Правовое регулирование жилищного фонда социального использования (Р.М. Попов, "Гражданин и право", N 5, май 2012 г.)

Правовое регулирование жилищного фонда социального использования

Так уж повелось в России, что жилищный вопрос стал одним из самых важных на политической повестке дня страны. Приобретение собственной квартиры или строительство дома - мечта, для большинства российских семей практически неосуществимая. Именно поэтому особую значимость приобретает предоставление жилых помещений гражданам со стороны государства по договорам социального найма. Проблем в правовом регулировании отношений в сфере распределения государственного и муниципального жилищного фонда было довольно много и в законодательстве СССР. А действующий сейчас Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ*(1) (далее - ЖК РФ) вместо качественного улучшения ситуации внес еще большую неразбериху в вопрос правового регулирования жилищного фонда социального использования.

Для примера обратимся к ситуации из практики.

Гражданину в 1984 г. было предоставлено жилое помещение по ордеру без заключения договора социального найма в письменной форме. Вместе с данным гражданином в жилое помещение в качестве членов его семьи были заселены еще пять человек. В 2009 г. фактический наниматель умирает, и перед жильцами возникает проблема определения порядка оплаты жилищно-коммунальных услуг. Дело в том, что жильцы больше не являются членами одной семьи (например, супруги находятся в разводе, дети выросли), часть из них ведут асоциальный образ жизни.

Как же поступить в такой ситуации людям, которые желают как-то нормализовать свой быт? Кодекс фактически поставил их в безвыходное положение. С одной стороны, суд отказывает в принятии искового заявления об определении порядка участия в оплате ЖКУ к производству, мотивируя такой отказ отсутствием договора социального найма и формальным отсутствием нанимателя. С другой стороны, орган местного самоуправления отказывает в заключении такого договора, так как отсутствует согласие членов семьи обратившегося гражданина*(2). Поскольку такое согласие асоциальные элементы предоставлять отказываются, гражданин оказывается в тупиковой ситуации.

Проблема вытекает из отсутствия в каком-либо нормативном акте Российской Федерации порядка признания квартиры коммунальной или порядка раздела жилого помещения фонда социального использования с заключением с каждым из нанимателей отдельного договора социального найма. В пользу запрета такого разделения высказался и Конституционный Суд РФ.

Решением Чертановского районного суда города Москвы от 1 июня 2006 г. отказано в удовлетворении исковых требований гражданина М.В. Аржевикина о расторжении договора социального найма жилого помещения с целью последующего заключения отдельных договоров социального найма на комнаты размером 13,7 кв. м и 18 кв. м его семьей в составе трех человек и ответчиками и о признании спорной квартиры квартирой коммунального заселения. Суд указал, что оснований для расторжения договора социального найма квартиры в соответствии со ст. 83 Жилищного кодекса Российской Федерации не имеется и что данное требование истца является видоизмененным требованием об изменении договора социального найма, т.е. о разделе жилого помещения, с последующим заключением отдельных договоров социального найма на комнаты в квартире, что действующим Жилищным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации М.В. Аржевикин просит признать противоречащими ст. 19, 35, 40 и 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации статью 82 Жилищного кодекса Российской Федерации об изменении договора социального найма жилого помещения и статью 83 того же кодекса о расторжении и прекращении договора социального найма жилого помещения, поскольку они препятствуют реализации права на приватизацию изолированного жилого помещения.

Суд указал, что, закрепляя в ст. 40 право на жилище, Конституция РФ не устанавливает какие-либо основания и условия приобретения и прекращения права пользования жилыми помещениями нанимателями и членами его семьи, - это прерогатива законодателя, который в пределах предоставленных ему полномочий вправе изменять правовое регулирование пользования жилым помещением по договору социального найма указанной категорией граждан, что не может расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод заявителя.

Кроме того, названные нормы сами по себе не препятствуют законодательно установленному праву гражданина, проживающего в жилом помещении в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, на его приобретение в собственность в порядке приватизации*(3).

Отсутствие возможности заключения отдельного договора социального найма с каждым из проживающих в квартире самостоятельных граждан породило ряд негативных последствий. Примером являются ситуации, сходные с описанной выше.

Другая грань проблемы - недопустимость раздела жилого помещения исключает возможность участия в приватизации одного из бывших супругов, если другой супруг или кто-либо из членов его семьи возражает против приобретения жилого помещения в собственность. Если бы раздел был возможен, в подобной ситуации бывший супруг мог бы разделить жилое помещение, заключить отдельный договор социального найма, а затем приватизировать выделенное ему жилое помещение. Кроме того, раздел позволил бы избежать споров по поводу порядка пользования жилым помещением и участия в расходах на оплату жилья и коммунальных услуг*(4).

