Рекомендации по разработке (переработке) документов об организации закупок (М.А. Клишина, А.И. Воробьева, "Бюджет", N 3, март 2012 г.)

Рекомендации по разработке (переработке) документов об организации закупок

1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Это означает, что определенные данным законом виды юридических лиц уже с 2012 года должны закупаться в особом порядке. К таким юридическим лицам Закон N 223-ФЗ относит организации, общей особенностью которых является либо государственное (муниципальное) участие в капитале, либо принадлежность к регулируемым видам деятельности, либо монопольное положение.

Практика закупок до вступления в силу Закона N 223-ФЗ

До вступления в силу Закона N 223-ФЗ данные юридические лица могли закупать товары, работы, услуги любыми возможными способами. Небольшие организации чаще всего проводили свои закупки путем обращения напрямую к контрагенту без проведения конкурентных процедур, а более крупные организации, в основном государственные корпорации и государственные компании, разрабатывали свои регламенты закупок.

У автономных учреждений, которые были созданы путем изменения типа бюджетных учреждений, за последние годы накопился весьма разнообразный опыт в части закупок. Сначала, в статусе бюджетных учреждений, они применяли Федеральный закон N 94-ФЗ. Нередко закупки осуществлялись через специальный орган, осуществлявший размещение заказа, либо через учредителя. При такой модели в задачу бюджетных учреждений входила подготовка документов о собственных потребностях в товарах, работах, услугах, а непосредственно закупочные процедуры осуществлялись иными органами государственной власти (местного самоуправления). С момента изменения типа на автономные учреждения процедуры закупок были выведены за пределы регулирования федеральным законодательством. Все закупки стали осуществляться так, как решит руководитель учреждения, зачастую у единственного поставщика, самостоятельно выбранного руководителем.

Единый порядок - единые требования закупки?

Уравнять в правилах закупки столь разные по своей структуре, направленности и обороту юридические лица, которые попали под юрисдикцию Закона N 223-ФЗ, было бы нецелесообразно. Поэтому при разработке нормативного акта законодатель имел цель, с одной стороны, обеспечить гласность и прозрачность закупок указанных лиц, а с другой - не ограничивать заказчиков в способах и методах закупок. Поэтому Закон N 223-ФЗ имеет рамочный характер и дает возможность заказчику (будь то крупная государственная корпорация или небольшое автономное учреждение) установить свои, удобные именно для него правила закупки.

Интересно на этот счет официальное мнение. Так, в письме от 2 сентября 2011 г. N Д28-317 Министерство экономического развития РФ указывает, что "...Закон N 223-ФЗ не определяет порядок закупки товаров, работ, услуг, а устанавливает обязанность заказчиков разработать и утвердить положение о закупке - документ, регламентирующий закупочную деятельность заказчика и содержащий требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (способы закупки) и условия их применения, а также порядок заключения и исполнения договоров". Также в своем интервью*(1) О.В. Анчишкина высказалась о том, что "обязанности проводить конкурентные закупки нет. Но есть обязанность упорядочить и обнародовать их, то есть прописать и зафиксировать на официальном Интернет-сайте единые для всех контрагентов правила проведения торгов и выбора победителя, опубликовать извещения о проведении торгов, открыть для широкого круга предпринимателей планы закупок".

Положение о закупке - откуда "списать"

Для крупных организаций - государственных корпораций, естественных монополий, а также организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, требования Закона N 223-ФЗ вряд ли существенным образом изменяют сложившуюся практику, организация закупок у них уже налажена и урегулирована в локальных правовых актах. На данном этапе их цель - адаптация ранее созданного правового регулирования. В частности, адаптировать потребуется нормы, касающиеся размещения информации в Интернете. Теперь это потребуется делать на официальном сайте даже в том случае, если организация осуществляла электронные закупки через специально созданные торговые площадки. Потребуется учесть нормы закона и относительно сроков размещения информации о закупке в Интернете (для конкурсов и аукционов минимальный период, за который должна размещаться информация о закупках, - 20 дней) и требования к отчетности о закупках, также нуждающейся в размещении на официальном сайте. Помимо этого при регулировании планирования закупок необходимо будет учитывать требования к процедурам и форматам документов, установленным Правительством РФ, а сами планы закупок размещать на официальном сайте.

