Полиция России: возможности и перспективы децентрализации (Л.В. Густова, "Гражданин и право", N 5, 6, май, июнь 2012 г.)

Полиция России: возможности и перспективы децентрализации

В настоящее время в мире существуют два принципиально разных подхода к организации полицейских сил: их децентрализация (Великобритания, США, Германия и др.) или централизация (Австрия, Франция и др.). К последнему варианту относится и полиция России. Таковой она была с момента ее официального учреждения Петром I до ликвидации в 1917 г.*(1). Те же подходы были положены в основу формирования советской (позднее - российской) милиции, за исключением короткого периода 1917 - начала 1918 г. Новый Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"*(2), если что и изменил в этом плане, так это только устранив те немногие элементы децентрализации, которые имели место в милиции в соответствии с Законом Российской Федерации "О милиции" 1991 г.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 действующего Федерального закона "О полиции" полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Данное положение Закона является одним из основополагающих, поскольку однозначно определяет место полиции в структуре федерального органа исполнительной власти.

Само по себе включение полиции в систему МВД России не является чем-то новым и необычным. Таково же было и положение милиции, причем ее сотрудники перед началом реформы составляли более 80% общего штата МВД России.

В то же время в Закон РФ "О милиции" были заложены некоторые элементы децентрализации милиции, от которых отказались авторы нового закона. В соответствии со ст. 7 Закона РФ "О милиции" милиция в Российской Федерации подразделялась на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Та же статья устанавливала, что в своей деятельности милиция подчинялась исключительно Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Разделением милиции на криминальную и милицию общественной безопасности, именуемую также местной, авторы первого российского закона о милиции попытались соединить две противоположные тенденции: централизации в управлении милицейскими подразделениями, занимающимися оперативно-розыскной работой, ведущими борьбу с тяжкими преступлениями и преступными злоупотреблениями должностных лиц органов государственной власти, с одной стороны, и повышением роли и ответственности регионов за решение вопросов охраны общественного порядка, обеспечение безопасности жизни населения - с другой. В основу разделения милиции на криминальную и общественной безопасности положены несколько критериев: 1) круг решаемых задач; 2) объем реализуемых полномочий; 3) подчиненность и подконтрольность; 4) порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; 5) источники финансирования и содержания*(3).

Как отмечает Л.Ф. Кваша, организационная модель такой муниципальной милиции свидетельствовала об определенном компромиссе в формировании муниципальных органов охраны общественного порядка*(4).

Отказ от разделения полиции на криминальную и общественной безопасности, по модели милиции, является одной из наиболее важных новелл нового закона. Таким образом опыт децентрализации российской милиции был признан неудачным. Связано это во многом с тем, что само разделение было проведено на одном и том же территориальном уровне функционально (по выполняемым функциям), что часто влекло за собой на практике дублирование полномочий и неразбериху в вопросе, какое из подразделений какие вопросы должно решать. В интервью радио "Свобода" генерал МВД в отставке А. Розуван прокомментировал эту проблему следующим образом: "Милиция выполняет единые функции, и очень сложно определить преступления и правонарушения, которые относятся к категории криминальной милиции и к категории милиции общественной безопасности. Потому что в одной статье Уголовного кодекса бывает так: одна часть - в ведении криминальной милиции, другая часть той же статьи рассматривается подразделением общественной безопасности. Это вызывало ненужную волокиту, перекладывание с одной службы на другую, что вызывало справедливое возмущение граждан"*(5).

Были и другие проблемы, связанные, в частности, с двойной подчиненностью и финансированием местной милиции. В ряде регионов отмечались случаи, когда местные руководители пытались полностью подчинить себе милицию общественной безопасности, мотивируя это финансированием ее деятельности. С другой стороны, руководство значительного количества подразделений милиции общественной безопасности региональные и местные власти вообще игнорировало, подчиняясь только центральному аппарату МВД России, в результате чего модель двойной подчиненности превращалась в фикцию.

При разработке Федерального закона "О полиции"*(6) было принято решение отказаться от разделения полиции на криминальную и общественной безопасности. Полиция была задумана как государственная структура с единой организационной целостностью и системностью, т.е. "речь идет о создании именно федеральной полиции, финансируемой из федерального бюджета"*(7).

Однако можно ли на основе этого опыта признать идею децентрализации российской полиции (милиции) неудачной? Как нам представляется, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным.

Во-первых, как мы уже отмечали выше, создание на одном и том же территориальном уровне власти двух параллельно действующих правоохранительных структур с пересекающимися компетенциями вряд ли является самым удачным вариантом децентрализации.

Во-вторых, создание местной милиции являлось не децентрализацией в полном смысле этого слова, а скорее паллиативом. Несмотря на введенные элементы двойной подчиненности и особого финансирования, "милиция была сохранена как часть государственной исполнительной власти"*(8), т.е. по сути все равно оставалась в высокой степени централизованной структурой. К тому же даже предусмотренные законом элементы централизации на практике достаточно часто превращались лишь в декорацию.

