Политико-правовой статус органов внутренних дел Республики Таджикистан: анализ коллизий в законодательстве (А.Ш. Одинаев, Х.А. Умаров, Ф.Р. Шарипов, "Гражданин и право", N 5, май 2012 г.)

Политико-правовой статус органов внутренних дел Республики Таджикистан: анализ коллизий в законодательстве

В последние десятилетия во всем демократическом мире наблюдается тенденция усиления исполнительной власти, что в некоторой степени отражается и в тенденциях законодательства ряда стран (например, делегированное законотворчество, институт контрассигнации)*(1). Исполнительная власть - это ветвь государственной власти, выраженная системой соответствующих органов, которая осуществляет государственное управление делами общества, обеспечивает его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации полномочий исполнительно-распорядительного характера.

Система органов исполнительной власти - совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления материальными, финансовыми, информационными и иными ресурсами для осуществления деятельности данной ветви власти*(2). Причем, несмотря на отличия в административно-правовом статусе различных органов исполнительной власти, всем им свойственны и некоторые общие черты, а именно: деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна; она носит исполнительно-распорядительный характер; административно-правовой статус органов исполнительной власти всегда определяется нормами законодательных и иных нормативных актов; вертикальный принцип подчиненности (хотя этот принцип не исключает существования по ряду вопросов и горизонтальных субординационных отношений)*(3).

Для определения места*(4) органов внутренних дел существенное значение имеет выяснение, во-первых, степени их родства с другими, смежными органами исполнительной власти в стране; во-вторых, степени их самостоятельности. Исследование этих вопросов тесно связано прежде всего с необходимостью укрепления единства органов государственной власти по охране здоровья, жизни, прав и законных интересов граждан от преступных проявлений.

Согласно ст. 73 Конституции РТ, правительство обеспечивает эффективное руководство экономической, социальной и культурной сферами и исполнение законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, постановлений Маджлиси милли, постановлений Маджлиси намояндагон, указов и распоряжений Президента Таджикистана.

Деятельность местных органов государственной власти и управления регламентируются главой пятой Конституции Республики Таджикистан. Она состоит из представительных и исполнительных органов, которые действуют в пределах своих полномочий. Эти органы обеспечивают исполнение Конституции, законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, постановлений Маджлиси намояндагон, актов Президента и Правительства Республики Таджикистан*(5). Органом местной представительной власти в областях и районах является Маджлис народных депутатов, которым руководит председатель. Маджлис народных депутатов утверждает местный бюджет и отчет по его исполнению, определяет пути социально-экономического развития местности, местные налоги и платежи в соответствии с законом, определяет способы управления и владения коммунальной собственностью, осуществляет другие полномочия, определяемые Конституцией и законами.

В соответствии со ст. 78 Конституции Таджикистана исполнительную власть на местах осуществляет представитель президента - председатель области, города и района. Представительную и исполнительную власть соответствующих административно-территориальных единиц возглавляет председатель, который ответствен перед вышестоящим исполнительным органом и соответствующим Маджлисом народных депутатов.

Органом самоуправления в поселке и селе является джамоат, порядок образования, полномочия и деятельность которого регулируются законом*(6). Представительные органы и председатель в пределах своих полномочий принимают правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующих территориях. В случае несоответствия Конституции и законам актов представительных органов и председателя, они отменяются вышестоящими органами самим органом, председателем и судом.

Разные авторы, определяя понятие органа исполнительной власти, выделяют множество признаков, характеризующих его. В частности, отмечается, что орган исполнительной власти является прежде всего государственным органом, целостным структурным образованием, организованным коллективом людей, который действует от имени государства в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Орган исполнительной власти, осуществляя свои функции, наделен полномочиями государственно-властного характера.

В исполнительную власть Республики Таджикистан входят органы внутренних дел страны, возглавляемые Министерством внутренних дел (МВД). Министерство внутренних дел Республики Таджикистан является центральным органом исполнительной власти в составе Правительства Республики Таджикистан, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере внутренних дел и защиту интересов государства, прав, свобод и безопасности физических и юридических лиц, а также их имущества. МВД РТ, управления и отделы внутренних дел на местах, а также подразделения милиции, внутренних войск, пожарной охраны, другие подведомственные подразделения, учреждения, организации и предприятия составляют единую систему Министерства внутренних дел Республики Таджикистан*(7).

