Возрождение цензуры СМИ как символ демократических реформ в России (Ю. Дмитриев, "Право и жизнь", N 5, май 2012 г.)

Возрождение цензуры СМИ как символ демократических реформ в России

Конституционно провозглашенная свобода средств массовой информации предполагает взаимную ответственность журналиста и СМИ перед обществом, а государства и его органов - перед гражданами посредством объективного освещения СМИ их деятельности.

События на Болотной площади и проспекте Сахарова в Москве вызвали ответную реакцию правящей власти на требования оппозиции в виде серии политических реформ, направленных на демократизацию ряда институтов гражданского общества. Пока рано давать окончательную оценку законодательных инициатив экс-президента Д.А. Медведева до их официального утверждения парламентом, зато уже можно оценить действующий в сфере регулирования массовой информации подзаконный нормативный правовой акт. Однако прежде несколько слов в пояснение.

Одним из столпов гражданского общества в России более 20 лет выступает Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации"*(1). Первоначальная концепция Закона основывалась на принципах гарантий политического и идеологического плюрализма, широкой свободы массовой информации, полном запрете цензуры, режиме взаимной ответственности редакций СМИ и органов публичной власти за содержание распространяемой (обнародуемой) информации, ограничение их действий исключительно законом и разрешение споров только судом.

За время его действия в Закон были внесены многочисленные поправки, вызванные объективными и субъективными причинами, однако в целом описанная концепция оставалась неизменной, особенно в части недопустимости цензуры (ст. 3). Более того, юридическая сила норм Закона о СМИ была только усилена принятием в 1993 г. Конституции России, подтвердившей действие его норм положениями ст. 29.

Возвращаясь к предмету настоящей статьи, обратим внимание на вопрос установления ответственности субъектов, участвующих в процессе реализации свободы массовой информации. Первоначально ст. 56 Закона звучала так: "Учредители, редакции, издатели, распространители, государственные органы, учреждения, предприятия и общественные объединения, должностные лица, журналисты, авторы распространенных сообщений и материалов несут ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации". Таким образом, в ней оказались поименованы почти все субъекты правовых отношений, так или иначе причастные к сообщению потребителю (читателю, слушателю, зрителю) массовой информации. Позже Законом от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ в число ответственных лиц были включены вещатели, ответственные за распространение теле-, радиоканала*(2). Основание для этого нельзя не признать более чем объективным. Но самое интересное, что тем же Законом в рассматриваемую статью была внесена и часть 3-я, ставшая, на наш взгляд, отражением субъективных суждений ее авторов и достойная дословного воспроизведения: "Мероприятия по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов с лицами, указанными в частях первой и второй настоящей статьи (см. выше - Ю.Д.), осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".

Сразу оговоримся: никто не пытается возражать против необходимости контроля над содержанием продукции СМИ, другое дело, в какой форме и кем он осуществляется? Так, авторы поправки к этой части нарушили изначальный смысл Закона о СМИ как нормативного правового акта прямого действия, подтвержденного содержанием первоначальной редакции ч. 3 ст. 10 Закона: "Предъявление иных (кроме указанных в данной статье - Ю.Д) требований при регистрации СМИ запрещается". Однако и эта статья в действующей редакции претерпела изменения, которыми Правительству РФ было делегировано право требовать при регистрации СМИ и иные документы*(3).

Но в статье 10 речь идет о разовом акте - регистрации СМИ. А в рассматриваемой ч. 3 ст. 56 - о длящемся процессе контроля (надзора) над содержанием продукции СМИ. Как известно, текущий контроль (надзор) над содержанием продукции СМИ в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. N 228 осуществляет такой федеральный орган исполнительной власти третьего уровня, как Роскомнадзор*(4). Любопытно, что актом, изданным во исполнение рассматриваемой ч. 3 ст. 56 Закона о СМИ, изменения внесены не в Положение о Роскомнадзоре, утвержденные названным постановлением Правительства, а оформлены в виде самостоятельного нормативного правового акта с длинным названием "Положение об осуществлении мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации о СМИ, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов с проверяемыми (контролируемыми) лицами", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2012 г. N 75*(5). Очевидно, тому есть свое основание в виде планируемой в мае 2012 г. реформы системы органов исполнительной власти, не гарантирующей сохранение в ней такого органа власти, как Роскомнадзор.

Справедливости ради необходимо заметить, что автор далек от мысли о том, что введение цензуры рассматриваемым актом Правительства - это часть реформ политической системы российского общества, инициированных Д.А. Медведевым. Тем более что о цензуре в ее истинном значении, как предварительном контроле над содержанием сообщаемой в продукции СМИ информации, речь в Положении не идет. Однако надо отметить, что реформа пока только в проекте, а Положение уже действует.

Итак, перейдем к содержательной оценке рассматриваемого Положения. Пункт первый Положения воспроизводит текст изложенной выше ч. 3 ст. 56 Закона о СМИ. Затем определяются субъекты, осуществляющие контроль, в лице которых могут выступать любые должностные лица уполномоченного органа Роскомнадзора (п. 2, 3), и предмет мероприятий по контролю, каковым является "анализ содержания СМИ для определения их соответствия требованиям законодательства о СМИ" (п. 4). Далее Положение несет в себе внутреннее противоречие. С одной стороны, мероприятия проводятся на основании плановых заданий по контролю (п. 5), а с другой - они проводятся в форме систематического наблюдения за соответствием содержания СМИ законодательству о СМИ, а также в форме анализа полученной информации (п. 7).