Итак, в настоящее время российский законодатель полностью отказался от децентрализации полиции, поставив задачу превратить ее единую систему с вертикальной иерархической подчиненностью. Нам, однако, представляется, что для такой сложной и большой государственной структуры, как полиция, отсутствие даже элементов децентрализации будет пагубно и в конечном счете отрицательно скажется на эффективности ее функционирования. Исключительно централизованными, с нашей точки зрения, могут быть государственные министерства и ведомства, не имеющие такой разветвленной структуры на местах и не взаимодействующие так тесно с гражданами. Полиция же по своей природе - это орган власти, направленный на общество, задействованный в самых различных сферах общественной жизни и представляющий гражданам само государство. Из всех многочисленных государственных и муниципальных властных структур различного уровня подавляющее большинство граждан Российской Федерации наиболее часто сталкиваются не более чем с десятком таких структур и именно по ним судят о государственном управлении в целом. И полиция, безусловно, находится на одном из наиболее высоких мест в этом десятке.

Сверхцентрализованная полиция может быть полезна для государства в период его становления, в условиях серьезных потрясений и нестабильности. Безусловно, исключительная централизация полиции адекватна государствам с недемократическими режимами правления, в которых она в большей степени, чем децентрализованная структура, способна выполнять функции принуждения и подавления, игнорируя волю большинства населения. Однако для демократического правового государства, каковым, согласно Конституции РФ, является наша страна, наличие определенных элементов децентрализации полиции не только, с нашей точки зрения, могло бы повысить ее эффективность, но и служило бы определенной защитой от всевластия государства. Как отмечал по этому поводу Ю.П. Соловей, "...с точки зрения "высших общегосударственных интересов", которые на деле часто представляют собой не более чем интерес правящей элиты, действительно, полицейское "единовластие" предпочтительнее полицейского "разновластия". Однако с точки зрения обеспечения соблюдения и уважения прав человека и гражданина властью часто наиболее приемлемой представляется полицейская система, элементами которой выступают так называемые параллельные структуры, разумеется, с точно определенной и взаимосвязанной компетенцией"*(9).

Здесь надо сказать, что децентрализация полиции, как и децентрализация управления вообще, имеет под собой достаточно серьезные теоретические основания. Как отмечает Д.О. Ежевский, децентрализация функций управления полицией является плодом практической реализации классических принципов демократии*(10).

Еще А. де Токвиль и П.-Ж. Прудон видели в расширении полномочий местных представительных органов "не только ценный противовес тенденции к униформации общества", "заслон на пути к всевластию государства", но и "средство защиты интересов индивидов"*(11).

Многие западные юристы высказывают мнение о том, что чрезмерная централизация отрицательно сказывается на деятельности органов власти. Так, известный французский правовед И. Люшер отмечал: "В решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются многие факторы, и поэтому оно не соответствует реальности и интересам граждан, которые предпочитают иметь дело с выборными людьми, а не с безликими государственными учреждениями"*(12). Еще основатели американской науки управления Д. Марч и Г. Саймон при рассмотрении проблемы централизации и децентрализации отмечали, что последняя, независимо от того, имеет ли она нормальные функциональные или дисфункциональные последствия, неизбежна, так как это обусловлено самой природой процессов принятия организационных решений*(13).

Чрезвычайно важно, по мнению названных ученых, прибегать к децентрализации с участием многих подразделений и многих уровней иерархии при поиске альтернативных вариантов в случаях выработки принципиально новых решений*(14).

Децентрализация муниципальной полиции обусловливается также и экономическими причинами. Распределение затрат на полицейские силы между центральным правительством и местной администрацией способствует экономии использования бюджетов страны*(15).

Неудивительно, что и отечественными специалистами высказывались идеи о необходимости децентрализации тогда еще российской милиции*(16).

Существовали и конкретные проекты децентрализации путем формирования органов охраны правопорядка на муниципальном уровне. Так, еще в 2002 г. появился проект разделения милиции на федеральную полицию и муниципальную милицию. Таким образом, по мнению тогдашнего заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д. Козака, должно было быть в полной мере реализовано конституционное право субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, что было невозможно при существовавшей централизации внутри МВД*(17). Позднее концепция, предусматривающая выделение федеральной полиции и муниципальной милиции, была разработана и Общественной палатой России*(18). Однако все эти проекты не были реализованы. Причин этому несколько, но одной из важнейших является позиция противников децентрализации милиции (полиции) России.

Так, например, руководитель проекта закона о милиции Б.П. Кондрашов подчеркивал: "Зарубежный опыт функционирования децентрализованных полицейских систем свидетельствует, что их существование возможно только в странах с хорошо развитой рыночной экономикой и стабильными политическими процессами. Причем фактор стабильности этих процессов является определяющим. В странах, где таких условий нет, действуют относительно централизованные системы управления полицейским аппаратом"*(19).

