Совершенствование земельного законодательства и управления земельными ресурсами (В.Н. Гречихин, А.И. Нужный, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 4, апрель 2012 г.)

Совершенствование земельного законодательства и управления земельными ресурсами

В статье рассмотрены вопросы земельного законодательства и управления земельными ресурсами. Даны предложения по их совершенствованию.

Земельные ресурсы - главное национальное богатство страны, важнейшая часть окружающей природной среды. Их рациональное использование должно осуществляться на основе научного предвидения экономического развития страны, возможных изменений потребностей отраслей хозяйства в земле и экологических последствий их развития. Отсюда осуществление постоянного планирования, прогнозирования использования земельного фонда и проведение землеустройства на совершенной законодательной основе, новейшей нормативно-правовой базе любых земельных преобразований являются объективной необходимостью.

Земельное законодательство Российской Федерации имеет конкретную цель: повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения производительной способности земли, превращение её в основной рычаг развития экономики. Законодательство о земле должно постоянно развиваться и дополняться исходя из решаемых и возникающих задач развития отраслей хозяйства.

Между тем, на сегодня наблюдается правовой вакуум в регулировании земельных отношений в центре и на местах, развивается стихийное нормотворчество, допускаются разночтения и противоречия правовых норм, а также их произвольное толкование, а некоторые правовые вопросы не регулируются по десятку лет. Кроме того, действующее земельное законодательство нуждается в систематизации, так как внутри него встречаются противоречия, выпадают некоторые элементы, что снижает его эффективность и принижает землеустройство. В результате нормы земельного законодательства не полностью обеспечивают эффективное управление, рациональное использование и сохранность земельных ресурсов, прежде всего, земель сельскохозяйственного назначения. Это побудило авторов статьи предложить для обсуждения некоторые вопросы совершенствования земельного законодательства.

Для преодоления сложившейся ситуации необходимо системное обновление законодательства в сфере регулирования земельных отношений. Причём, оно должно начинаться с Земельного кодекса РФ и опускаться до нормативных актов, принимаемых на уровне муниципальных образований. В основу обновления целесообразно положить концепцию современного земельного законодательства, которая должна быть разработана с учётом целей развития экономики страны. В этой связи важно вернуться к определению землеустройства, из-за неточности которого оно принижается, а служба его осуществляющая, практически ликвидирована.

Земельный кодекс РФ определяет, что: "Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков..." [6]. Из приведённого определения возникает несколько вопросов: почвенные и геоботанические изыскания являются землеустройством?; планы, которые составляют хозяйственники, тоже землеустройство?; установление границ земельных участков на местности, которое выполняют кадастровые инженеры, тоже землеустройство?; граждане и юридические лица, организующие использование своих земель, тоже землеустройство? Из определения можно понять, что землеустройство - это сумма "чужих" мероприятий, т.е. не отражающих сути землеустройства. Землеустройство принимает их результаты (показатели), объединяет и на этой основе вырабатывает оптимальные решения по использованию земель.

Каждое государство независимо от общественно-политической формации организует рациональное использование своих земельных ресурсов, строит свои земельные отношения в соответствии с экономическими задачами. При этом земельные отношения создаются с учётом уровня развития производительных сил и соответствия им производственных отношений. Академик Удачин С.А. определял задачей землеустройства "создание организационно-территориальных предпосылок, способствующих полному и правильному использованию всей земли... созданию условий для высокопроизводительного использования сложной сельскохозяйственной техники. В комплексе с мелиорацией,.. мероприятиями оно способствует повышению плодородия земель.". И далее он писал, что "землеустройство является системой государственных мероприятий по регулированию земельных отношений в стране, по рациональной организации использования земель как средства производства в конкретных... предприятиях, в отдельных отраслях и в народном хозяйстве в целом, в интересах расширенного... воспроизводства" [8]. Конечно, он писал это о социалистическом землеустройстве. Такая формулировка землеустройства больше соответствует нашим современным задачам, нежели определение, данное в Земельном кодексе РФ. На сегодня в стране около 90% земель находится в государственной собственности; государство определяет земельные отношения для всей территории страны и для всех земель независимо от форм собственности на них.