Данный вопрос был урегулирован в действовавшем ранее Жилищном кодексе РСФСР*(5). В ст. 86 ЖК РСФСР содержалось указание на право совершеннолетнего члена семьи требовать заключения с ним отдельного договора найма с согласия остальных проживающих с ним совершеннолетних членов семьи и в соответствии с приходящейся на его долю жилой площадью. Исключение такой нормы из ныне действующего ЖК РФ, с одной стороны, отвечает интересам муниципалитетов, которым не приходится по заявлениям граждан заключать отдельные договора социального найма, предотвращает дробление лицевых счетов, но с другой стороны ущемленными оказываются интересы граждан, вынужденных, например, нести все бремя содержания жилого помещения вместо неплательщиков.

Противоречия в действующем ЖК РФ бросаются в глаза при анализе норм о правах и обязанностях по договору социального найма бывших и нынешних членов семьи нанимателя. Так, например, в ч. 2 ст. 69 сказано, что члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности. Дееспособные и ограниченные судом в дееспособности члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма. В то же время часть 4 данной статьи содержит указание на то, что, если гражданин перестал быть членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, но продолжает проживать в занимаемом жилом помещении, за ним сохраняются такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи. Указанный гражданин самостоятельно отвечает по своим обязательствам, вытекающим из соответствующего договора социального найма.

Не вполне понятно, как в данном контексте сочетаются солидарная ответственность членов семьи нанимателя и самостоятельная ответственность бывших членов при условии аналогичных прав и обязанностей. Схожие мнения высказывались и в литературе*(6).

Частично данное противоречие было разрешено в п. 30 вышеупомянутого постановления Пленума ВС РФ, в котором указано, что бывший член семьи нанимателя вправе потребовать от наймодателя и нанимателя заключения с ним отдельного соглашения, определяющего порядок и размер его участия в расходах по внесению платы за наем жилого помещения и коммунальные услуги, ремонт и содержание жилого помещения. Предложение о заключении такого соглашения может также исходить и от нанимателя. Споры, возникающие в связи с отказом наймодателя и (или) нанимателя заключить такое соглашение или в связи с недостижением соглашения между сторонами по его содержанию, разрешаются в судебном порядке.

Противоречия можно обнаружить и в других нормах гл. 8. Так, например, статья 72 ЖК РФ закрепляет право на обмен жилыми помещениями нанимателя, проживающих совместно с ним членов его семьи, в том числе несовершеннолетних, недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. Регулирование права бывшего члена семьи нанимателя, продолжающего проживать в занимаемом жилом помещении, в отношениях обмена жилыми помещениями остается за пределами не только данной статьи, но и в целом за пределами жилищного законодательства Российской Федерации. Таким образом, следуя буквально тексту ЖК РФ, наниматель вправе совершить обмен жилого помещения независимо от воли бывшего члена семьи, проживающего в этом жилом помещении*(7). В данном случае снова приходится руководствоваться частью 4 ст. 69 о правах бывших членов семьи.

Существуют и определенные проблемы в законодательном регулировании вселения в жилое помещение несовершеннолетних членов семьи.

К.М. обратились в суд с иском к М.О., имеющей несовершеннолетнего сына М.А., о признании их не приобретшими права на жилую площадь и о снятии их с регистрационного учета, ссылаясь на то, что ответчица вместе с несовершеннолетним сыном в спорное жилое помещение никогда не вселялась и в нем не проживала.

Решением Никулинского районного суда г. Москвы от 9 июля 2008 г. первоначальные исковые требования удовлетворены, М.О. и несовершеннолетний М.А. признаны не приобретшими права на спорное жилое помещение и сняты с регистрационного учета, в удовлетворении встречных исковых требований отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 28 октября 2008 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Удовлетворяя исковые требования о признании несовершеннолетнего М.А. не приобретшим права пользования жилым помещением, суд первой инстанции исходил из того, что несовершеннолетний М.А. после регистрации в спорной квартире в 2003 г. фактически в жилое помещение не вселялся и в нем не проживал, т.е. имеют место обстоятельства, не позволяющие на основании ч. 1 ст. 69 ЖК РФ признать несовершеннолетнего М.А. членом семьи нанимателя спорной жилой площади. С выводом суда первой инстанции согласилась судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с данным выводом суда первой и кассационной инстанций не согласилась по следующим основаниям.

Несовершеннолетний М.А. был зарегистрирован в спорном жилом помещении 16 апреля 2003 г. На момент регистрации в квартире был зарегистрирован и проживал отец ребенка.