По мнению бывшего начальника российского бюро Интерпола В.С. Овчинского, "в условиях нашей действительности, особенно той ситуации, которая сложилась на Северном Кавказе, децентрализация органов внутренних дел - это путь в никуда. Это путь к распаду страны, к еще большему повышению градуса террористической активности"*(20).

О.Б. Мороз помимо вышеприведенного довода также указывает, что "российская преступность проявляет себя гораздо жестче и активнее, чем западноевропейская, причем положение из года в год становится все более угрожающим. По сути, государство ведет жестокую войну с терроризмом и организованным криминалитетом, причем, мягко говоря, с переменным успехом. И в таких условиях серьезная перестройка модели управления органами внутренних дел неизбежно приведет к пусть временному, но ограничению их возможностей и снижению их активности, чего сейчас допускать нельзя"*(21). В силу этого, по его мнению, "идея муниципализации отечественной милиции хотя и представляет определенный интерес, но лишь в плане долговременной перспективы"*(22). Д.О. Ежевский также отмечает, что "сильные децентрализованные полицейские системы распространены в зарубежных странах демократической ориентации далеко не везде, а лишь там, где большая часть населения живет не за чертой бедности и где миллионы работников бюджетной сферы своевременно получают зарплату, а нуждающимся в срок выплачиваются социальные пособия, чего мы, к сожалению, пока не видим в сегодняшней России... Наконец, развитая муниципальная полиция действует за рубежом только там, где местные власти располагают необходимыми и значительными финансовыми возможностями для ее содержания. Наша действительность свидетельствует, что региональные российские власти в настоящее время таковыми возможностями не обладают в достаточной мере"*(23).

Безусловно, определенный резон в приведенных выше доводах есть. Однако, как представляется, абсолютизировать их тоже не следует. Что касается недостаточной развитости рыночной экономики и нестабильности России, то такой довод, как представляется, еще мог приводиться в середине 90-x годов XX в. Однако ситуацию начала XXI века, несмотря на имевшие место некоторые кризисы, все же вряд ли можно назвать нестабильной. Политическая ситуация в России в целом последних лет характеризуется состоянием, которое уж скорее можно назвать застоем, но никак не нестабильностью. Экономика России, несмотря на недиверсифицированность, демонстрирует постоянный рост, обусловленный благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. И хотя уровень жизни в России значительно ниже, чем, например, в США, в настоящее время проблемы с задержками выплаты зарплат работникам бюджетной сферы и социальных пособий нуждающимся все же не являются системными. Все это, на наш взгляд, позволяет планировать и проводить достаточно длительные и дорогостоящие реформы аппарата управления при условии наличия убедительных доводов о том, что они позитивно скажутся на качестве публичного управления.

Серьезная нестабильность действительно имеет в настоящее время место на южных национальных окраинах России, и отрицать возможность подпадания каких-либо местных полицейских формирований под контроль сепаратистов нельзя; эта опасность должна учитываться при какой-либо децентрализации российской полиции и правоохранительной системы вообще. В то же время представляется, что указанная опасность не может являться основанием для отказа от этой децентрализации. Мировой, и в частности тот же британский, опыт свидетельствует о том, что усиление вертикали полицейской власти редко дает положительный результат в борьбе с сепаратистами. Напротив, проведенная в начале 2000-х годов автономизация полиции Северной Ирландии, постановка ее под гражданский контроль местного сообщества, привлечение к службе на паритетной основе протестантов и католиков позволили в значительной степени снизить напряженность в обществе, повысило эффективность работы полиции и значительно снизили уровень агрессии к ней со стороны местных жителей*(24).

Что же касается часто приводимого довода о том, что уровень финансовой обеспеченности большинства субъектов Российской Федерации и муниципалитетов не позволяет содержать местную полицию, то он, на наш взгляд, что называется, "от лукавого". Не секрет, что финансы в Российской Федерации концентрируются в основном на федеральном уровне, в то время как ответственность за решение самых различных задач спускается на региональный и местный уровни*(25). Соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления искусственно поставлены в ситуацию, когда они объективно не могут выполнять свои полномочия на должном уровне. Руководствуясь вышеприведенной логикой, следует не только не наделять их правом создавать полицейские формирования, но и изъять у них большую часть предоставленных им в настоящее время полномочий.

Разумеется, серьезная децентрализация полиции в России, если она когда-либо будет проведена, потребует серьезного перераспределения финансовых ресурсов между федеральным центром и региональными и местными властями. В то же время нам представляется, что определенные возможности децентрализации в этой сфере существуют и в настоящее время, в рамках действующей финансовой системы, во всяком случае на местном уровне.