В свою очередь большинство автономных учреждений, а также небольшие ГУПы и МУПы сталкиваются с необходимостью четкого выстраивания внутренних закупочных процедур практически впервые. Стоит ли для упрощения подготовки положения о закупке в небольших организациях использовать утвержденные процедуры закупок в крупных организациях (естественных монополиях, государственных компаниях и корпорациях)? Либо взять за основу правила и процедуры закупки, которые использовались при применении Закона N 94-ФЗ?

На последний вариант (применение процедур госзакупок) в полной мере ориентироваться не стоит. Важно избежать переноса в практику закупок тех проблемных моментов, которые имели место при применении Закона N 94-ФЗ, в частности, таких, как превалирование ценовых параметров, даже при конкурсном отборе поставщика; частый необоснованный демпинг со стороны поставщиков; сложность документации и, как следствие, недостаточная активность участия в поставках субъектов малого предпринимательства; ограничения на изменения условий государственных контрактов; растянутость процедур закупок во времени. Таким образом, если и применять ранее использовавшиеся процедуры осуществления государственного заказа, то необходимо исключить из них элементы, создающие помехи эффективным закупкам. Кроме того, не стоит забывать, что в ближайшей перспективе ожидается замена нынешней системы государственных (муниципальных) закупок на федеральную контрактную систему, в рамках которой большинство существующих проблем будет решено, а использующиеся процедуры закупок уйдут в прошлое.

Что касается применения уже действующих положений крупных организаций, то, конечно, такой вариант возможен. Однако важно проверить данные положения как на предмет соответствия их требованиям Закона N 223-ФЗ, так и на предмет необходимости регулирования тех или иных вопросов в небольших организациях (например, вопросов внутреннего взаимодействия подразделений при осуществлении закупок, состава используемых способов закупки и процедур их применения). Не стоит перегружать положение непонятными и ненужными правилами и процедурами - это затруднит работу самому заказчику и запутает поставщиков.

Положение о закупке необходимо не только для того, чтобы формально соблюсти требования закона, но и для того, чтобы урегулировать все действительно значимые для учреждения процедуры внутреннего взаимодействия сотрудников и подразделений.

Что требует закон

В части 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что положение о закупке должно содержать требования к закупке, в том числе:

- порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения;

- порядок заключения и исполнения договоров;

- иные связанные с обеспечением закупки положения.

Далее по тексту Закона N 223-ФЗ при упоминании положения о закупке прямо или косвенно конкретизируются некоторые его содержательные аспекты:

- "выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке" (ч. 2 ст. 3);

- "в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами" (ч. 3 ст. 3);

- "участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке" (ч. 5 ст. 3);

- "положением о закупке может быть предусмотрена иная подлежащая размещению на официальном сайте дополнительная информация" (ч. 6 ст. 4);

- "в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе..." (перечисляются позиции, отражаемые в документации о закупке) (ч. 10 ст. 4).

Таким образом, минимальное положение о закупке должно включать в себя разделы, отражающие все вышеперечисленные позиции, касающиеся процедур закупки, заключения и исполнения договоров и при необходимости информационной открытости заказчика.

Что регулировать в положении о закупке

Положение о закупке необходимо не только для того, чтобы формально соблюсти требования закона о наличии такого документа, но и для того, чтобы урегулировать все действительно значимые для учреждения процедуры внутреннего взаимодействия сотрудников и подразделений - так, чтобы не возникало ситуаций подготовки документов неправильных форматов, нарушения сроков, а в конечном итоге судебных споров с поставщиками товаров, работ, услуг, штрафных санкций и прочих неприятностей.

