения приобретения Конституционным Судом РФ права контролировать практику применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами постановлений КС РФ.

Рассмотрение КС РФ жалобы гражданина в целях устранения нарушений его прав и свобод в правоприменительной практике, вызванных применением судами неконституционных норм, в действительности предусматривает не столько введение новой процедуры (порядка) рассмотрения и разрешения дел, сколько наделение КС РФ новым полномочием контроля за исполнением его постановлений.

На первый взгляд указанное изменение кажется позитивным, поскольку предоставляет гражданам, права и свободы которых нарушены нормой закона, признанной неконституционной и примененной судом именно в ее неконституционном смысле, право обратиться в КС РФ с жалобой. Однако, обращаясь с подобной жалобой, гражданин жалуется фактически не на неконституционность закона, а на конкретный правоприменительный акт, принятый в рамках судебного разбирательства. Для установления того обстоятельства, что Суд, рассмотревший дело, применил норму, ранее признанную неконституционной, именно в ее неконституционном смысле, КС РФ должен обратиться к исследованию фактических обстоятельств дела заявителя (судебных постановлений), что превращает Конституционный Суд РФ в вышестоящую по отношению ко всем судам (судам общей юрисдикции и арбитражным судам) экстраординарную судебную инстанцию по рассмотрению конкретных судебных споров.

Контроль за практикой правоприменения судами постановлений КС РФ является мерой необходимой и вынужденной в условиях современной российской действительности. В конечном счете необходимо понимать, что если контроль правоприменения не будет осуществлять КС РФ, то такую функцию на себя возьмет ЕСПЧ, что собственно и происходит на практике.

Итак, в связи с фактическим расширением компетенции КС РФ был дополнен и перечень итоговых решений, принимаемых Судом по делам о проверке конституционности законов (отдельных их положений) по запросам граждан и судов. К решениям о конституционности или неконституционности оспариваемой нормы добавлено решение о признании оспариваемых заявителем положений нормативного правового акта аналогичным нормам, ранее признанным не соответствующими требованиям Конституции РФ постановлением КС РФ, сохраняющим силу, а поэтому также не соответствующими Конституции РФ, либо о констатации факта, что примененная в конкретном деле норма ранее признана неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу. При принятии таких решений дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

Напомним, что в соответствии со ст. 68 ФКЗ о КС РФ дело подлежит прекращению, в частности, в случае выявления в ходе рассмотрения обстоятельств, являющихся основанием к отказу в принятии обращения к рассмотрению. Таким основанием в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ (до вступления в силу Закона N 7-ФКЗ) являлось то обстоятельство, что по предмету обращения Конституционным Судом РФ ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

До вступления в силу Закона N 7-ФКЗ заявителю безусловно должно было быть отказано в принятии обращения к рассмотрению, а принятое дело подлежало прекращению, если ранее КС РФ уже признавал оспариваемую норму неконституционной, даже если эта норма именно в ее неконституционном смысле и была применена в деле заявителя. Теперь же норма п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ изложена в новой редакции и гласит, что КС РФ отказывает в принятии обращения к рассмотрению, если по предмету обращения КС РФ ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, за исключением случаев, предусмотренных ст. 47.1 данного Закона.

Таким образом, КС РФ, получив жалобу заявителя, содержащую требование о признании неконституционными норм, которые ранее уже были признаны неконституционными, имеет альтернативные права: отказать в принятии жалобы к рассмотрению или принять ее к рассмотрению.

В связи с этим возникает проблема критериев, которыми должен руководствоваться КС РФ при разрешении вопроса о том, должна ли быть принята к рассмотрению жалоба, содержащая в себе оспаривание норм, ранее признанных постановлением КС РФ неконституционными. Следует выделить два таких критерия: объективный и субъективный.

Исходя из буквального прочтения п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ (учитывая ее отсылку к ст. 47.1) КС РФ отказывает в принятии жалобы (заявления) к рассмотрению, если установит, что по тому же вопросу уже имеется его постановление, которым оспариваемая норма закона не была признана противоречащей Конституции РФ. Если же КС РФ установит, что оспариваемая норма ранее была признана неконституционной, то жалоба должна быть принята к рассмотрению в упрощенном порядке (без проведения слушания).

