Правовое регулирование малоэтажного строительства (Л. Филиппова, "Юрисконсульт в строительстве", N 4, апрель 2012 г.)

Правовое регулирование малоэтажного строительства

Доля возводимого малоэтажного и арендного жилья будет расти, многоэтажного - снижаться, только при такой структуре возводимого жилья можно действительно реализовать жилищную программу в России, а не просто говорить о ней. В этой ситуации законодательство о данном виде строительства просто необходимо, а на сегодняшний день отсутствуют базовые, основополагающие правовые нормы.

Действующее законодательство регулирует отношения, возникающие между собственниками помещений в многоквартирных домах, и не учитывает специфику правоотношений по строительству и управлению малоэтажными домами, на практике приобретающих все большее значение.

Правовая база

Действительно, в настоящее время о развитии малоэтажного строительства говорится очень много, с этой целью приняты Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы (утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 г. N 638), а также Федеральная целевая программа "Жилище" на 2010-2015 годы (утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050). Одной из системных целей национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" является формирование правовых условий для развития в Российской Федерации малоэтажного жилищного строительства.

История вопроса

Доля малоэтажного строительства в 2006 г. и первом полугодии 2007 г. составила 40% (в 1990-е гг. доля малоэтажного строительства составляла от 4 до 6% общего объема вводимого жилья). По прогнозам специалистов, доля возводимого малоэтажного и арендного жилья будет расти, многоэтажного - снижаться, только при такой структуре возводимого жилья можно действительно реализовать жилищную программу в России, а не просто говорить о ней. Использование альтернативных материалов и современных строительных технологий способно обеспечить сравнительно низкую себестоимость малоэтажных домов при высоком качестве. По данным ВЦИОМ, 58% населения России хотели бы приобрести себе именно малоэтажное жилье. В то же время малоэтажное строительство в России развивается недостаточными темпами - по оценкам специалистов, для возведения необходимого количества квадратных метров малоэтажного жилья участников этого рынка должно стать в шесть раз больше, чем сегодня.

Действует Положение об отборе экспериментальных инвестиционных проектов комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства (Постановление Правительства РФ от 05.05.2007 N 265). Положение определяет порядок отбора экспериментальных инвестиционных проектов комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства.

Что такое малоэтажный дом?

Однако, несмотря на, казалось бы, интенсивное нормотворчество в данной области, в действующем законодательстве до настоящего времени отсутствует само понятие малоэтажного жилья. В ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, посвященной вопросам государственной экспертизы проектной документации, перечислены описания некоторых архитектурных типов малоэтажных домов.

Так, к малоэтажным домам можно отнести отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства); жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену. К малоэтажным домам относят застройку с вышеуказанными признаками архитектурных типов домов.

Определение малоэтажной застройки случайным образом изложено в Правилах распределения и предоставления в 2008-2010 годах субсидий на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки (Постановление Правительства РФ от 19.04.2007 N 242 "Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2008-2009 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки"), в соответствии с которыми под новыми микрорайонами массовой малоэтажной застройки понимается комплексное освоение земельного участка (земельных участков) в целях жилищного строительства, в том числе с выполнением на нем (них) работ по строительству жилых домов (индивидуальных и многоквартирных) высотой до трех этажей включительно.

Таким образом, законодательное регулирование малоэтажного строительства в РФ носит хаотичный характер, что не позволяет данному направлению жилищного строительства полноценно развиваться.

Много говорится о государственно-частном партнерстве в данной области, между тем отсутствует законодательное регулирование, устанавливающее порядок взаимодействия инвестора-застройщика и государства при реализации проектов массового малоэтажного строительства.

Права инвестора

Следует также отметить, что в основном все существующие в настоящее время нормы, касающиеся вопросов малоэтажного строительства, защищают в основном государственные интересы, однако при этом никак не регламентируют права инвестора-застройщика, его гарантии и возмещение затрат в случае наступления форс-мажорных обстоятельств.

Инвесторы не хотят вкладывать денежные средства в нечто сомнительное, в нечто, что невозможно точно определить.

Тем более это актуально для иностранных инвесторов, которые привыкли к строгому соблюдению законодательства.

