Совершенствование законодательства в направлении повышения надежности и финансовой устойчивости системы страхования в России (И.В. Макеров, "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2012 г.)

Совершенствование законодательства в направлении повышения надежности и финансовой устойчивости системы страхования в России

Статья посвящена исследованию изменений нормативно-правовой базы страхования, направленных на повышение надежности и финансовой устойчивости системы страхования в России. Рассмотрены Закон "О страховании", изменения, внесенные в него в 1997-2010 гг. Проанализированы Основные направления развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 гг., Концепция развития страхования в РФ. Сделан вывод, что совершенствование законодательства в названной сфере не дало желаемых результатов.

Основным документом, регулировавшим правовые взаимоотношения на начальном этапе становления национального страхования, был Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "О страховании"*(1) (далее - Закон N 4015-1). Завершение первого этапа формирования законодательной базы страхового дела в условиях построения рыночной экономики ознаменовалось принятием части второй Гражданского кодекса РФ, точнее, гл. 48 "Страхование". Если на первом этапе ставились задачи формирования после многолетней монополии Главного управления государственного страхования СССР страховых организаций различных организационно-правовых форм и обеспечения их необходимыми правовыми документами, регулирующими их деятельность в новых условиях, то на втором этапе происходило совершенствование законодательной базы для повышения надежности и финансовой устойчивости системы страхования, обеспечения ее соответствия мировым стандартам и превращения названной системы в один из важнейших источников внутренних инвестиционных ресурсов.

Начался второй этап с принятия Федерального закона от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О страховании"*(2). Название Закона N 4015-1 было изложено в следующей редакции: "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Изменилось не только наименование, но и содержание, расширены возможности по регулированию страховой деятельности. Из текста Закона N 4015-1 исключена гл. II "Договор страхования" (ее положения к тому времени в основном были перенесены в гл. 48 ГК РФ).

Важно отметить п. 6 ст. 1 Закона N 157-ФЗ, согласно которому ст. 25 Закона N 4015-1 (о финансовой устойчивости) дополнена частью второй, где закреплялся минимальный размер оплаченного уставного капитала страховщика с указанием конкретных цифр, чего раньше в Законе N 4015-1 не было. Так, при проведении видов страхования иных, чем страхование жизни, уставный капитал должен был быть не менее 25 тыс. минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ), при осуществлении страхования жизни и иных видов страхования - не менее 35 тыс. МРОТ, при намерении заниматься исключительно перестрахованием - не менее 50 тыс. МРОТ.

Действовавшим на тот момент страховым организациям устанавливался срок до 1 января 2000 г. для доведения уставных капиталов до указанных размеров. У страховщиков, не выполнивших данное требование, отзывалась лицензия на осуществление страховой деятельности с 1 января 2000 г. (ст. 3 Закона N 157-ФЗ). Это стало началом ужесточения законодателем требований к уставному капиталу, направленного на вытеснение с рынка страховых услуг финансово слабых и недобросовестных страховщиков, на безусловное выполнение организациями взятых на себя обязательств, на повышение надежности страховой системы.

Важную роль в развитии законодательной базы в рассматриваемой сфере сыграло постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1139 "Об Основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 годах"*(3) (далее - Основные направления развития). По сути, определенная в нем стратегия развития страхования выходила за рамки указанного периода. Это первый документ, где сформулированы цели и задачи страхования в постсоветское время.

В постановлении отмечалось, что работа по совершенствованию страхового законодательства ведется бессистемно и с очевидным запаздыванием. Создание системы финансовых гарантий, обеспечивающей возмещение ущерба, называлось главной целью государственной политики. Планировалось, что в дальнейшем страхование станет эффективным средством защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц.

В числе важнейших задач назывались повышение минимального размера уставного капитала; установление единых квалификационных требований к руководителям страховых организаций, порядка их аттестации; создание института актуариев; развитие взаимоотношений российских и иностранных страховщиков; эффективное государственное регулирования страховой деятельности (в частности, конкретизация условий допуска иностранных страховщиков на отечественный страховой рынок; предотвращение оттока валютных средств за рубеж) и совершенствование государственного надзора за страховым делом. Можно сказать, что предполагался переход количества страхования в качество, т.е. уменьшение числа страховых организаций и повышение качества страховой инфраструктуры, ее надежности и платежеспособности. Страхование по-прежнему заявлялось как один из источников долгосрочного инвестирования.