Таким образом, объективным критерием принятия или отказа в принятии к рассмотрению жалобы, в которой ставится вопрос об оспаривании конституционности нормы, если ранее он уже был разрешен, является вывод в постановлении КС РФ, которым завершилось первоначальное рассмотрение вопроса о неконституционности оспариваемой нормы. То есть, если ранее вынесенным постановлением КС РФ признал норму, оспариваемую заявителем, соответствующей Конституции РФ, в принятии заявления должно быть отказано (возбужденное дело прекращается). Однако, если ранее КС РФ признал оспариваемую норму (аналогичную ей норму) не соответствующей Конституции РФ, он должен принять жалобу (заявление) к производству и рассмотреть ее (его) без проведения слушания в соответствии со ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ.

В статье 47.1 ФКЗ о КС РФ затронут также вопрос о субъективном критерии возможности принятия к рассмотрению жалобы на нормы, ранее признанные неконституционными. Таким критерием является вывод о том, что оспариваемая заявителем норма применена судом в конкретном деле, а подтверждение КС РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике. Следовательно, для принятия жалобы к рассмотрению необходимо установление КС РФ того обстоятельства, что именно оспариваемыми нормами в их неконституционном смысле, примененном в конкретном деле, и были нарушены права заявителя.

Однако выводы КС РФ, изложенные в его определении от 21 апреля 2011 г. N 466-О-О, не позволяют говорить об использовании КС РФ какого-либо критерия приемлемости жалобы гражданина на положения нормативных актов, ранее признанных неконституционными. Представляется, что это явилось следствием неточности формулировки нормы п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ в ее новой редакции, допускающей двоякое толкование применения указанной нормы, что не способствует достижению цели нововведения.

Закон N 7-ФКЗ вступил в силу 9 февраля 2011 г., и именно с этой даты КС РФ должен был начать проверку конституционности законов и подтверждение фактов неконституционности законов в целях контроля за конституционностью правоприменения в порядке, предусмотренном ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ (с учетом расширения компетенции Суда). Однако вопрос о применении критериев приемлемости жалобы на неконституционное правоприменение остается открытым.

Так, гражданка К. обратилась в КС РФ с жалобой на нарушение ее прав ч. 1 ст. 320, ч. 2 ст. 327 и ст. 328 ГПК РФ в части, не позволяющей лицу, не участвовавшему в процессе рассмотрения дела мировым судьей, но при этом вопрос о правах и обязанностях которого был разрешен судебным актом мирового судьи, обратиться с апелляционной жалобой на вынесенный мировым судьей судебный акт. Ранее указанные нормы в приведенном истолковании были признаны не соответствующими Конституции РФ в постановлении КС РФ от 21 апреля 2010 г. N 10-П, о чем гражданке К. было известно. В жалобе гражданки К. было указано, что оспариваемые нормы ранее были признаны неконституционными указанным постановлением, а обращение вызвано необходимостью констатации факта того, что оспариваемая норма ранее была признана неконституционной постановлением КС РФ, так как она в ее неконституционном смысле была применена в гражданском деле гражданки К. в части лишения ее права на обжалование судебного акта. Именно из-за продолжающегося применения судами нормы, признанной КС РФ неконституционной, гражданка К. просила констатировать тот факт, что оспариваемые нормы ранее были признаны неконституционными. Последствием констатации такого факта в соответствии со ст. 100 ФКЗ о КС РФ должен был стать пересмотр дела гражданки К. в обычном порядке.

В определении от 21 апреля 2011 г. N 466-О-О КС РФ указал, что следует отказать в принятии к рассмотрению жалобы К., поскольку по предмету обращения КС РФ ранее было вынесено постановление, сохраняющее силу наряду с выраженными в нем правовыми позициями и выводами.

Таким образом, КС РФ констатировал оспаривание заявителем положений закона, которые ранее были признаны неконституционными, однако жалобу к производству не принял, применив п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ. Ссылок на ст. 47.1 указанного Закона в определении от 21 апреля 2011 г. N 466-О-О не имеется.

Напомним, что п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ (в ред. Закона N 7-ФКЗ) действительно предусматривает право КС РФ отказать в принятии к рассмотрению жалобы, по предмету которой ранее было вынесено постановление, но за исключением случаев, предусмотренных ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ. В связи с этим и возникает вопрос о том, по какой причине КС РФ, рассмотрев в судебном заседании после вступления в силу Закона N 7-ФКЗ жалобу гражданки К., поданную с учетом положений ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ, при принятии определения даже не сослался на указанную норму и не обосновал, каким критериям ст. 47.1 или иным статьям жалоба не соответствует.

