Прокурорский надзор за трудовыми отношениями (Н. Бут, "Юрисконсульт в строительстве", N 4, апрель 2012 г.)

Прокурорский надзор за трудовыми отношениями

На прокуратуру возложена одна из ведущих ролей в сфере выявления правонарушений и устранения угроз свободе труда. В основном это угрозы, связанные с нарушениями оплаты труда; порядка заключения и расторжения трудовых договоров; с незаконным использованием труда иностранных граждан. Автор раскрывает подробности деятельности прокуратуры в этой области, приводит примеры борьбы с различными правонарушениями.

Свобода экономической деятельности - одно из неотъемлемых конституционных прав граждан, которое может проявляться через различные категории, отраженные в Конституции РФ. Одной из существенных категорий, через которую проявляется свобода экономической деятельности, является свобода труда, гарантированная ст. 37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Свобода труда значительно расширяет правовое пространство свободы экономической деятельности. Гражданин может реализовать свое право на свободный труд путем создания собственного бизнеса в любой организационно-правовой, допускаемой законом форме. Формулировка ст. 37 Конституции РФ "труд свободен" означает, что труд - это не просто деятельность, направленная на получение доходов, но и средство формирования человеческой личности, форма самореализации человека, мера свободы в сфере экономики.

Свобода экономической деятельности, проявленная в категории свободы труда, предполагает обеспечение каждому возможности на равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения, реализуя свои способности к труду.

Свобода труда охраняется законом, а на случай нарушений закона должна быть защищена от разного рода посягательств и угроз.

Угрозы свободе труда

Нарушения, препятствующие возможности реализовать право на свободный труд, можно условно классифицировать следующим образом.

1. Правонарушения, связанные с нарушениями оплаты труда, в т.ч.:

- направление финансовых средств, предназначенных для выплат заработной платы, на погашение кредитов, выдачу беспроцентных или льготных ссуд, приобретение не используемой в производстве импортной техники, на личные нужды руководителей;

- хищение и присвоение денежных средств, предназначенных на выплату заработной платы работникам;

- превышение доли заработной платы, выплачиваемой в неденежной форме, 20% от общей суммы заработной платы;

- выплата месячной заработной платы работнику, выполнившему нормы труда, в размере ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

- отсутствие индексации заработной платы;

- отсутствие соответствующих доплат при выполнении работ в условиях труда, отклоняющихся от нормальных: при выполнении работ различной квалификации, при совмещении профессий и исполнении обязанностей временно отсутствующего работника, при работе в сверхурочное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, в ночное время;

- нарушения порядка и сроков выплаты заработной платы.

2. Правонарушения, связанные с нарушениями порядка заключения и расторжения трудовых договоров работодателя с работником:

- требование работодателем от поступающих на работу документов, не предусмотренных законодательством;

- несоответствие приказа (распоряжения) о приеме на работу содержанию трудового договора, записи в трудовой книжке - тексту приказа;

- перевод на другую работу при отсутствии законных оснований, несоблюдение установленных в трудовом договоре условий перевода;

- расторжение трудовых договоров по инициативе работодателя без законных к тому оснований или с нарушением установленного порядка;

- необоснованные увольнения работников;

- незаконное возложение на индивидуальных предпринимателей обязанности по регистрации трудовых договоров. Так, в соответствии со ст. 303 Трудового кодекса РФ работодатель - физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, обязан в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства (в соответствии с регистрацией). Таким образом, исходя из требований действующего законодательства следует, что индивидуальный предприниматель не обязан регистрировать трудовой договор в органе местного самоуправления. В ряде регионов органами государственной власти и местного самоуправления издавались нормативно-правовые акты, необоснованно возлагающие на индивидуальных предпринимателей обязанности по регистрации трудовых договоров, чем существенно ущемлялись их права как субъектов предпринимательской деятельности, нарушалась свобода экономической деятельности.

3. Незаконное использование труда иностранных граждан, в т.ч.:

- осуществление трудовой деятельности без оформления необходимых для этого документов;

- нарушения при продлении сроков подтверждений на право занятия трудовой деятельностью;

- принятие органами местного самоуправления решений, выходящих за пределы их компетенции;

- выдача территориальными органами по вопросам миграции в субъектах Российской Федерации подтверждений на право занятия трудовой деятельностью иностранным гражданам без предварительной выдачи такого разрешения работодателю;

- необоснованные предложения (заключения) органов исполнительной власти о привлечении работодателями иностранной рабочей силы без учета принципа приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест;

- неравные условия и оплата труда российских граждан по отношению к иностранным работникам;

- отсутствие контроля со стороны органов государственной власти за целевым использованием иностранной рабочей силы.