Надо отметить, что деятельность иностранных страховщиков на российском рынке Законом N 4015-1 практически не регулировалась, только в п. 1 ст. 6 говорилось, что могут устанавливаться ограничения при создании иностранными юридическими лицами и гражданами страховых организаций на территории РФ. Возникающие в этой сфере вопросы должен был разрешить Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. N 204-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"*(4), дополнивший ст. 6 Закона N 4015-1 пп. 3 и 4, посвященными иностранным страховщикам. В Законе N 204-ФЗ указано, что страховые организации, являющиеся дочерними по отношению к иностранным инвесторам или имеющие долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%, не могут осуществлять в РФ страхование жизни, обязательное страхование, обязательное государственное страхование, имущественное страхование, связанное с осуществлением поставок или выполнением подрядных работ для государственных нужд, страхование имущественных интересов государственных и муниципальных организаций. При этом минимальный размер оплаченного уставного капитала для таких организаций должен был составлять не менее 250 тыс. МРОТ, а при проведении исключительно перестрахования - не менее 300 тыс. МРОТ (п. 2 ст. 1 Закона N 204-ФЗ). Страховым организациям, доля иностранного капитала в уставных капиталах которых превышала 15%, прекращалась выдача лицензий.

Распоряжением Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. N 1361-р была одобрена Концепция развития страхования в Российской Федерации*(5) (далее - Концепция), написанная с учетом анализа названной деятельности и действовавшего законодательства в этой области. В Концепции уточнена роль страхования в решении социально-экономических задач государства, сказано, что не все задачи, поставленные в Основных направлениях развития, удалось решить.

В Концепции отмечалось, что из-за недостатка средств компенсация убытков зачастую происходила избирательно, что подрывало доверие к страховщикам и страхованию в целом. В связи с этим законодатель вновь требовал повышения размера уставного капитала, а контроль и надзор за платежеспособностью и финансовой устойчивостью оставались актуальными. Увеличение уставного капитала должно было обеспечить выполнение страховщиками всех взятых на себя обязательств и позволить российским страховщикам конкурировать на международном рынке страхования. Кроме того, в Концепции говорилось о необходимости развития национального рынка сострахования и перестрахования. Это признавалось важным, поскольку позволяло страховым организациям, не способным из-за финансовых трудностей осуществлять страхование крупных рисков, гарантировать выполнение своих обязательств за счет передачи части рисков перестраховщикам.

Закреплялось требование специализации страховых организаций, исключающей осуществление одним страховщиком личного и имущественного страхования. Это объяснялось стремлением не допустить распыления финансовых средств по нескольким видам страхования, а сконцентрировать их на одном направлении. В Концепции говорилось о необходимости разработки классификации видов страховой деятельности.

К основным целям развития страхового дела по-прежнему относились страховая защита населения, организаций и государства, а также превращение страхования в надежный источник накопления долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики государства.

В Концепции также отмечалось, что доля средств страхования в валовом внутреннем продукте России выросла с 1,6% в 1998 г. до 3% в 2001 г., но она значительно меньше, чем в странах с развитой рыночной экономикой (для сравнения: в 2001 г. в США доля таких средств составила 8,6%, в Великобритании - 13,4%, в Германии - 6,5%, во Франции - 8,5%*(6)). Это говорит о том, что страхование в России еще не достигло желаемого развития, нужны дополнительные законодательные меры, направленные на совершенствование системы страхования.

Ожидалось, что в результате реализации Концепции доля средств страхования в валовом внутреннем продукте России достигнет 5%.

Следующим значимым для развития страхования документом стал Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации"*(7).

Сразу обращает на себя внимание тот факт, что Законом N 172-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) вновь повышен минимальный размер уставного капитала (как основного условия обеспечения финансовой устойчивости страховщика). Теперь он должен был составлять 30 млн. руб. Дополнительно вводились коэффициенты, применяемые в зависимости от объекта страхования. Внесение в уставный капитал заемных средств и находящегося в залоге имущества не допускалось (п. 9 ст. 1 Закона N 172-ФЗ). Уставный капитал с учетом новых требований страховая организация обязана была сформировать поэтапно: до 1 июля 2004 г. - одну треть; до 1 июля 2006 г. - две трети; до 1 июля 2007 г. - полностью. У страховых организаций, не выполнивших это требование, орган страхового надзора с 1 июля 2007 г. отзывал лицензию без соответствующего предписания (п. 1 ст. 2).

Добавились требования к страховым резервам (п. 9 ст. 1 Закона N 172-ФЗ). Указано, что средства страховых резервов должны использоваться только для страховых выплат, чего раньше Закон N 4015-1 не регламентировал. В то же время страховщикам дано право инвестировать средства страховых резервов в установленном органом страхового надзора порядке на условиях диверсификации, возвратности, прибыльности, ликвидности. Уточнен порядок выдачи займа страхователю: он стал выдаваться лицам, застрахованным не по договору личного страхования, а по договору страхования жизни и не в пределах страховой суммы, а в пределах страхового резерва, сформированного по договору страхования, заключенному на срок не менее пяти лет. Закреплено право страховщика на формирование фонда предупредительных мероприятий для финансирования мероприятий по предупреждению наступления страховых случаев.