С учетом требований законодательства и логики организации деятельности заказчика можно предложить следующую примерную структуру положения о закупке:

- общие положения (где обозначить основные цели, принципы закупок, используемый понятийный аппарат и т.п.);

- процедуры организации закупки (здесь целесообразно отразить общие требования к взаимодействию подразделений при закупках, урегулировать вопросы размещения информации о закупках, контроля за закупками);

- процедуры выбора и применения различных способов закупки (в данном разделе следует перечислить применяемые заказчиком способы закупок, описать условия выбора способа закупки, а также урегулировать специфические требования к осуществлению закупок различными способами);

- порядок заключения и исполнения договоров;

- обжалование действий (бездействия) заказчика.

В приложении к положению о закупке уместно привести типовые формы закупочной документации: извещения, аукционной, конкурсной документации, документации для иных применяемых способов закупки, формы договоров и протоколов. Введение подобного приложения, с одной стороны, существенно упростит работу специалистов заказчика, а с другой - позволит облегчить основной текст положения, избежав длинных описаний того, как должна выглядеть закупочная документация.

Требование включения в положение о закупке раздела о планировании закупок закон не содержит. Включать ли такой раздел в положение? Точно можно утверждать, что вопросам планирования закупок потребуется уделить особое внимание и как-то урегулировать данный вопрос локальным правовым актом. Это необходимо, поскольку план закупок, составленный в соответствии с установленными Правительством РФ требованиями, должен выкладываться на официальном сайте и работа по его составлению должна осуществляться регулярно. В то же время окончательное решение стоит принимать с учетом вытекающих из законодательства требований к срокам: Закон N 223-ФЗ в силу уже вступил и план закупок вроде бы уже должен размещаться в Интернете, однако требований Правительства РФ к форме, порядку составления, утверждения, размещения плана закупок в Интернете пока нет. А вот положение о закупке должно быть утверждено не позднее 1 апреля 2012 года. В таких условиях включать в положение о закупке раздел о планировании, требования к которому пока Правительством РФ не установлены, преждевременно.

Индивидуальный подход

Для того чтобы положение о закупке в наибольшей степени отвечало реальным потребностям заказчика, можно предложить следующие вопросы, на которые требуется ответить при выборе модели организации закупок и подготовке положения о закупке:

- кто в организации занимается закупками, есть ли и нужна ли конкурсная комиссия;

- будут ли для организации закупок привлекаться сторонние организации;

- что обычно закупается заказчиком и что важнее при закупках: цена, сроки, качество (опыт работы, персонал, наличие специфического оборудования у поставщика), территориальная близость поставщика (в пределах района, региона, федерального округа);

- насколько распространенными являются приобретаемые товары, работы, услуги, насколько широк круг потенциальных поставщиков;

- ожидаются ли в ближайшей перспективе существенные изменения состава приобретаемых товаров, работ, услуг, а следовательно, изменение и дополнение закупочной документации;

- что хорошо удается, а что требуется поменять в применяемой модели организации закупок?

Особенности применения различных способов закупки

У организаций, имеющих опыт применения Закона N 94-ФЗ и при этом пострадавших от необоснованного снижения поставщиками цен в ущерб качеству, могло сложиться предвзятое отношение к любым способам конкурентных закупок либо могли выработаться варианты предотвращения подобной проблемы, но от их использования в новых условиях уместно отказаться.

При организации конкурсов представляется важным сокращать роль ценовых критериев (Закон N 223-ФЗ этому не препятствует) в пользу тех критериев, которые наиболее точно будут отражать готовность поставщика к эффективному взаимодействию. Что касается критерия цены, то уместен вариант ограничения размера снижения первоначальной цены (например, допускать снижение не более чем на 15-25%) с тем, чтобы в погоне за выигрышем будущий поставщик впоследствии не начал экономить на материалах, кадрах, поездках и т.п. и в результате не ухудшил качество товаров, работ, услуг. Критерий сроков, относившийся при осуществлении госзакупок к группе ценовых критериев, уместно применять в случаях, если максимальные сроки поставки являются вполне реальными для исполнения, а сокращение сроков также вполне возможно без ущерба для качества. Тем не менее представляется, что роль этого критерия при закупке большинства товаров, работ и услуг (особенно при условии хорошо организованного планирования закупок) мала и искусственно завышать ее не стоит.