В частности, опасной и распространенной угрозой свободе труда, нарушающей свободу экономической деятельности российских граждан, является несоблюдение приоритетного порядка трудоустройства граждан Российской Федерации, установленного Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (ред. от 27.12.2009), согласно ст. 18.1 которого Правительство РФ вправе ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Пример

Прокуратурой г. Благовещенска Амурской области внесено представление директору организации об устранении нарушений правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников. Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 683 "Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории РФ" хозяйствующим субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в сфере розничной торговли (торговые центры, рынки, палатки), было предписано до 01.04.2007 сократить численность иностранных работников до 40% от общей численности работников, а с 1 апреля до 0%.

В ходе прокурорской проверки, проведенной по коллективному обращению индивидуальных предпринимателей центрального рынка о неправомерных действиях администрации центрального рынка, ущемляющих их право на свободный труд, выявлено, что граждане КНР привлечены для осуществления трудовой деятельности муниципального предприятия г. Благовещенска "ГДЦ" в качестве продавцов. При этом на 01.03.2007 численность иностранных работников-граждан КНР составляла 1124 против всего 40 работников-граждан РФ. Представление удовлетворено, численность иностранных работников приведена в соответствие с требованиями действующего законодательства, поддерживающими конституционную гарантию российских граждан на свободный труд.

Нельзя не обратить внимание на противодействие органами прокуратуры угрозам свободе труда, обусловленное нарушениями в деятельности государственных инспекций труда.

В ходе проведенной проверки в государственной инспекции труда Белгородской области прокуратурой области выявлены многочисленные нарушения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Так, по результатам плановых проверок не составляются акты о результатах проверки, имеют место случаи, когда перечни выявленных нарушений, указанных в актах и в выданных предписаниях, не совпадают, а в актах указаны не все предписания, которые фактически выданы по результатам проверки. Более того, установлены неединичные факты, когда предписания вручаются при отсутствии выявленных нарушений (например, предписания об устранении нарушений в отношении женского и детского труда, по вопросу использования средств индивидуальной защиты, выданные в ряде ООО области).

Фактически речь идет о предостережении должностных лиц о недопустимости нарушения закона, однако в силу ст. 357 ТК РФ государственным инспекторам труда предоставлено право предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке. В качестве превентивной меры такой вид акта, как предписание, не предусмотрено.

Кроме того, отдельные сотрудники инспекции незаконно получали на подконтрольных им предприятиях доход от чтения лекций, проведения семинаров и т.п. по трудовым вопросам и вопросам охраны труда.

Пример

Государственным инспектором труда К. по результатам плановой проверки генеральному директору ОАО "Мехколонна" было выдано предписание, требующее принять меры по устранению нарушений трудового законодательства, в т.ч. провести обучение и проверку знаний квалифицированными специалистами гострудинспекции по охране труда у инженерно-технических работников в указанный в предписании срок. В связи с этим было направлено официальное письмо заместителю руководителя гострудинспекции в Белгородской области с просьбой оказать помощь в проведении консультативно-методических занятий, после чего были заключены договоры с двумя инспекторами, которые в течение 5 рабочих дней проводили обучение, принимали участие в аттестации, а также оказали помощь в разработке документации по охране труда.

Однако представленные документы свидетельствовали о том, что договоры подряда были заключены до направления вышеназванного письма в гострудинспекцию. Такое попустительство со стороны руководства инспекции привело к тому, что отдельные государственные гражданские служащие в подконтрольных им объектах незаконно получили доход от иной оплачиваемой деятельности, сопоставимый и даже больший, чем по основному месту работы. По указанным фактам прокуратурой направлено представление об устранении выявленных нарушений, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Непосредственная угроза свободе экономической деятельности в сфере свободного труда возникает также в связи с изданием органами государственной власти и местного самоуправления с превышением предоставленных им полномочий нормативно-правовых актов, ограничивающих свободу труда, а также нормативно-правовых актов по необоснованному вмешательству в хозяйственную деятельность предпринимателей по трудовым вопросам (например, вводящих для предпринимателей требования по порядку установления и выплате заработной платы).

Меры защиты

Защита свободы труда - задача общегосударственная, и в ней должны участвовать все государственные органы и органы местного самоуправления. Однако в силу ряда причин, в основном связанных с упущениями в их работе, существенная роль в сфере выявления правонарушений и устранения угроз свободе труда оказалась возложенной на прокуратуру. Поскольку функция уголовного преследования прокуратуры в результате реформирования была существенно ограничена, укрепление законности при защите свободы экономической деятельности и свободы труда пришлось проводить почти полностью вне уголовного процесса, используя главным образом прокурорско-надзорные средства реагирования.

Защищая свободу экономической деятельности и свободу труда, прокуроры должны своевременно выявлять и устранять перечисленные выше угрозы, связанные с нарушениями оплаты труда, с нарушениями порядка заключения и расторжения трудовых договоров работодателя с работником, а также с незаконным использованием труда иностранных граждан.