Тем не менее попытки заполнения вакуума законодательного регламентирования малоэтажного строительства все-таки предпринимаются, так, 24.01.2007 на рассмотрение в ГД был внесен законопроект N 388150-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий в части обеспечения реализации мер по развитию массового малоэтажного жилищного строительства".

Среди инициаторов данного законопроекта был известный юридический деятель депутат ГД Крашенинников Павел Владимирович.

Законопроектом в целях стимулирования малоэтажного жилищного строительства предлагается на комплексной основе регламентировать отношения, возникающие при участии определенных в нем форм объединений граждан, как по осуществлению ими малоэтажной жилищной застройки территорий, так и по управлению такими территориями.

Для этого предлагается дополнить Жилищный кодекс РФ новым разделом "Управление территорией малоэтажной жилищной застройки", а также внести ряд изменений в другие законодательные акты, в том числе в Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

В основу концепции законопроекта положены следующие принципы:

- создание условий для осуществления малоэтажного жилищного строительства различными формами жилищных некоммерческих объединений граждан;

- обеспечение органами государственной власти подготовки земельных участков под малоэтажную жилищную застройку в целях их комплексного освоения;

- введение упрощенного порядка предоставления земельных участков жилищным некоммерческим объединениям граждан под малоэтажную жилищную застройку, в том числе предоставление таких земельных участков на бесплатной основе, либо с частичной компенсацией соответствующих расходов по приобретению таких земельных участков;

- введение упрощенного порядка осуществления градостроительной деятельности при осуществлении малоэтажной жилищной застройки территорий жилищными некоммерческими объединениями граждан.

Примечание. Исходя из данных социологических опросов (а они говорят, что 3/4 людей считают малоэтажную застройку наиболее применимой), можно сделать вывод, что будущее будет за малоэтажным строительством. То есть в будущем будет продолжаться, увеличиваться доля малоэтажной застройки. Сейчас она составляет около половины от всего объема строительства.

Однако после принятия в первом чтении в апреле 2007 г. рассмотрение законопроекта приостановлено, до настоящего времени к данному законопроекту никто больше не возвращался.

Между тем в одном из своих выступлений Д.А. Медведев обратил внимание на проблемы, которые были урегулированы именно этим законопроектом N 388150-4, указав, что "в качестве организационно-правовых форм некоммерческих объединений граждан, участвующих в малоэтажной жилищной застройке территорий, могут выступать различные формы кооперативов (закрытые и открытые кооперативы малоэтажного жилья), товарищества индивидуальных застройщиков. В настоящее время необходимо создание правового фундамента для развития малоэтажного жилищного строительства в Российской Федерации".

Правила предоставления земельных участков

Хотела бы обратить внимание на еще один законопроект, который был внесен на рассмотрение ГД 17.11.2010 N 456651-5 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания условий для развития строительства жилья экономического класса".

Основная идея законопроекта - закрепление новых механизмов предоставления застройщикам земельных участков для их комплексного освоения или развития уже застроенных территорий с условием строительства на таких участках жилья экономического класса и реализация такого жилья по фиксированной стоимости, определенной по итогам аукциона.

Нормами законопроекта предусматриваются два механизма предоставления застройщикам земельных участков для строительства жилья экономического класса:

- в результате заключения между застройщиком и органом местного самоуправления договора о развитии застроенной территории;

- в результате заключения между застройщиком и органом местного самоуправления договора о комплексном освоении территории.

Заключение указанных договоров будет осуществляться с победителем аукциона на право заключить соответствующий договор. Земельные участки для строительства жилья экономического класса будут предоставляться лицу, с которым заключен соответствующий договор без проведения торгов и без предварительного согласования места размещения объекта.

Особенностью предлагаемых механизмов является новый вид аукциона, победителем которого признается участник, предложивший наиболее низкую цену в расчете на 1 кв. м общей площади жилых помещений договоров купли-продажи и договоров участия в долевом строительстве. Предметом аукциона является стоимость 1 кв. м жилья, за которую застройщик обязуется продать построенное жилье экономического класса или заключить договоры долевого участия в строительстве. При этом начальная цена предмета аукциона (стоимость 1 кв. м жилья) устанавливается исходя из средней рыночной стоимости 1 кв. м жилья, определяемой Минрегионом России для конкретного субъекта Российской Федерации на соответствующий квартал.