В выдаваемой страховщику лицензии указываются виды страхования, предусмотренные разработанной классификацией (п. 15 ст. 1 Закона N 172-ФЗ). Действующие страховщики были обязаны уведомить орган страхового надзора в письменной форме о выбранной специализации до 1 июля 2007 г. (п. 2 ст. 2).

В Закон N 4015-1 включен новый субъект страхового дела - страховые актуарии. Они осуществляли расчеты страховых тарифов, страховых резервов страховщиков, оценку инвестиционных проектов страховщиков с использованием актуарных расчетов (п. 5 ст. 1 Закона N 172-ФЗ). Каждый финансовый год страховщиков обязывали проводить актуарную оценку принятых страховых обязательств и представлять ее результаты в органы страхового надзора. Деятельность страховых актуариев подлежала аттестации, сведения о них - внесению в единый государственный реестр субъектов страхового дела. Пройти аттестацию страховые актуарии должны были до 1 июля 2006 г. (п. 2 ст. 1). Им надлежало иметь высшее математическое (техническое) или экономическое образование (п. 15 ст. 1).

Повысились требования к квалификации всех субъектов страхового дела (п. 15 ст. 1 Закона N 172-ФЗ). Руководители субъекта страхового дела - юридического лица или являющийся субъектом страхового дела индивидуальный предприниматель теперь должны были иметь высшее экономическое или финансовое образование и стаж работы в сфере страхового дела и (или) финансов не менее двух лет. Главного бухгалтера страховщика Закон обязал иметь такое же образование и стаж работы по специальности в страховом деле не менее двух лет, главный бухгалтер страхового брокера должен был иметь стаж работы по специальности не менее двух лет. Неснятая или непогашенная судимость руководителей или главного бухгалтера считалась основанием для отказа в выдаче лицензии.

Согласно Закону N 172-ФЗ деятельность обществ взаимного страхования и страховых брокеров стала подлежать лицензированию, сведения о них - внесению в единый государственный реестр субъектов страхового дела, страховые брокеры должны были получить лицензии до 1 июля 2007 г., общества взаимного страхования - до 1 июля 2008 г.; лицензии на осуществление перестрахования выдавались до 1 июля 2007 г. (п. 3 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Эта мера была направлена на упорядочение деятельности субъектов страхового дела.

Изменились правила в отношении страховых организаций с участием иностранного капитала. Так, Закон N 172-ФЗ разрешил увеличить размер иностранного участия в уставных капиталах страховых организаций с 15% до 25% (п. 3 ст. 1). Ограничение иностранного участия носило протекционистский характер и было призвано защитить российский страховой капитал от конкуренции со стороны иностранных страховщиков. Соискателям лицензии, являющимся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам или имеющим долю иностранных инвесторов в своих уставных капиталах более 49%, требовалось представить в орган страхового надзора помимо прочих документов согласие в письменной форме органа по надзору за страховой деятельностью страны места пребывания иностранных инвесторов на их участие в уставных капиталах страховых организаций, созданных на территории РФ, или уведомить об отсутствии требования к наличию такого решения в стране места пребывания иностранных инвесторов (п. 14 ст. 1). Установленное ограничение не допускало проникновения на страховой рынок России капитала сомнительного происхождения, что повышало надежность страховой инфраструктуры.

Закон N 172-ФЗ ужесточил контроль за финансовой деятельностью страховщика. Последний обязывался представлять в орган страхового надзора бухгалтерскую и статистическую отчетность, а страховые брокеры - сведения о страховой деятельности (п. 10 ст. 1). Сведения годовых бухгалтерских отчетов должны были публиковаться в средствах массовой информации, об их публикации страховщик сообщал в орган страхового надзора. Информация о субъектах страхового дела, приостановлении, ограничении или об отзыве лицензии подлежала опубликованию в печатном органе, определенном органом страхового надзора и пр. (п. 12 ст. 1). Открытость информации о финансовом состоянии страховщика и контроль со стороны органа страхового надзора должны были предостеречь страховщиков от финансово не выверенных шагов.

Дальнейшее направление развития страховой системы России должен был определить разработанный в 2007 г. проект Стратегии развития страхования в Российской Федерации на 2008-2012 годы, но он не был утвержден. Полагаем, это было связано с тем, что требования предыдущих документов еще не были до конца выполнены, совершенствование законодательства продолжалось, оценить результаты реализации предписаний было невозможно. Поэтому трудно было выработать новые стратегические рекомендации по развитию страхования.