Здесь надо подчеркнуть, что, являясь сторонниками децентрализации полиции в России, мы полагаем, что эта децентрализация должна быть проведена именно на уровне муниципалитетов, а не регионов. Из всех уровней власти муниципальная наиболее близка к населению, поэтому полиция как структура, наиболее часто взаимодействующая с населением, должна, с нашей точки зрения, иметь представительство именно на уровне местного самоуправления.

Президент РФ Д.А. Медведев в своих выступлениях неоднократно отмечал, что полиция должна быть прежде всего эффективной*(26). Однако эффективность полиции должна, с нашей точки зрения, оцениваться не только в общегосударственном масштабе (хотя он тоже важен). Эффективность полиции должны оценивать в первую очередь сами граждане, которых, как правило, мало интересуют статистические показатели преступности и раскрываемости преступлений, а заботит реальная безопасность. Как следствие, для повышения эффективности полиции между нею и обществом должны быть налажены механизмы обратной связи, которые в наибольшей степени могут быть задействованы в системе местного самоуправления.

Здесь надо сказать, что идея о создании муниципальных органов охраны правопорядка остается актуальной и в настоящее время. Летом 2011 г. группой депутатов - представителей "Единой России" был разработан проект изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(27), предусматривающий создание нового правоохранительного органа муниципальной милиции, представляющей собой объединение граждан для охраны общественного порядка*(28).

Муниципальная милиция, согласно проекту, не получит таких прав, как полицейские, например на ношение оружия, вхождение в жилище, конвоирование преступников и др., чтобы не дублировать полицию, однако будет пользоваться большими полномочиями, нежели существующие во многих регионах добровольные народные дружины.

Указанный законопроект уже нашел как сторонников, так и противников. Так, заместитель руководителя Комитета Государственной Думы РФ по безопасности С. Назаров отметил, что, согласно Конституции Российской Федерации, правоохранительные органы в России организуются на федеральном и региональном уровнях, но не на муниципальном. Глава координационного совета профсоюза сотрудников милиции Москвы М. Пашкин законопроект поддержал, указав на успешный пример США, в которых конкуренция между федеральными органами безопасности и полицией штата способствует раскрытию многих дел и правильному распределению нагрузки. В то же время он заметил, что "без оружия полноценно охранять улицы просто невозможно, так как "муниципальные милиционеры" станут легкой жертвой толпы или тех самых преступников, от которых они, по замыслу, должны оберегать граждан"*(29).

По нашему мнению, идея создания муниципальной милиции в принципе заслуживает поддержки. Что касается апелляций противников формирования муниципальной милиции к Конституции Российской Федерации, то в соответствии с п. "л" ст. 72 Конституции кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат действительно находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Представляется, однако, что данная статья не препятствует созданию муниципальных органов охраны правопорядка, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении допускает предоставление органам местного самоуправления прав по решению отдельных вопросов, не входящих в перечень вопросов местного значения. Таким образом, возможность наделения органов местного самоуправления правами по формированию кадров правоохранительных органов в любом случае существует.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления в том числе самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Как отмечает в связи с этим Л.Ф. Кваша, "российский законодатель должен быть последователен в своей правовой политике. Если в Конституции РФ зафиксировано положение о возможности осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, то он должен обеспечить конституционализацию этой нормы в рамках специального закона, что позволит осуществить организационные меры по созданию соответствующего органа правопорядка"*(30). Аналогичные доводы приводит и И.В. Гончаров*(31).

Муниципальная милиция, с нашей точки зрения, не должна подменять собой профессиональную полицию, а содействовать последней в осуществлении ее функций. Муниципальные милиционеры могли бы патрулировать улицы, пресекать преступления и правонарушения, составлять протоколы по некоторым составам административных правонарушений и т.п. Деятельность муниципальных милиционеров должна осуществляться на добровольных началах, в свободное от основной работы время, т.е., должна быть непрофессиональной (хотя не исключено и учреждение небольшого по численности профессионального штата и выплата вознаграждения добровольцам).

В связи с этим опять-таки уместно обратиться к опыту Соединенного Королевства, во многих графствах и городах которого существует институт так называемых "специальных констеблей", выполняющих обязанности по оказанию содействия констеблям регулярной полиции*(32). "Специальные констебли" дают обязательство надлежаще исполнять свои функции. На них распространяются все права и обязанности регулярных полицейских. Они несут службу под их началом в свободное от основной работы время и получают за это почасовую оплату. Добровольные помощники используются в основном по месту жительства. Считается, что это положительно влияет на их активность, поскольку способствует реализации личной заинтересованности в обеспечении правопорядка*(33).

Создание муниципальной милиции должно быть, с нашей точки зрения, для муниципальных образований добровольным и осуществляться лишь в случаях, когда в этом действительно есть необходимость. При этом, на наш взгляд, в достаточно большом числе муниципальных образований, особенно на уровне сельских поселений, возможность создания муниципальной милиции может быть объективно востребована.