Поскольку стоимость 1 кв. м жилья, устанавливаемая Минрегионом России, значительно ниже фактически сформированных рыночных цен на жилье, то конечная продажная стоимость жилья экономического класса, определенная по итогам аукциона, будет не только ниже среднерыночных цен на жилье, но и ниже стоимости, установленной Минрегионом России.

Требования к жилью экономического класса

Понятие и требования к жилью экономического класса закреплены в Приказе Минрегиона России от 27 февраля 2010 г. N 79 "Об утверждении Методических рекомендаций по установлению характеристик жилья экономического класса в отношении жилых домов, строительство которых осуществляется с использованием средств федерального бюджета".

Также необходимо отметить, что обеспечение предоставляемых для застройки земельных участков необходимыми объектами социальной, инженерной и коммунально-бытовой инфраструктуры может осуществляться по договору органом местного самоуправления. При этом законопроектом предусматривается запрет на безвозмездную передачу органам местного самоуправления объектов инфраструктуры, построенных застройщиком, что снижает затраты застройщика и, как следствие, окончательную стоимость жилья.

В приоритетном порядке право на приобретение жилья экономического класса предоставляется отдельным категориям граждан, установленным в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, а также органам государственной власти и местного самоуправления, приобретающим такое жилье в целях предоставления указанным категориям граждан.

Содействие развитию жилищного строительства

Сравнительно быстро прошел все чтения законопроект N 506954-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" (принят Государственной Думой 4 июля 2008 г., опубликовано: в "РГ" - Федеральный выпуск N 4717 от 30 июля 2008 г.).

В результате 5 июля 2011 г. Государственной Думой принят Федеральный закон о содействии развитию жилищного строительства N 214-ФЗ "О внесении изменений в статьи 13 и 14 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят Государственной Думой 5 июля 2011 г., одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 г., опубликовано: в "РГ" - Федеральный выпуск N 5535 от 22 июля 2011 г.).

Федеральный закон N 214 предусматривает сокращение с 3 до 1 года срока передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, которые находятся в федеральной собственности.

Данный закон о содействии развитию жилищного строительства предусматривает наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительным полномочием по переводу из одной категории в другую земель, находящихся в федеральной собственности. Согласно статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель или земельных участков, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации.

Следует отметить, что данная процедура занимает не менее 6 мес.

Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по переводу земель из одной категории в другую, находящихся в федеральной собственности, в отношении которых указанным органам переданы полномочия Российской Федерации, позволяет сократить процедуру перевода таких земель до двух месяцев.

Таким образом, Закон N 214-ФЗ будет способствовать скорейшему вовлечению в оборот в целях жилищного и иного строительства земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

Из этого следует, что законодательное регулирование малоэтажного строительства в РФ находится на первой стадии своего развития и носит приступообразный характер, т.е. законодательно регламентируется постольку, поскольку возникла острая необходимость.

На основании вышеизложенного необходимо создать свод норм в виде ФЗ "О малоэтажном строительстве в РФ" или ФЗ "О комплексном освоении территорий в целях малоэтажного строительства", консолидировать все нормы, касающиеся данной области правоотношений, а также выработать новые нормы, необходимые для полноценной реализации проектов малоэтажного жилищного строительства, что обеспечило бы привлечение инвесторов застройщиков, защиту их прав и капиталовложений, а также защиту прав граждан при участии в таком строительстве и право государства на участие в данных проектах и контроль за их реализацией.

Библиографический список

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г., опубликовано: в "РГ" - Федеральный выпуск N 3667 от 30 декабря 2004 г.).

2. Федеральный закон N 214-ФЗ "О внесении изменений в статьи 13 и 14 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят Государственной Думой 5 июля 2011 г., одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 г., опубликовано: в "РГ" - Федеральный выпуск N 5535 от 22 июля 2011 г.).

3. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 242 "Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2008-2009 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки".

4. Приказ Минрегиона России от 27 февраля 2010 г. N 79 "Об утверждении Методических рекомендаций по установлению характеристик жилья экономического класса в отношении жилых домов, строительство которых осуществляется с использованием средств федерального бюджета".

Л. Филиппова,

генеральный директор Юридической фирмы "CAPITAL",

Москва

"Юрисконсульт в строительстве", N 4, апрель 2012 г.