Чтобы определить положение какого-либо органа в системе, необходимо прежде всего рассмотреть его сущностные характеристики и те ценности, выступающие в роли главного национального приоритета, реализация которых или их защита возложена на него государством*(8). Эти ценности продиктованы объективными потребностями реальной действительности, состоянием того или иного участка социальной жизни общества, задачами государства, ожиданиями и потребностями (запросами) населения, граждан*(9). Осознание и свое материальное воплощение указанные категории находят в нормативных правовых актах, где реализуется и обеспечивается нормативным режимом государственный, общественный интерес. Правовое положение органа исполнительной власти как субъекта административно-правовых отношений определяется закрепленной за ним компетенцией, его назначением в системе государственного управления, характером государственно-властных полномочий.

Как верно отмечают специалисты в области управления, основой деятельности любого органа исполнительной власти является его административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: точное наименование органа; его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности и взаимоотношения с ними; цели, задачи и функции органа; порядок его образования, реорганизации и упразднения; направления, формы и методы деятельности; структура органа; виды издаваемых им правовых актов и многое другое. При этом важнейшей составной частью административно-правового статуса органа исполнительной власти является его компетенция, т.е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий)*(10).

Взяв за основу данное утверждение, проанализируем статус республиканской милиции: это государственный правоохранительный орган, орган дознания и предварительного следствия, который призван защищать права и свободы человека и гражданина, общественный порядок, интересы общества и государства от преступных и иных посягательств и наделен правом применения мер принуждения в пределах, установленных законом и другими нормативными актами, регламентирующими данную отрасль деятельности.

Согласно ст. 3 Закона Республики Таджикистан "О милиции", основными направлениями деятельности милиции Республики Таджикистан являются:

- защита жизни и здоровья, прав, свобод человека и гражданина от противоправных действий;

- профилактика, пресечение преступлений и других правонарушений;

- защита общественных и государственных интересов;

- обеспечение общественного порядка и безопасности;

- раскрытие и расследование преступлений, розыск лиц, совершивших преступления;

- защита любых форм собственности от преступных посягательств;

- осуществление правовой пропаганды в рамках, установленных настоящим законом и другими законами Республики Таджикистан, среди граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- применение и исполнение административных наказаний.

Перечисленные направления деятельности свидетельствуют о том, насколько сложен и разнообразен объект воздействия. В данном смысле система органов внутренних дел не имеет аналогов. В целом же можно констатировать, что каждое государство суверенно и выбирает самостоятельно свои ценности, которые обязано защищать всеми законными средствами. Но хотелось бы отметить, что выбор категорий, понятий и правовых дефиниций в нормативных актах самым непосредственным образом касается содержания документа, его идеологии и методов решения задач государственного значения через механизмы правового регулирования. Пренебрежение хотя бы одной составляющей в правотворческой работе существенно снижает качество, эффективность правового акта, формирует недоверие общества к такой важной функции власти, как нормативно-правовая деятельность в целом*(11).

Однако исследование Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 41 "О милиции" наводит на размышления. Статья 3 Закона регламентирует основные направления деятельности милиции, а статья, объявляющая задачи органов милиции, отсутствует.

Рассмотрим этимологию понятия "направление". В Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля глагол "направлять" трактуется как "обращать в какую-либо сторону, устремлять..."*(12). Отсюда можно сделать вывод, что основное понятие слова "направление" заключается в движении к чему-либо.

В научной литературе прочно утвердилось мнение о том, что под задачами понимается постановка конкретных вопросов, подлежащих решению и последовательно приводящих к достижению основной цели. Цель достигается в результате решения ряда задач, в связи с чем эти задачи можно упорядочить по отношению к цели и таким образом представить в виде иерархически ориентированного графа задач*(13). Но независимо от того, какая это задача, в ее формулировке четко просматривается логика движения: от проблемы к конкретной цели с указанием способов ее достижения*(14). Именно уяснение сущности такого взаимодействия содержит в себе обоснования самостоятельной роли понятия "задача". Ведь если основная роль цели, определенная в самом общем виде, - это ориентир, позволяющий "соизмерять желаемое и возможное", то основная роль задачи, определенная аналогичным образом, - это способ организации связи конкретной цели с конкретными возможностями ее достижения*(15).

Для того чтобы решить указанные задачи, необходимо выбрать конкретные направления деятельности, т.е. разработать функции органов внутренних дел. Это понятие используется достаточно широко и часто.

Можно возразить, что обмен информацией посредством слов (терминов) при его несомненных достоинствах характеризуется одним свойством, ограничивающим его возможности: ни в одном языке нет ключевых слов, обозначающих абстрактные понятия, смысл которых был бы всем одинаково очевиден и понятен.