"В широком плане землеустройство - это социально-экономический, юридический, технический и организационный процессы целенаправленной организации территорий государства, его административно-территориальных образований, которые постоянно действуют под влиянием развития производительных сил и меняющихся производственных отношений. В узком плане землеустройство представляет собой комплекс инженерно-технических, экономических и правовых действий и мероприятий по изучению состояния земель, организации их эффективного использования и охране, образованию новых и упорядочению действующих хозяйствующих субъектов и отдельных земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам" [3].

Для восстановления значимости и роли землеустройства важно уточнить в Земельном кодексе РФ определение землеустройства, признав его государственным мероприятием, генерирующим показатели о количестве и качественном состоянии земель, а также о правовом положении земель, их распределении по категориям и формам собственности для целей разработки схем и проектов по прогнозированию, планированию использования земель и организации территорий землепользований хозяйств и предприятий различных организационных форм. С другой стороны, землеустройство решает свои специальные задачи, используя не только информацию смежных мероприятий, но и выполняет с определённой периодичностью работы по земельному кадастру (инвентаризация земель, дешифрирование, обновление планово картографической основы, составляет годовые отчёты об использовании земель и др.). Последние используются для обновления информационной базы кадастра недвижимости (качество земель и др.) и принятия управленческих решений.

По аналогии с Градостроительным кодексом РФ [2] важно в Земельном кодексе РФ перечислить все виды землеустроительной проектной документации, что устранит разночтения и создаст законодательную основу для финансирования проектной деятельности. Так, статьями 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесена разработка и реализация соответственно федеральных, региональных и местных программ использования и охраны земель. Больше ни в одном законодательном акте не упоминаются указанные программы. В Федеральном законе "О землеустройстве" от 18.06.2001 N 78-ФЗ к полномочиям Российской Федерации отнесена "разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации" [11]. В законе нет упоминания о программах и схемах землеустройства субъектов РФ и муниципальных районов. При такой записи в федеральных законах органы государственной власти и органы муниципальных самообразований не признают схемы землеустройства как проектную документацию, что является препятствием для финансирования разработки прогнозной и плановой документации по использованию земель. Министерства строительства регионов в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в котором конкретно называется градостроительная проектная документация, выделяют средства на разработку схем территориального планирования. Качество последних заслуживает лучшего, так как при отсутствии схем землеустройства в их составе практически не разработанными остаются вопросы использования земель. Изложенное подтверждает также необходимость серьёзной доработки Федерального закона "О землеустройстве".

Виды землеустроительной проектной документации обязательно, по нашему мнению, должны быть научно обоснованы и законодательно установлены. Подтверждением этому может служить ситуация с межеванием земельных участков долевой собственности, выделяемых из общей долевой собственности. В Федеральном законе "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" от 29.12.2010 N 435-ФЗ определяется межевание земельных участков как важнейшая задача улучшения использования земель [9]. Этим и другим Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 N 221-ФЗ в качестве основы межевания называются "Проект межевания территории" и "Проект межевания земельного участка" [10]. Однако ни в Земельном кодексе РФ, ни в законе РФ "О землеустройстве" не упоминаются такие виды проектной документации.

По существу межевание, под которым понимается заполнение форм межевого плана по геодезическим материалам и согласование со смежниками границ, является простейшей документацией, не позволяющей обеспечить рациональное использование земельных участков. В этой связи важно, как пример, сравнить основу для разработки межевого плана земельного участка в населённых пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения. В населённых пунктах межевание осуществляется на основе градостроительной документации. На землях сельскохозяйственного назначения на сегодня никакой проектной документации нет. Следовательно, межевание будет и уже осуществляется с учётом границ сложившихся земельных участков или границ, которые будут показаны кадастровому инженеру на основе протоколов или иной документации, но не проектной. Это приведёт к закреплению и законодательному оформлению негативных результатов Земельной реформы 1992-1993 гг. "Массовая разработка проектов межевания может привести к созданию большого количества мелкоконтурных земельных участков, образованию недостатков землепользований - чересполосицы, вкрапливаний, дальноземелья и т.д." [5].