В пункте 8 Положения определен закрытый перечень контрольных мероприятий. В ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий органы Роскомнадзора осуществляют:

а) аудио-, видеозаписи вышедших в свет (эфир) теле-, радиоканалов, теле- и радиопрограмм;

б) запрос на время проведения мероприятия экземпляров продукции СМИ у получателей обязательных экземпляров документов;

в) распечатку на бумажном носителе и заверение подписями должностных лиц, проводящих мероприятие, копии страницы (страниц) сетевого издания в Интернете, содержащей информацию, не соответствующую законодательству о СМИ, а также сведения о сетевом издании (наименование, адрес страницы (сайта) в сети "Интернет"и др.);

г) взаимодействие по результатам проведения мероприятия с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля и надзора в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту, осуществляющими функции в сфере противодействия экстремистской деятельности, органами федеральной службы безопасности, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.

В случае выявления несоответствия содержания продукции СМИ законодательству о СМИ уполномоченные лица Роскомнадзора составляют докладную записку на имя руководителя органа, в которой указывают:

а) дату и время проведения мероприятия;

б) фамилию, имя, отчество и должность уполномоченного лица (лиц), проводившего мероприятие;

в) наименование СМИ, в отношении которого проводилось мероприятие, номер свидетельства о его регистрации, иные сведения о СМИ (номер выпуска, дата выхода в свет или эфир и др.);

г) сведения о выявленном несоответствии содержания продукции СМИ законодательству о СМИ, а также о выявленных фактах использования сетевого издания для распространения информации и материалов, не соответствующих обязательным требованиям;

д) данные, свидетельствующие о наличии признаков административного правонарушения или преступления;

е) сведения о результатах проведения мероприятия в отношении телеканала (радиоканала), свидетельствующие о наличии признаков нарушения лицензионных требований, установленных законодательством Российской Федерации о лицензировании (п. 9).

Такая докладная записка становится основанием для вынесения письменного предупреждения учредителю и/или редакции (главному редактору) СМИ или решения об организации и проведении проверок (видимо, дополнительных и внеплановых) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 10). Однако и здесь налицо противоречие Закону. В соответствии со ст. 3.4 КоАП РФ предупреждение - это мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица*(6). Действительно, органы Роскомнадзора вправе выносить их редакциям СМИ (главным редакторам), но не за всякое нарушение законодательства о СМИ, а только за предусмотренные законом правонарушения. Например, ст. 13.22 КоАП "Нарушение порядка объявления выходных данных"*(7). Но для выявления такого правонарушения не требуется "систематическое наблюдение"за всеми СМИ и вообще участие в этих мероприятиях органов Роскомнадзора. Достаточно рассмотрения одной аргументированной жалобы потребителя продукции СМИ. И так же с иными административными правонарушениями перечисленных виновных лиц.

И, наконец, в случае выявления признаков иных нарушений законодательства уполномоченные органы Роскомнадзора вправе передать информацию о них в иные органы государственного контроля (надзора) (п. 11). Налицо фискальная функция органа, не являющегося правоохранительным.

Итак, в заключение заметим, что данный подзаконный нормативный правовой акт не только противоречит духу, смыслу, идее первоначального текста Закона о СМИ, но и нарушает требования норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который делит проверки на выездные и документальные (ст. 11 и 12)*(8), запрещает их проведение без достаточных оснований чаще одного раза в три года и не предусматривает проведения подобных негласных мероприятий.

Однако, даже если учесть перечень дополнительных сведений, требуемых от учредителей СМИ новой редакцией ст. 10 Закона (см. выше), вряд ли подобного рода проверки достигнут целей, которые ставят перед собой авторы комментируемых изменений, вносимых в Закон о СМИ. Тем более что одно из преимуществ СМИ как неотъемлемых институтов гражданского общества заключается в оперативном сообщении информации потребителям их продукции. Думается, именно эта информация и является, по замыслу авторов рассматриваемой ч. 3 ст. 56 Закона о СМИ, предметом бесконтактного контроля (надзора) уполномоченных государственных органов.

Если наша догадка верна, то комментируемая норма ломает концепцию Закона о СМИ. Его авторы рассматривали СМИ как инструмент построения в России гражданского общества, воспитания в гражданах свободного разномыслия и укрепления в государстве демократических начал. Конституционно провозглашенная свобода СМИ предполагает взаимную ответственность журналиста и СМИ перед обществом, а государства и его органов - перед гражданами посредством объективного освещения СМИ их деятельности. Но если целью бесконтактного контроля (надзора) за лицами, перечисленными в ч. 1 и 2 рассматриваемой ст. 56, в основном будет содержание проводимой редакцией СМИ и иными субъектами информационной деятельности своей "репертуарной политики", то это, на наш взгляд, прямой шаг к возрождению в России цензуры в обход прямого конституционного ее запрета.

Конечно, это лишь предположение и автор рад ошибиться в своих прогнозах. Но истину может установить только практика реализации данного постановления Правительства России, поскольку окончательное решение по итогам такой проверки по смыслу ч. 1, 3 ст. 16 Закона о СМИ должен принимать суд. Тогда есть ли смысл в проведении тотального контроля (надзора) над перечисленными субъектами массовой информации?

Библиографический список:

Дмитриев Ю.А. О соотношении частного и публичного начал в законодательстве России о средствах массовой информации // Современное право. 2012. N 3.

Ю. Дмитриев,

доктор юридических наук, профессор

"Право и жизнь", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 300.

*(2) См.: СЗ РФ. 2011. N 25. Ст. 3535.

*(3) Подробнее оценку данной нормы см.: Дмитриев Ю.А. О соотношении частного и публичного начал в законодательстве России о средствах массовой информации // Современное право. 2012. N 3.

*(4) См.: СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1431.

*(5) СЗ РФ. 2012. N 7. Ст. 860.

*(6) См.: СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 2408.

*(7) См.: СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3089.

*(8) См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1) Ст. 6249.