Очередные изменения в Закон N 4015-1 были внесены Федеральным законом от 30 октября 2009 г. N 243-ФЗ*(8). Они касались профессиональной подготовки руководителей обществ взаимного страхования. Это был последний участник страхового дела, на чью квалификацию законодатель ранее не обращал внимания. Теперь руководители обществ взаимного страхования обязаны были иметь высшее образование и стаж работы в страховом деле и (или) в сфере финансов не менее двух лет (п. 2), а главный бухгалтер - высшее образование и стаж работы по экономической специальности или на должности, требующей знания бухгалтерского учета, не менее двух лет в страховом деле (п. 4).

Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"*(9) был вновь повышен минимальный размер уставного капитала страховщика. Это было вызвано прежде всего ростом стоимости объектов страхования на страховом рынке и увеличением вероятности наступления страховых событий. В обновленной редакции ст. 25 для страховщика, осуществляющего исключительно медицинское страхование, минимальный размер уставного капитала устанавливался в сумме 60 млн. руб., а для иного страховщика - определялся на основе базового размера его уставного капитала (120 млн. руб.) и коэффициентов (п. 2 ст. 1). Этот пункт вступил в силу 1 января 2012 г. (п. 3 ст. 17).

Итоги развития страхования в России обсуждались в июле 2011 г. в Москве на Международной конференции по страхованию (RussianInsuranceSummit), организованной Всероссийским союзом страховщиков. К участию в саммите были приглашены более 150 руководителей страховых организаций и объединений, представители Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы по финансовым рынкам РФ и других ведомств, а также руководители и сотрудники крупнейших страховых и перестраховочных компаний мира. По мнению выступавших, страхование в России по-прежнему остается непопулярным средством финансовой защиты, ожидаемого роста капиталов страховых компаний не произошло. Доля этого рынка во внутреннем валовом продукте страны не превышает 2,5%, в то время как, например, в США достигает 11%, а в Ирландии - 24%*(10).

Председатель Комитета по финансовым рынкам и денежному обращению Совета Федерации Дмитрий Ананьев объяснил это тем, что "зачастую страховщики находятся на обочине жизни, даже в кризисной ситуации они лишены каких-либо антикризисных программ. Они не могут ни положительно, ни отрицательно повлиять на состояние дел на финансовых рынках. Тем самым их статус, вес и роль настолько ничтожны, что о них даже практически никто и не думает"*(11).

Из изложенного можно сделать вывод, что совершенствование законодательства в сфере страхования не дало желаемых результатов, страховая система России так и не стала источником инвестиций в экономику страны. С достигнутых в 2001 г. 3% и ожидаемых 5% доля средств страхования в валовом внутреннем продукте России снизилась до 2,5%. Прежде всего это говорит о том, что отечественная экономика находится в кризисном состоянии, ведь страхование - это производная от экономики. Без развития экономики законодательные меры, направленные на совершенствование страховой системы, будут неэффективны. Поэтому в первую очередь нужны хорошо продуманные законодательные меры для вывода экономики из кризиса.

Bibliography

Evplanov A. Dolya straxovogo rynka v nashem VVP v sem' raz nizhe, chem v Irlandii // Ros. biznesgaz.; URL: http://www.rg.ru/2011/07/19/strahovka.html.

Rossijskij rynok straxovaniya, 2002 god. Obshhee sostoyanie straxovogo rynka". Rejtingovoe agentstvo "EhKSPERT RA" // URL: http://www.raexpert.ru/researches/insurance /handbook_2002/part_1.

Sergeev I. Gosnadzor nuzhdaetsya v reformirovanii // Finansovyj kontrol'. 2011. N 7.

И.В. Макеров,

эксперт юридического отдела

Отделения Пенсионного фонда РФ

по Белгородской области

(Белгородская область, Шебекинский район, с. Купино)

"Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. ст. 56.

*(2) СЗ РФ. 1998. N 1. ст. 4.

*(3) Там же. N 40. ст. 4968.

*(4) СЗ РФ. 1999. N 47. ст. 5622.

*(5) Там же. 2002. N 39. ст. 3852.

*(6) Российский рынок страхования, 2002 год. Общее состояние страхового рынка. Рейтинговое агентство "ЭКСПЕРТ РА" // URL: http://www.raexpert.ru/researches/insurance/handbook_2002/part_1.

*(7) СЗ РФ. 2003. N 50. ст. 4858.

*(8) О внесении изменений в статью 32.1 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации": Федеральный закон от 30 октября 2009 г. N 243-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 44. ст. 5172.

*(9) СЗ РФ. 2010. N 49. ст. 6409.

*(10) Евпланов А. Доля страхового рынка в нашем ВВП в семь раз ниже, чем в Ирландии // Рос. бизнес-газ.; URL: http://www.rg.ru/2011/07/19/strahovka.html.

*(11) Цит. по: Сергеев И. Госнадзор нуждается в реформировании // Финансовый контроль. 2011. N 7. С. 108.