Произошел казус, когда КС РФ с учетом двоякой формулировки п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ отказал в принятии жалобы гражданки К. по формальному основанию, причем существовавшему до внесения изменений в ч. 1 ст. 43 названного Закона, поскольку по предмету обращения КС РФ ранее было вынесено постановление, сохраняющее силу. В связи с этим требуют уточнения критерии применения тех самых исключительных оснований, которые предусмотрены ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ для принятия к рассмотрению жалобы в упрощенном порядке без проведения слушаний, когда предметом рассмотрения являются нормы, уже ранее признанные неконституционными. Суть же вывода, изложенного в определении КС РФ от 21 апреля 2011 г. N 466-О-О, была сведена к подтверждению КС РФ того факта, что оспариваемые заявителем нормы уже были ранее признаны неконституционными, однако сделано это безотносительно к новому полномочию КС РФ о контроле за конституционностью правоприменения и без оценки того обстоятельства, что в конкретном деле гражданки К. суды применяли нормы ГПК РФ без учета постановления КС РФ от 21 апреля 2010 г. N 10-П.

На основании изложенного следует сделать вывод о сущностном изменении в компетенции КС РФ, которое еще предстоит осмыслить. Указанное изменение фактически наделяет КС РФ функциями осуществления публичного контроля за конституционностью правоприменения. Ведь если говорить о полномочии КС РФ подтверждать неконституционность нормы (уже являвшейся предметом рассмотрения в КС РФ), то такое подтверждение неразрывно связано с проверкой КС РФ конкретного правоприменения судами общей юрисдикции или арбитражными судами определенных норм права в их неконституционном смысле в непосредственном влиянии на права и свободы конкретных граждан. В то же время это новое полномочие КС РФ не может быть сугубо оценочным и определяемым по его усмотрению при том, что мотивы конкретных решений остаются без надлежащего освещения. Это противоречит целям публичного контроля за конституционностью правоприменения и сводит на нет такой контроль. Таким образом, только итоговые решения КС РФ о признании нормы не противоречащей Конституции РФ могут являться объективным основанием для отказа в принятии к рассмотрению жалобы гражданина о подтверждении факта неконституционности нормы. В остальных случаях, если гражданин обращается в КС РФ с жалобой на неконституционность примененного в его деле нормативного акта (отдельных его норм) и обнаруживается, что эти нормы уже были признаны КС РФ противоречащими Конституции РФ, должен решаться вопрос о контроле за конституционностью правоприменения. Поэтому существование постановления КС РФ о признании оспариваемой нормы неконституционной, сохраняющего силу на момент обращения с жалобой о подтверждении неконституционности нормы, само по себе не может являться основанием для отказа КС РФ в принятии жалобы гражданина к рассмотрению согласно п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС РФ.

Статус Конституционного Суда РФ как органа публичного контроля за конституционностью правоприменения отвечает и целям мониторинга правоприменения в России, введенного Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации". В частности, в п. 2 Положения о мониторинге правоприменения в России указано, что мониторинг предполагает комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ в целях выполнения решений КС РФ и постановлений ЕСПЧ.

Таким образом, внесение Законом N 7-ФКЗ в ФКЗ о КС РФ изменений, касающихся введения функции КС РФ по публичному контролю за конституционностью правоприменения, т.е. за выполнением судами общей юрисдикции и арбитражными судами решений КС РФ, является важным шагом на пути централизации российской правовой системы, унификации и единообразия правоприменения с целью действительного обеспечения верховенства Конституции РФ. Задачей формирования реального механизма конституционного контроля за правоприменением является выработка четких критериев конституционного контроля, заложенных в ст. 47.1 ФКЗ о КС РФ.

Библиографический список

Российская газета. 1994. 23 июля.

Российская газета. 2010. 10 нояб.

А.Е. Тарасова,

доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

Южно-Российского института - филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук

Д.К. Власенко,

старший юрист ООО "Актив-Право"

"Журнал российского права", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2010. 10 нояб.

*(2) Российская газета. 1994. 23 июля.

*(3) Право КС РФ на признание аналогичных норм неконституционными было предусмотрено и ранее, изменилась только процедура рассмотрения указанных вопросов в сторону упрощения. Так, ч. 2 ст. 87 ФКЗ о КС РФ предусмотрено, что признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ или Правительства РФ, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре, либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Это неоднократно подтверждалось и в актах КС РФ, в частности в постановлениях от 14 января 2000 г. N 1-П и от 18 июля 2003 г. N 13-П.