При этом можно отметить очень правильное понимание прокурорами содержания конституционного права на свободу труда как составляющей части свободы экономической деятельности. Такой вывод позволил, например, сделать анализ актов прокурорского реагирования в сфере исполнения законодательства, регулирующего свободу экономической деятельности, представленных прокуратурами всех субъектов в Генеральную прокуратуру РФ в соответствии с п. 18 Плана работы Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ на 1-е полугодие 2008 г.

Так, благодаря вмешательству прокуратуры во многих регионах устранялись угрозы свободе экономической деятельности, связанные с установлением органами государственной власти и местного самоуправления необоснованных ограничений и дополнительных условий для реализации конституционного права на свободу труда.

Прокуроры действуют. Из практики

Прокурором г. Сарапула Республики Удмуртия был принесен протест на Положение о порядке регистрации трудовых договоров работодателей - физических лиц в городе Сарапуле, утв. постановлением главы администрации г. Сарапула от 14.06.2006, которым предусматривалось, что регистрация трудовых договоров производится по представлению ряда документов, в т.ч.), копии свидетельства о государственной регистрации работодателя в качестве индивидуального предпринимателя. Тем самым из текста указанного Положения следовало, что оно распространяется как на физических лиц, которые не являются предпринимателями, так и на индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем, в соответствии со ст. 303 ТК РФ работодатель - физическое лицо, не являющийся индивидуальным предпринимателем, обязан исключительно в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства. Таким образом, из требований действующего законодательства следует, что индивидуальный предприниматель не обязан регистрировать трудовой договор в органе местного самоуправления. Положением же на индивидуальных предпринимателей была незаконно возложена обязанность по регистрации трудовых договоров, чем существенно ущемляются их права как субъектов предпринимательской деятельности, нарушается их свобода экономической деятельности. Протест прокурора удовлетворен, Положение приведено в соответствие с ТК РФ.

Органами прокуратуры своевременно выявляются и устраняются угрозы свободе экономической деятельности, обусловленные изданием органами государственной власти и местного самоуправления с превышением предоставленных полномочий нормативно-правовых актов, ограничивающих свободу труда, а также нормативно-правовых актов по необоснованному вмешательству в хозяйственную деятельность предпринимателей по трудовым вопросам (например, вводящих для предпринимателей требования по порядку установления и выплате заработной платы).

Так, на территории некоторых районов Москвы одно время осуществляли деятельность рабочие группы по охране труда, положения о которой утверждены распоряжением глав соответствующих управ. Согласно положениям, основной задачей указанных рабочих групп являлся контроль за соблюдением законодательных и иных нормативно-правых актов по охране труда предприятиями, учреждениями и организациями, а также работниками на территории района. В целях защиты свободы труда межрайонной прокуратурой города Москвы распоряжения глав управ опротестованы как противоречащие требованиям ст. 353 ТК РФ, где установлено, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы федеральной инспекции труда.

Выявление устаревших норм

Прокуроры защищают свободу экономической деятельности своевременным выявлением нормативно-правовых актов, ограничивающих свободу труда, в связи с несвоевременным приведением их в соответствие с федеральным законодательством.

Так, прокуратурой одного из районов Чувашской Республики установлено, что, несмотря на внесение Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ соответствующих изменений в Трудовой кодекс РФ, администрацией района продолжала осуществляться регистрация трудовых договоров, заключенных индивидуальными предпринимателями, чем создавалась угроза их свободе экономической деятельности. Прокурором района в адрес главы администрации внесено представление, по результатам рассмотрения которого виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, угрозы свободе труда устранены.

Нарушения в антимонопольной сфере

Немало сделано прокуратурой для защиты свободы экономической деятельности и свободы труда в антимонопольной сфере. Анализ имеющейся практики позволяет констатировать достаточно высокую эффективность усилий прокуратуры по противодействию угрозам свободе труда, связанным с нарушениями единства экономического пространства, ограничением свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. Такие угрозы в первую очередь связаны с изданием незаконных нормативно-правовых актов органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.

В целях предупреждения издания незаконных актов, нарушающих единство экономического пространства, органы прокуратуры используют право присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов местного самоуправления, а также непосредственно участвовать в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов. Прокуроры ряда регионов добились представления в органы прокуратуры данных документов в сроки, позволяющие всесторонне их изучать и давать правовую оценку на предмет создания угроз свободе экономической деятельности. До сведения должностных лиц своевременно доводятся замечания и предложения по рассмотренным проектам нормативных правовых актов.

Библиографический список

1. Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств: Автореф. дис. на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М., 1996.

2. Головина С.Ю. Дефекты Трудового кодекса России и способы их устранения // Юрист. - 2008. - N 4.

3. Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. - М., 2007.

Н. Бут,

канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела

прокурорского надзора и укрепления законности в сфере

экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ

"Юрисконсульт в строительстве", N 4, апрель 2012 г.