Здесь уместно вспомнить ситуацию, имевшую место в начале июля 2011 г. в поселке Сагра Свердловской области и получившую широкий общественный резонанс*(34). Не рассматривая ее подробно, отметим, что в данном случае жители поселка, по сути, и выполняли (вынужденно, естественно) функции добровольных органов охраны правопорядка, защищая свой поселок от вооруженного нападения. Деятельность же официальных правоохранительных органов, и в частности той же полиции, в данном инциденте подверглась серьезной критике, в том числе, за неспособность обеспечить безопасность граждан. Однако здесь надо сказать, что, не затрагивая вопрос о том, в силу каких субъективных причин полиция действовала в этом вопросе крайне неэффективно, обеспечение правопорядка в случае подобного рода бандитских нападений в удаленно расположенных поселках типа Сагры объективно является достаточно затруднительным.

Уже после нападения в средствах массовой информации сообщалось, что руководством областного ГУ МВД предприняты дополнительные меры по обеспечению безопасности жителей Сагры, и в ней, в частности, начал работу участковый (которого раньше здесь не было)*(35). Однако совершенно очевидно, что один участковый сотрудник полиции вряд ли сможет что-то противопоставить участникам массового бандитского нападения, подобного тому, которое имело место в начале июля. С другой стороны, размещение в каждом некрупном поселке значительного контингента полиции также объективно невозможно.

Вот в таких ситуациях полиции и могла бы прийти на помощь муниципальная милиция, объединяющая на добровольной основе местных жителей. По сути, создание муниципальной милиции послужило бы направлению усилий жителей муниципальных образований (преимущественно в сельской местности, где наблюдается дефицит кадров сотрудников профессиональной полиции) в правовое русло. В связи с этим нельзя не вспомнить, что события, подобные происшедшим в поселке Сагра, имели место и до и после описанной выше ситуации*(36) (хотя и не получили такого резонанса), и тенденции последних лет, к сожалению, не свидетельствуют о том, что в будущем они не повторятся где-то еще. Поэтому муниципальная милиция, основанная именно на добровольном участии местных жителей, заинтересованных в обеспечении порядка и безопасности в своем муниципальном образовании, могла бы стать серьезной преградой преступности.

В этой связи мы полагаем, что лишение сотрудников муниципальной милиции права ношения огнестрельного оружия является принципиально неверным. Здесь мы полностью согласны с М. Пашкиным, считающим невозможным обеспечение правопорядка невооруженными милиционерами. Поэтому, как нам представляется, в законодательстве о муниципальной милиции обязательно должны присутствовать нормы, предусматривающие право ее сотрудников владеть и применять огнестрельное оружие, а также специальные средства.

Разумеется, при наделении сотрудников муниципальной милиции правом владения огнестрельным оружием может возникнуть опасность того, что в ее подразделения будут записываться в том числе лица, желающие использовать такой статус в незаконных, а возможно, и криминальных целях. Более того, статус органа муниципальной милиции может оказаться и прикрытием для вооруженных преступных групп.

Полностью исключить такую опасность, с нашей точки зрения, нельзя, однако уменьшить ее можно. Для этого в законодательстве о муниципальной милиции должны быть предусмотрены достаточно серьезные требования к ее сотрудникам, возможно, даже более строгие, чем к сотрудникам полиции. Обязательным должно быть отсутствие судимости; отсутствие случаев привлечения к ответственности за определенные административные правонарушения (против порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности и т.д.); минимальный возраст - 23-25 лет; наличие постоянной работы или иного постоянного источника дохода и др. Лица, не отвечающие этим требованиям, могли бы привлекаться в муниципальную милицию без права ношения огнестрельного оружия. Разумеется, на сотрудников муниципальной милиции должны быть в таком случае полностью распространены положения Федерального закона "О полиции", касающиеся условий применения огнестрельного оружия и контроля за его применением.

Кроме того, формирование законодательства о муниципальной милиции требует, с нашей точки зрения, учета того, что потребность в создании добровольных муниципальных органов охраны правопорядка будет иметь место в первую очередь в сельских поселениях, где отсутствуют подразделения профессиональной полиции. Между тем в настоящее время статья 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией к вопросам местного значения муниципальных районов. В связи с этим в законодательство о местном самоуправлении желательно внести изменения, предусматривающие возможность создания муниципальной милиции в сельских и городских поселениях.

Все вышеприведенное касалось возможностей децентрализации российской правоохранительной системы путем создания муниципальной милиции. Однако муниципальная милиция, как мы уже подчеркивали выше, может являться органом охраны правопорядка, действующим преимущественно на добровольной и непрофессиональной основе. Сама этимология слова "милиция" характеризует ее как добровольческие военизированные народные формирования. Именно в таком виде могла бы, с нашей точки зрения, функционировать и муниципальная милиция.

Вместе с тем нам представляется, что определенная децентрализация способствовала бы повышению эффективности деятельности и профессиональной полиции. Такая децентрализация могла бы также иметь место на уровне муниципальных образований.