Однако если обратиться к Конституционному закону Республики Таджикистан "Об органах прокуратуры Республики Таджикистан" N 107 от 25 июля 2005 г., то статьи 4 и 5 главы 1 "Общие положения", соответственно, регламентируют задачи органов прокуратуры и Основные направления деятельности органов прокуратуры. То есть налицо логика изложения важнейшего правового документа. Эти обстоятельства указывают на определенные недоработки в понятийном аппарате Закона "О милиции" Республики Таджикистан. Причем указанные несоответствия подмечены не только в нормативных документах Таджикистана.

Р.Р. Алиулов и С.Г. Минасов справедливо указывают, что на практике вместо управленческих функций (системы управленческих воздействий) описываются задачи данного органа управления, что показывает недостаточное понимание правовой регламентации управленческой деятельности*(16). Здесь уместно процитировать Ф. Энгельса, который заметил, что "все дефиниции имеют в научном отношении незначительную ценность... Однако для обыденного употребления... очень удобны, а подчас без них трудно обойтись; повредить же они не могут, пока мы не забываем их неизбежных недостатков"*(17).

В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства за 2004 год специально отмечалось, что "законодательство страдает: большим объемом юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; множественностью нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; необоснованностью введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; несвоевременным признанием утративших силу актов или их положений, которые фактически не действуют, и т.д."*(18).

Таким образом, можно сделать вывод, что выведение из нормативного акта уже устоявшихся понятий, проверенных теорией и практикой социального управления, может повлечь разночтения и противоречия, внести сумятицу в деятельность по упорядочению документов, осложнить доказательства в конфликтных ситуациях, снизить уровень ответственности субъектов правоприменительной деятельности.

А.Ш. Одинаев,

Академия МВД Республики Таджикистан,

начальник кафедры государственно-правовых дисциплин,

кандидат юридических наук, подполковник милиции

Х.А. Умаров,

Академия МВД Республики Таджикистан,

начальник кафедры уголовного права,

криминологии и психологии,

кандидат юридических наук, майор милиции

Ф.Р. Шарипов,

Академия МВД Республики Таджикистан,

начальник кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел,

кандидат юридических наук, подполковник милиции

"Гражданин и право", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан 1994 г.: Дисс. ... к.ю.н. Душанбе, 1999. С. 134. Констрассигнация (от лат. contra - против и assignation - назначение) - подпись министра на актах, исходящих от главы государства, означающая, что министр принимает на себя юридическую и политическую ответственность за данный акт (см.: Юридический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М., 2009. С. 306).

*(2) См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 31.

*(3) См., например: Ускова А.С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел: Дисс. ... к.ю.н. М., 2002. С. 54.

*(4) Место - положение, занимаемое кем-нибудь среди кого-нибудь (см.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 1997. С. 352).

*(5) См.: Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан 1994 г. Душанбе, 1999.

*(6) См. там же.

*(7) См. п. 1, 3 Положения о Министерстве внутренних дел Республики Таджикистан, утв. постановлением Правительства Республики Таджикистан от 28 декабря 2006 г. N 592.

*(8) См.: Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации: теоретико-прикладные проблемы: Монография. М., 2003. С. 43-44.

*(9) См.: Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. N 6. С. 14.

*(10) См.: Россинский Б.В. Административное право. Вопросы и ответы // Закон и право. М., 2000. С. 74-75.

*(11) См.: Бачило И.Л. Указ. изд. С. 18.

*(12) См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1-4. М., 1998. С. 454.

*(13) Не все согласны в видении такого соотношения между целью и задачами. Крупнейший специалист в области менеджмента - Р. Акофф отмечает, что целью целенаправленной системы в определенной ситуации является предпочтительный результат, который может быть получен в течение определенного периода времени. Задачей целенаправленной системы в определенной ситуации является предпочтительный результат, который не может быть получен в течение определенного периода времени, но на который можно рассчитывать в рамках более длительного периода. Например, цель первокурсника - переход на второй курс. Следующая цель - пройти второй курс. И так далее до выпуска, который и является задачей студента (см.: Акофф Р. Акофф о менеджменте / Пер. с англ.; Под ред. Л.А. Волковой. СПб, 2002. С. 75-76).

*(14) См.: Яськов Е.Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления органами внутренних дел. М., 1996. С. 35.

*(15) См.: Капитонов С.А. Ведущая функция милиции. М., 2002. С. 23.

*(16) См.: Алиулов Р.Р., Минасов С.Г. О некоторых аспектах применения управленческих норм в механизме социального управления (вопросы теории и методологии) // Труды Академии управления МВД России. М., 2006. С. 42.

*(17) Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 20. С. 84.

*(18) Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2004. С. 157.