Составление межевых планов на уже выделенные земельные участки из долевой собственности и не прошедших регистрацию прав целесообразно осуществлять на основе не проекта межевания территории, а проекта перераспределения земель, представляющего разновидность документации по межхозяйственному землеустройству. К сожалению, и такой вид проектной документации не упоминается ни в одном законодательном акте.

Из сказанного можно сделать вывод, что землеустройство как государственное мероприятие подменяется межеванием земельных участков. При таком упрощенчестве нельзя организовать рациональное использование главного национального богатства - земли.

Конечно, границы, площадь и правообладатель, на что направлено межевание, важны. Но главное ведь - пользование землёй, размещение на ней различных объектов, применение определённых технологий и эффективное взаимоувязанное использование средств производства, объектов и технологий. Этого самого главного в организации использования земли не решает межевание - простейшее действие по установлению границ участков на местности. Это подтверждается положением, которое сложилось с выделением земельных участков из долевой собственности и с использованием земель сельскохозяйственного назначения, переданных в результате Земельной реформы в общую долевую собственность. А точнее, с правовым положением, использованием и налогообложением дорог, лесных полос, озёр, болот и других непродуктивных угодий на землях сельскохозяйственного назначения.

В период земельной реформы основная часть пахотных земель колхозов была передана в долевую собственность, а на оставшейся части малопродуктивных земель формировался фонд перераспределения земель. В результате земли колхозов, находившиеся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, изменили правовое положение и на сегодня пахотные земли используются гражданами и юридическими лицами на правах: общей долевой собственности, совместной долевой собственности, частной собственности, аренды. Другие земли (дороги, болота и т.д.) перешли в неразграниченную государственную собственность, распоряжение которой должны осуществлять муниципалитеты. На протяжении 20 лет пахотные угодья используются в отрыве от дорог, лесополос, которые являются принадлежностью земельных участков. Законодательство 90-х годов "образовало" отделение пахотной земли от элементов, обслуживающих её, а законодательство первого десятилетия ХХ1 века не исправляет сложившееся положение. Интересы эффективного использования государственных и муниципальных земель в данном случае могут быть обеспечены только на законодательной основе, которое на сегодня не определяет судьбу непродуктивных угодий на землях сельскохозяйственного назначения: передавать их в собственность дольщикам или разграничивать как государственную собственность, проводя их межевание. Ответа на это нет, хотя за этим фактом кроется безразличное отношение к народному достоянию, несмотря на имеющиеся органы государственного контроля за использованием земель.

Актуальность решения судьбы непродуктивных угодий на землях общей долевой собственности усилил Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" от 29.12.2010 N 435-ФЗ, который предусматривает межевание невостребованных земельных долей для целей их выкупа или передачи в муниципальную собственность. Закон не отвечает на вопрос: в массив (участок) невостребованных долей включаются или не включаются дороги, лесополосы и другие не продуктивные угодья, ранее не входившие в долевую собственность. И далее, закон не отвечает на вопрос, какие площади подлежат выкупу: только пахотные угодья или пахотные с непродуктивными угодьями вместе.

Другой важнейшей проблемой остаются "взаимоотношения" государственного земельного кадастра и государственного кадастра недвижимости. Закон "О государственном кадастре недвижимости" определяет государственный кадастр недвижимости "...систематизированным сводом сведений об учтённом недвижимом имуществе, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий,..." (ст. 1 п. 2). Одновременно с этим вышеуказанный закон (ст. 1. п. 4) определяет, что: "Кадастровой деятельностью является выполнение... работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учёта сведения о таком недвижимом имуществе". Но Закон не раскрывает исполнителя и перечень работ, необходимых по землям сельскохозяйственного назначения для получения сведений в целях создания и ведения кадастра недвижимости.