Если заказчик недостаточно знаком с предметом закупки, уместно применять двухэтапный конкурс либо конкурс с ограниченным участием. Отказ от более долгосрочных по организации конкурсов в пользу аукционов либо запросов котировок иногда мог быть обусловлен краткими сроками, в которые необходимо разместить заказ и получить результаты. От подобной практики следует отказываться и уделять больше внимания планированию закупок, так как в новых условиях учреждение более самостоятельно и в части закупок - нет былой зависимости от организации документооборота в вышестоящих органах.

При закупке широко распространенных товаров, рынок которых сложился, не стоит бояться электронных аукционов. В данном случае важно предельно точно описать, что именно закупает заказчик, и четко урегулировать правила проведения аукциона.

Внимание: подзаконные акты

Следует заметить, что некоторые, впрочем, преодолимые сложности разработки положения о закупке обусловлены необходимостью принятия ряда подзаконных актов, содержание которых должно влиять на организацию заказчиками закупочных процедур. Например, Правительством РФ должны быть приняты следующие решения:

- о порядке размещения на официальном сайте информации о закупках;

- о перечне товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме;

- о приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами;

- об особенностях участия в закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, должен быть принят ведомственный приказ о порядке регистрации заказчиков на официальном сайте.

В случае запаздывания с принятием подзаконных правовых актов относительно размещения информации на официальном сайте предусмотренный законом срок размещения на нем информации - 1 июля 2012 года - может быть перенесен. Такая возможность прямо оговорена в Законе N 223-ФЗ.

Что же касается закупок в электронной форме, закупок российских товаров, работ, услуг, закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства, то положение о закупке следует принимать даже в отсутствие соответствующего правового регулирования и затем, после появления соответствующих правовых актов Правительства РФ, вносить в него изменения и дополнения.

Примеры из практики

На примере федеральных автономных учреждений попробуем разобраться, насколько активно сейчас (до 1 апреля 2012 года) учреждения применяют на практике нормы Закона N 223-ФЗ. Так, анализ официальных сайтов федеральных автономных учреждений позволил выявить следующие особенности:

- из 30 федеральных автономных учреждений только семь имеют на своих сайтах размещенное положение о закупке. При этом только четыре учреждения опубликовали также и план закупки. Федеральные автономные учреждения, не разместившие положение о закупке, либо не содержат на своих сайтах информацию о закупаемых товарах, работах и услугах, либо содержат только документацию о закупке с протоколами о проведенных процедурах;

- наиболее распространенными способами закупки в рассматриваемых положениях являются открытый конкурс, открытый аукцион (чаще всего в электронной форме), запрос котировок, закупка у единственного поставщика. При этом во многих анализируемых положениях о закупке заказчик определил критерии выбора используемых способов закупок. Часто встречающимся критерием является ценовой порог закупки;

- наиболее распространенными разделами в положениях о закупке являются следующие: термины и определения, область применения, способы закупки и условия их применения, порядок планирования закупок, требования к участникам закупок, порядок заключения и исполнения договоров. Ни одно из анализируемых положений не имело в качестве приложения документацию о закупке, а также проект договора. Безусловно, закон не содержит такого требования, но становится очевидным, что впоследствии заказчик столкнется с необходимостью разработки данных документов;

- большинство сайтов учреждений имеют сложную структуру, которая не позволяет оперативно найти необходимый документ, в то же время не на всех сайтах присутствует возможность поиска необходимой информации. Очевидно, данный факт существенно затруднит работу поставщиков с сайтами таких организаций.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что федеральные автономные учреждения планомерно переходят к правилам закупок товаров, работ, услуг, определенным Законом N 223-ФЗ. У организаций, не разработавших собственное положение, еще есть на это время. Важно помнить, что первостепенной задачей является именно размещение положения на сайте. В любой момент возможно внесение любых изменений в положение либо публикация нового положения с обязательным размещением его на сайте в течение 15 дней со дня принятия.