Выше мы уже подчеркивали, что децентрализованная система полиции имеет ряд преимуществ перед централизованной. При этом, как показывает мировой опыт, наиболее эффективно она функционирует в условиях выделения местной полиции, непосредственно взаимодействующей с населением и подотчетной ему, а также федеральных структур, занимающихся наиболее серьезными преступлениями, а также иными вопросами обеспечения правопорядка и безопасности, имеющими общегосударственное значение. В то же время слепое копирование моделей децентрализованной полиции даже таких успешных государств, как Великобритания и США, в стране, в которой на протяжении столетий полиция практически все время была исключительно централизованной структурой, может не только не привести к успеху, но и значительно усложнить и даже на какое-то время парализовать работу данного правоохранительного органа. Кроме того, существующая в настоящее время система распределения государственных и муниципальных доходов действительно вряд ли позволит полноценно финансировать местные правоохранительные органы во всех муниципальных образованиях без помощи государства. Поэтому децентрализация российской полиции, с нашей точки зрения, могла бы иметь точечный характер и осуществляться только в тех муниципальных образованиях, где это позволяют местные финансы и имеется инициатива органов местного самоуправления и населения.

Выше мы уже указывали, что п. "л" ст. 72 Конституции РФ относит кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако как Российская Федерация, так и ее субъекты имеют юридическую возможность передать решение указанных вопросов на местный уровень. Если применительно к созданию муниципальной милиции представляется оптимальным делать это путем наделения органов местного самоуправления правами в данной сфере (поскольку муниципальная милиция могла бы стать органом, действующим в дополнение к полиции и в помощь ей), то децентрализация полиции могла бы осуществляться путем наделения органов отдельными государственными полномочиями в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и главой 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Использование института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации деятельности полиции в муниципальных образованиях позволит, передав этот вопрос на местный уровень, сохранить государственный контроль за его исполнением.

Вместе с тем нам представляется, что применительно к вопросу создания муниципальных полицейских органов механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен использоваться с определенными особенностями. В научной литературе институт передачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень неоднократно критиковался как негибкий и не учитывающий интересы самих муниципальных образований.

Так, еще в 1998 г. И. Мачульская отмечала желательность получения согласия органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий*(37). И в настоящее время, по мнению Г.В. Костиковой, отсутствие согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий не способствует повышению эффективности исполнения этих полномочий*(38). При этом, по мнению Ю.Н. Мильшина и С.Е. Чаннова, нормам действующего в настоящее время Закона о местном самоуправлении 2003 г. не противоречит возможность получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий*(39).

Применительно к возможности создания подразделений полиции в отдельных муниципальных образованиях, с нашей точки зрения, речь должна идти даже не о получении согласия органов местного самоуправления, а о наличии их инициативы в этом вопросе. Таким образом, децентрализация полиции на муниципальном уровне в Российской Федерации может осуществляться только в тех муниципальных образованиях, население которых (выразив это посредством органов местного самоуправления) само захочет принять на себя бремя обеспечения правопорядка и общественной безопасности. Создание муниципальной полиции должно быть возможно только в относительно финансово благополучных муниципальных образованиях, поэтому в законодательстве должен быть закреплен запрет на выдвижение таких инициатив дотационными муниципальными образованиями.

В отличие от муниципальной милиции местная полиция, с нашей точки зрения, должна создаваться не на поселенческом, а на районном уровне. Допустимой является также муниципализация полиции в городских округах и в городах федерального значения.

Инициатива органов местного самоуправления о создании в их муниципальном образовании местной полиции, разумеется, не должна носить для органов государственной власти обязательный характер. А.А. Акмалова справедливо указывает, что "при делегировании полномочий необходимо прежде всего решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления"*(40). И, лишь придя к выводу, что создание местной полиции и ликвидация федеральных полицейских структур в конкретной местности повысят эффективность ее деятельности и будут отражать реальные потребности населения, органы государственной власти могут принять решение о передаче органам местного самоуправления соответствующих государственных полномочий.

Поскольку вышеописанный механизм требует достижения согласия о передаче полномочий двух сторон - федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, такую передачу желательно оформлять не только законодательным актом как того требует Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и специальным соглашением. Возможность заключения таких соглашений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обосновывалась, в частности, Н.А. Шевчик*(41). Предметами таких соглашения могут быть:

- передача осуществления полномочий;

- условия и порядок передачи осуществления полномочий;

- материально-финансовая основа передачи осуществления полномочий;

- формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

- иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Применительно к финансированию местной полиции по предлагаемой схеме надо отметить, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство о местном самоуправлении предусматривают обязательное финансирование переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В то же время представляется, что полное возмещение всех расходов органов местного самоуправления, связанных с реализацией данного полномочия, вряд ли целесообразно. Если местная полиция будет полностью финансироваться из средств федерального бюджета, ее местный характер окажется в большей степени формальным, чем реальным. В связи с этим нам при решении вопроса финансирования представляется возможным обратиться к опыту Соединенного Королевства. Финансирование деятельности британских местных полицейских подразделений осуществляется из местного бюджета, однако при этом половина расходов компенсируется центральным правительством*(42). Такой подход обеспечивает, с одной стороны, гарантированное финансирование британской полиции, а с другой - подотчетность и подконтрольность ее местному сообществу.