Перечень необходимых данных для осуществления кадастрового учёта объектов недвижимости определен в статье 7 вышеуказанного Закона. Однако "в этот перечень не включены показатели по качеству земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. Состав сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости о земельных участках сельскохозяйственного назначения, недостаточен для информационного обеспечения, как его хозяйственного использования, так и для системы управления земельными ресурсами на всех уровнях" [4].

Если важнейшие данные о земельных участках, такие, как природные, агрономические, экологические, экономические и другие, отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, то такой кадастр не будет использоваться государственными и местными органами управления основной частью земельного фонда страны, какой являются земли сельскохозяйственного назначения. Этот недостаток усиливается ещё и тем, что кадастр недвижимости не содержит и показателей, получаемых от системы мониторинга земель и системы контроля за использованием земель, он также не отражает вопросов возможного перспективного использования земель.

По нашему мнению, государственный кадастр недвижимости по своему составу сведений не может быть признан полноценной информационной базой для системы управления использованием земель сельскохозяйственного назначения. В связи с отменой Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 N 28-ФЗ утрачен государственный земельный кадастр - тот вид кадастра, который является источником получения данных для прогнозирования, планирования использования земельных ресурсов, проектирования, внутрихозяйственной организации территории, оценки земель, в том числе и для передачи в государственный кадастр недвижимости данных о границах, площадях и правовом положении земельных участков. Земельный кадастр может получить значительное развитие только в том случае, если землеустройству будет придан статус государственного мероприятия, если законодательно крупные собственники земли (государственные и муниципальные органы) будут обязаны за средства бюджетов ежегодно производить учёт земель, каждые 5-10 лет почвенные, геоботанические и другие специальные обследования. Всё это определяет необходимость законодательного определения "судьбы" государственного земельного кадастра, определения его содержания.

При решении названного вопроса возникает другой: какими силами в течение двух-трёх лет может быть выполнена необходимая перед межеванием инвентаризация земель (полевая корректировка планово-картографического материала, вычисление площадей, проверка правового режима и др.), а также выявление невостребованных земельных долей. Если выполнять межевание без инвентаризации земель, без проектов перераспределения земель, обеспечивающих консолидацию земельных участков, без проектов землеустройства и правового обеспечения использования миллионов гектаров земель, участвующих в различных секторах производства, значит, законодательно закреплять имеющиеся недостатки в сложившихся землепользованиях. Частный сектор, осуществляющий межевание земельных участков в границах городов и населённых пунктов, неспособен выполнять серьёзные землеустроительные работы. Поэтому "необходимо восстановить на региональном уровне государственные (государственно-частные) проектно-изыскательские организации по землеустройству и использованию земельных ресурсов (земпроекты-гипроземы), создать Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов и современных землеустроительных технологий" [1].

Причины поднятых в статье вопросов порождены отсутствием и несовершенством действующего земельного законодательства, не способностью постоянно реформируемых органов государственной власти и органов муниципальной власти выполнять передаваемые им функции, отсутствием в стране единого центра по управлению земельными ресурсами, ликвидацией Государственного научно-исследовательского института земельных ресурсов и системы проектно-изыскательских институтов.

Объективный процесс развития общества, его экономики определяет необходимость чёткой концепции использования земельных ресурсов страны и земельного законодательства, направленного на достижение поставленных целей. Анализ существующей структуры управления показывает, что функции управления земельными ресурсами в РФ поделены между большим количеством правительственных организаций, министерств, федеральных служб и агентств. Это существенно препятствует определению общей земельной политики, не способствует развитию нормального процесса законотворчества. Кроме того, наблюдается борьба ведомств по доказательству своей важности в области управления земельными ресурсами. По мере развития нашего общества роль земельных отношений возрастает, а отсутствие в стране единого органа, регулирующего земельные отношения, организацию использования и охрану земель, ощущается во всё большей степени.

В большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несёт полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать беспристрастную и сбалансированную позицию на основе учёта интересов государства, всех отраслей хозяйства. Создание в стране единого центрального органа, наделённого функциями формирования и осуществления единой государственной политики в области использования земельных ресурсов, обеспечит развитие земельных отношений и обновление земельного законодательства. Именно такой центр может быть инициатором и автором концепции использования земельного фонда на длительную перспективу, разработчиком программ комплексного использования земельных ресурсов в составе генеральных схем развития и размещения производительных сил РФ, развития систем расселения на территории Российской Федерации и др.

С воссозданием центрального органа по управлению земельными ресурсами связаны надежды на возрождение землеустроительной службы в стране. Сегодня Российская Федерация почти единственная в мире страна, располагающая уникальным по размеру земельным пространством, не имеет землеустроительной службы. Практика показывает, что везде и всегда вопросы функционирования и использования земли находятся в сфере приоритетных государственных интересов. Так, в США действует Федеральное бюро по землеустройству, в странах ЕС землеустройство осуществляется на основании директив на базе национальных, региональных и местных планов, программ и проектов. В ряде стран управление использованием земель осуществляется под руководством вторых лиц государства. В таких странах, как Монголия, Болгария и даже на Украине, сохранились и действуют центральные государственные органы по управлению земельными ресурсами, а также проектные институты по землеустройству. Всё это подтверждает, что земля - это важная составляющая экономического потенциала любой страны и её использование организуется в интересах государства и его народа. В этом плане представляется рациональным предложение профессора П.Ф. Лойко: "Федеральным органом исполнительной власти в сфере земельных дел объективно может стать Министерство регионального развития Российской Федерации, которому, наряду с его нынешними полномочиями, следует передать дополнительно блок полномочий по землепользованию, преобразовав его в Министерство земельных дел и регионального развития Российской Федерации (Минземрегионы России)" [7].

Список литературы

1. Буров М.П. Совершенствование государственного управления социально-экономическим развитием страны и регионов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2011. - N 10. - С. 6-16.

2. Градостроительный кодекс РФ. - М.: ЭКСМО, 2011. - С. 17, 70, 93.

3. Гречихин В.Н., Нужный А.И. Научные проблемы использования и охраны земель. Актуальные проблемы землеустройства, кадастров и охраны земель. - М.: ГУЗ, 2010. - С. 46-47.

4. Гречихин В.Н., Нужный А.И. Вопросы современного управления земельными ресурсами и землеустройства. Проблемы и перспективы инновационного развития мирового сельского хозяйства. - Саратов: СГАУ им. Н.И. Вавилова, 2011.

5. Желясков А.Л., Денисова Н.С. О необходимости разработки землеустроительной документации на землях сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2011. - N 10. - С. 28-33.

6. Земельный кодекс РФ. - М.: ЭКСМО, 2011. - С. 55.

7. Лойко П.Ф. Современные проблемы землепользования и неотложные меры совершенствования государственного управления земельно-ресурсным потенциалом Российской Федерации. Записка в Правительство РФ (на правах рукописи).

8. Удачин С.А. Научные основы землеустройства. - М.: Колос. - 1965. - С. 118-119.

9. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оборота земель сельскохозяйственного назначения" от 29.12.2010 N 435-ФЗ.

10. Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2007 N 221-ФЗ.

11. Федеральный закон "О землеустройстве" от 18.06.2001 N 78-ФЗ.

В.Н. Гречихин,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры "Землеустройство и земельный кадастр"

Ульяновской государственной сельскохозяйственной академии

А.И. Нужный,

доцент кафедры "Землеустройство и земельный кадастр"

Ульяновской государственной сельскохозяйственной академии

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 4, апрель 2012 г.