Что делать без положения о закупке в I квартале 2012 года

Возникает закономерный вопрос, каким образом заказчику следует осуществлять закупки в течение I квартала 2012 года, если положение о закупке еще не утверждено, Закон N 94-ФЗ применять не предписано, а Закон N 223-ФЗ в силу уже вступил. Наиболее безопасным, буквально соответствующим законодательству вариантом представляется прямое следование нормам Закона N 223-ФЗ - использование только предусмотренных в нем допустимых способов закупки - конкурсов и аукционов*(2), формирование закупочной документации строго в соответствии с предусмотренными позициями и т.д. В то же время важно как можно скорее утвердить положение о закупке и разместить его на своем сайте, успев это сделать до 1 апреля 2012 года. Очевидно, в случае опоздания перейти в течение 2012 года от обязательного применения при закупках Федерального закона N 94-ФЗ на применение собственного положения о закупках и с организационной, и с юридической точки зрения будет несколько сложнее.

Вопросов больше, чем ответов

Толкование многих норм Закона N 223-ФЗ неоднозначно, они кажутся простыми лишь на первый взгляд, до тех пор, пока их не начинаешь применять на практике в конкретной организации. Со дня принятия Закона N 223-ФЗ в Интернете появилось большое количество дискуссий относительно применения его положений на практике. Под сомнение была поставлена даже необходимость принятия положения о закупке. Ситуация не прояснилась и к моменту вступления закона в силу, когда по причине отсутствия правоприменительной практики исполнители закона вынуждены трактовать нормы фактически каждый по-своему. Наиболее распространенными вопросами среди заказчиков являются следующие:

- правомерно ли не разрабатывать положение о закупке, а в закупочной деятельности руководствоваться нормами Закона N 94-ФЗ;

- на какую сумму возможна закупка товаров, работ и услуг у единственного поставщика;

- можно ли не размещать документацию о закупке в том случае, если в качестве основного способа закупок используется запрос котировок;

- распространяются ли нормы Закона N 223-ФЗ на долгосрочные договоры, которые были заключены до вступления его в силу;

- можно ли в качестве основного способа закупок на практике использовать только неконкурентный способ - закупку у единственного поставщика, при этом для формального соблюдения требований закона указать в положении о закупке конкурентные способы, такие как конкурс и аукцион;

- на каких площадках следует проводить электронные аукционы и каков регламент получения ЭЦП?

В настоящий момент официальных разъяснений уполномоченного органа по вышеперечисленным вопросам нет. Однако следует заметить, что в случае возникновения спорных ситуаций, во избежание неверного толкования норм закона целесообразно воспользоваться правом гражданина на обращение в органы власти, которое регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Так, в соответствии с ч. 1 ст. 12 указанного закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации такого обращения.

"Слишком" - не значит "хорошо"

Беда России, снижающая ее международную конкурентоспособность, - чрезмерная сложность административных (в самом широком смысле этого слова) процедур, приводящая к росту расходов на управленческий аппарат, что увеличивает себестоимость продукции. Закон N 223-ФЗ дает определенную свободу для маневра. Этими возможностями надо пользоваться и создавать такое регулирование закупочных процедур, которое будет удобно и самому заказчику, и поставщикам продукции и которое будет давать ответы, а не порождать новые вопросы.

М.А. Клишина,

первый заместитель генерального директора

Центра исследования бюджетных отношений

А.И. Воробьева,

старший аналитик юридической службы

Центра исследования бюджетных отношений

"Бюджет", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Анчишкина О.В. Обязанности проводить конкурентные закупки нет. Но есть обязанность упорядочить и обнародовать их // Экономика и жизнь. 2011. N 36.

*(2) Иногда высказывается мнение, что, несмотря на вступление Закона N 223-ФЗ в силу, до 1 апреля 2012 года можно руководствоваться прежними подходами к закупке, действовавшими до 2012 года. Однако правовые основания у такой позиции более чем шаткие.