Применительно к России, с учетом особенностей отечественной финансовой и муниципальной системы, было бы возможным предусмотреть долевое финансирование полиции муниципальных образований. К примеру, возможно было бы выделять из федерального бюджета деньги на зарплату сотрудникам полиции, в то время как организационно-техническое обеспечение ее деятельности следовало бы возложить на местный бюджет. Из местного бюджета могли бы также выплачиваться поощрения сотрудникам полиции и т.п.

Как уже отмечалось выше, заключение соглашения между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления о создании местной полиции в муниципальном образовании должно влечь ликвидацию на его территории структурных подразделений федеральной полиции во избежание дублирования полномочий этих служб. При этом местная полиция должна подчиняться только органам местного самоуправления, но не федеральным структурам; иное противоречило бы ст. 12 Конституции РФ. В то же время необходимым, как уже отмечалось выше, является сохранение контроля за ней со стороны МВД. Кроме того, на местную полицию должно в полном объеме распространяться федеральное законодательство о полиции, хотя муниципальным образованиям и может быть предоставлено право устанавливать какие-либо дополнительные особенности службы в полиции, например гарантии и льготы ее сотрудникам. Таким образом, в этой части организация местной полиции в России имела бы черты британской модели.

Формирование местной полиции на добровольной основе позволит, на наш взгляд, приблизить ее к населению, сделать более доступной. В то же время реальный контроль за местной полицией со стороны местного сообщества требует в качестве обязательного условия выборности ее руководителей, как это предусмотрено в местной полиции США. Здесь надо сказать, что предложения о выборности должностных лиц полиции неоднократно звучали при обсуждении проекта закона "О полиции"*(43). Однако в условиях централизованной полиции реализация такого предложения вряд ли возможна в отличие от предлагаемой нами модели. У идеи выборности должностных лиц полиции есть и противники. Так, по мнению В. Овчинского, выборность руководителей полиции может принести больше минусов, чем плюсов. "...Выборы далеко не всегда справедливы. Даже мэрами городов и депутатами становились люди из криминального мира. Представьте себе выборы начальника горотдела или участкового на Северном Кавказе - всегда будет побеждать претендент, принадлежащий к более мощному клану. И попробуйте при получении оперативной информации о его коррупционных связях или иных нарушениях снять его. Те, кто предлагает ввести выборность, создают, сознательно или по неразумению, условия для нестабильности и массовых беспорядков"*(44).

Конечно, такие опасения имеют под собой определенные основания. Однако они в принципе являются справедливыми для выборов всех должностных лиц на любых уровнях власти. Руководствуясь вышеприведенной логикой, следует отменить выборы депутатов всех уровней, глав муниципальных образований, да и Президента РФ, поскольку всегда существует вероятность, что на эти должности будут избраны представители криминальных структур. Безусловно, полная ликвидация выборов в Российской Федерации решит многие проблемы, значительно удешевит и упростит управление, однако вряд ли будет соответствовать требованиям современного правового государства. Поэтому, как нам представляется, следует все же идти не по пути ликвидации и запрещения выборов, а по пути усиления контроля за их проведением, более тщательной проверки всех кандидатов и пр.

Введение же выборности должностных лиц местной полиции позволит населению муниципального образования реально воздействовать на ее работу по обеспечению правопорядка и общественной безопасности. Соответственно, с нашей точки зрения, модель местной полиции с выборными ее руководителями не только будет отвечать основным принципам демократического общества, но и способна существенно снизить уровень ее коррумпированности и повысить степень реальной ответственности перед гражданами.

Библиография

Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003.

Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. N 12.

Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.

Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.

Костикова Г.В. Реализация отдельных государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. N 10.

Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3.

Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М., 2007.

Мороз О.Б. Организационно-правовые основы деятельности полиции государств Западной Европы: Дисс. ... к.ю.н. М., 2004.

Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Дисс. ... к.ю.н. Тюмень, 2001.

Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" (постатейный) / Под ред. Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова. М., 2007.

Л.В. Густова,

преподаватель Саратовского юридического института МВД России

"Гражданин и право", N 5, 6, май, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Некоторые элементы децентрализации полиции Российской империи имели место на местном уровне, однако изменить общий вывод о ней как о в целом централизованной структуре они не могут.

*(2) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. ст. 900.

*(3) См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" (постатейный) / Под ред. Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова. М., 2007. С. 29.