Мать ребенка, М.О., не возражала против регистрации и проживания сына на спорной жилой площади. Таким образом, родители М.А. определили место проживания ребенка на жилой площади отца. На вселение к родителям их несовершеннолетних детей не требуется согласия остальных членов семьи нанимателя и согласия наймодателя (ч. 1 ст. 70 Жилищного кодекса РФ).

Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (п. 2 ст. 20 Гражданского кодекса РФ).

По смыслу указанных норм несовершеннолетние дети приобретают право на ту жилую площадь, которая определяется им в качестве места жительства соглашением родителей. Такое соглашение выступает предпосылкой вселения ребенка в конкретное жилое помещение. При этом закон не устанавливает какого-либо срока, по истечении которого то или иное лицо может быть признано вселенным. Имея право на спорную жилую площадь, М.А., будучи несовершеннолетним, в силу своего возраста самостоятельно реализовать свое право пользования квартирой не мог. Поэтому решение Никулинского районного суда г. Москвы от 9 июля 2008 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 28 октября 2008 г. были отменены в части удовлетворения исковых требований К.М. к М.О., действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетнего сына, М.А., о признании не приобретшим права на жилую площадь, снятии с регистрационного учета несовершеннолетнего М.А.; дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции*(8).

Действующим ЖК РФ также не определены последствия недействительности решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма. Так, например, в п. 23 Постановления говорится, что в случае признания недействительным решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма признается недействительным также и заключенный на основании данного решения договор социального найма, а лица, проживающие в жилом помещении, подлежат выселению из него в ранее занимаемое ими жилое помещение; в случае невозможности выселения в ранее занимаемое жилое помещение им, исходя из конкретных обстоятельств дела, может быть предоставлено жилое помещение, аналогичное ранее занимаемому (п. 2 ст. 167 ГК РФ).

Данный пункт порождает определенные трудности в правоприменении. Дело в том, что, во-первых, не понятно, как соотносится данный пункт с предусмотренным в этом же Постановлении положением о недопустимости произвольного лишения гражданина жилого помещения, за исключением оснований и в порядке, предусмотренном ЖК РФ, другими федеральными законами. Во-вторых, не совсем понятно, какое жилое помещение следует признать "аналогичным". Как верно отметил О.В. Макаров, данное понятие незнакомо российскому жилищному законодательству*(9).

Следует обратить внимание и на некоторые статьи ЖК РФ, содержащие логичные на первый взгляд нормы, но позволяющие сделать вывод об отношении законодателя к проблеме обеспечения граждан жильем. Так, например, в п. 4 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ получение гражданами в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения указано как основание для снятия таких граждан с учета как нуждающихся в жилых помещениях. При этом необходимо понимать, что предоставляемые субсидии, как правило, значительно меньше стоимости жилого помещения, которое можно было бы приобрести с учетом обеспеченности общей площадью в размере не менее предусмотренной законодательством нормы. Поэтому данный пункт можно рассматривать как уклонение законодателя от реализации гарантий по предоставлению минимальной площади жилых помещений (в любом случае нельзя не признать, что подобная субсидия, безусловно, лучше, чем вообще никакой).

Таким образом, резюмируя все вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что несовершенство ЖК РФ обусловило необходимость участия в правотворчестве и судов высшей инстанции, акты которых приобретают фактически значение нормативно-правовых актов. Однако несколько непоследовательное реформирование законодательства на практике породило ряд противоречий, разрешить которые в рамках действующего законодательства крайне трудно. Следует помнить, что "новое" не всегда означает "лучшее", и восстановление ряда норм ЖК РСФСР имело бы положительный эффект.

Р.М. Попов,

консультант отдела судебной и арбитражной

практики Администрации города Дубны

"Гражданин и право", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). ст. 14.

*(2) Формально орган местного самоуправления в такой ситуации прав. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление), указывается, что получение согласия бывшего члена семьи нанимателя в установленной законом форме требуется также в случаях осуществления нанимателем правомочий по договору социального найма (обмен жилого помещения, передача его вподнаем, вселение временных жильцов, замена жилого помещения, перепланировка и переустройство жилого помещения, изменение или расторжение договора).

*(3) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2007 г. N 239-О-О // Документ опубликован не был.

*(4) См.: Свит Ю.П. Раздел супругами жилого помещения: правовое регулирование и судебная практика // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 3. С. 18-25.

*(5) См.: Ведомости ВС РСФСР. 1983. N 26. ст. 883.

*(6) См., например: Шишкин В.В. Жилищное законодательство - проблемы реализации // Семейное и жилищное право. 2011. N 1. С. 47-48.

*(7) См.: Шишкин В.В. Указ. изд.

*(8) См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 августа 2009 г. N 5-В09-90 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 4.

*(9) См.: Макаров О.В. Размышления над текстом судебного постановления // Семейное и жилищное право. 2011. N 3. С. 39-44.