*(4) См.: Кваша Л.Ф. Муниципальная власть и ее возможности по обеспечению охраны общественного порядка (организационно-правовой аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3.

*(5) Закон о "О полиции" или о "ментовской вертикали"? Дискутируют Илья Яшин ("Солидарность"), генералы МВД в отставке Владимир Овчинский и Алексей Розуван (депутат ГД РФ от "Единой России") и адвокат Владимир Волков. Опубл. 10 августа 2010 г. // www.svobodanews.ru/content/transcript/2124590.html.

*(6) См.: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

*(7) Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. N 12. С. 60.

*(8) Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" (постатейный) / Под ред. Ю.Н. Мильшина, С.Е. Чаннова. М., 2007. С. 29.

*(9) См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 397-398.

*(10) См.: Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании // Административное и муниципальное право. 2008. N 11.

*(11) См.: Советское государство и право. 1988. N 10. С. 109-111.

*(12) См.: International Police Revue. 1996. N 8. P. 13; См. также: Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. М., 2001. С. 70-72.

*(13) См.: March I.G., Simon H.A. Organisations. 1958. N 4. P. 185.

*(14) См.: Journal of Police Science and Administration. 1986. N 3. P. 212-222.

*(15) См.: Ежевский Д.О. Британская муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления // Право и политика. 2005. N 6.

*(16) См., например: Кононов А. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995; Кваша Л.Ф. Возможности реформирования российской милиции в переходный период // Административное право и процесс. 2006. N 1.

*(17) См.: Российская милиция в ее нынешнем виде прекратит свое существование // http://www.newsru.com/russia/19nov2002/milit.html.

*(18) Общественная палата предлагает разделить милицию на федеральную и муниципальную // Новая политика. Интернет-журнал // http://www.novopol.ru/-obschestvennaya-palata-predlagaet-razdelit-militsi yu-text82607.html.

*(19) Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.

*(20) Интервью В.С. Овчинского на р/с "Эхо Москвы" // http://www.echo.msk.ru/programs/police/708884-echo/.

*(21) Мороз О.Б. Организационно-правовые основы деятельности полиции государств Западной Европы: Дисс... к.ю.н. М., 2004. С. 124.

*(22) Там же.

*(23) Ежевский Д.О. Муниципальная полиция... // Указ. соч.

*(24) См. об этом: Закон "О полиции": Если мент оказался вдруг... // http://svpressa.ru/politic/article/38005.

*(25) См., например: Андриченко Л.В. Новое о местном самоуправлении // Журнал российского права. 2005. N 11; Елизарова Н.В. Правовые механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 12; Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5; Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.

*(26) См.: Медведев надеется, что полиция будет эффективней милиции // http://actualcomment.ru/main/368/; Медведев: "Полиция должна быть эффективной" // http://www.kaliningradcity.ru/ru/news/2010/12/24/novost_chasa/85672.php.

*(27) См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(28) См.: Винокурова Е. Возвращение милиции // http://www.gazeta.ru/politics/2011/06/21_a_3670629.shtml.

*(29) Там же.

*(30) Кваша Л.Ф. Муниципальная власть и ее возможности по обеспечению охраны общественного порядка (организационно-правовой аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3.

*(31) См.: Гончаров И.В. Указ. изд. С. 60.

*(32) См.: Die Polizei. 1996. N 5. P. 18-19.

*(33) См.: Ежевский Д.О. Муниципальная полиция... // Указ. изд.

*(34) См. об этом, например: Массовая драка в поселке Сагра: защищая поселок, дачники убили человека // http://kp.ru/online/news/926535/; Последние новости из Сагры: первое обвинение, обыски и допросы местных жителей // http://www.rus-obr.ru/days/12121; СК забрал у МВД дело о массовой драке под Екатеринбургом // http://lenta.ru/news/2011/07/06/sagra/.

*(35) См. об этом: В пережившем кровавую бойню уральском поселке Сагра начал работать участковый, а пост ГИБДД превратился в "кемпинг" // http://www.top.nr2.ru/ekb/340252.html.

*(36) См., например: Сагра-2. Саратовский вариант // http://www.volgasud.ru/forums/index.php?showtopic=2464.

*(37) См.: Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3. С. 177.

*(38) См.: Костикова Г.В. Реализация отдельных государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. N 10. С. 24.

*(39) См.: Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М., 2007. С. 180.

*(40) Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 61.

*(41) См.: Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дисс. ... к.ю.н. Тюмень, 2001.

*(42) См.: Police of the world. N.Y., 1979. P. 70.

*(43) См., например: Регионы сами должны выбирать руководителей органов полиции // http://slon.ru/articles/462033/; Комментарии к закону о полиции // http://tebedam.livejournal.com/55396.html; http://zakonoproekt2011.ru/user/9761.

*(44) Один хороший закон - еще не залог успеха реформы // http://www.izvestia.ru/news/364821.