Стимулирование труда работников государственных (муниципальных) учреждений в 2012 году (Н.А. Бриллиантова, В.В. Архипов, "Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения", N 5, май 2012 г.)

Стимулирование труда работников государственных (муниципальных) учреждений в 2012 году

Мы обещали в третьем номере журнала за этот год, что поздно изданные*(1) единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов (далее - Рекомендации), будут подвергнуты нами аналитическому исследованию на предмет выявления в них нововведений, касающихся стимулирования труда работников различных категорий. В данном материале мы рассмотрим в общих чертах ряд правовых особенностей стимулирования труда работников федеральных, региональных и муниципальных учреждений, исходя из Рекомендаций на 2012 год.

В отличие от ранее принятой (фактически типовой) структуры подобных рекомендаций Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений утвердила на 2012 год следующие дополнительные разделы:

- "Система оплаты труда руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров";

- "Формирование фондов оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях";

- "Особенности формирования систем оплаты труда педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений";

- "Особенности формирования систем оплаты работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения";

- "Особенности формирования систем оплаты работников государственных и муниципальных учреждений культуры, искусства и кинематографии".

Поговорим об особенностях стимулирования труда работников вышеуказанных категорий, исходя из того, что надбавки (доплаты), мотивирующие сотрудников учреждений к достижению нужных работодателю показателей, являются дополнением к такому главному стимулу, как оклад (ставка) (ст. 144 ТК РФ).

Напомним, что кадровики, осуществляя непосредственную работу с персоналом, принимают активное участие в контроле трудовой деятельности - соблюдения дисциплины труда и достижения профессиональных результатов. При негативных или позитивных итогах этого контроля кадровики оформляют определенные документы, что отражается на стимулировании работников, имеющем как материально-правовой, так и морально-правовой характер.

Отдельные принципы формирования условий стимулирования труда

Рекомендации содержат ряд принципов*(2), являющихся основой правил оплаты труда работников бюджетных учреждений. Кратко рассмотрим отдельные принципы формирования федеральной, региональных и муниципальных систем оплаты труда, в том числе в части стимулирования труда работников.

Прежде всего, заработная плата работников учреждений (без учета премий и иных выплат стимулирующего характера) при изменении системы оплаты труда не может быть меньше заработка, выплачиваемого работникам до ее изменения, при условии сохранения объема трудовых (должностных) обязанностей работников и выполнения ими работ той же квалификации.

Однозначно необходимо соблюдать такой принцип, как установление в этих учреждениях систем оплаты труда, включая выплаты стимулирующего характера, коллективным договором (ст. 40-44 ТК РФ), соглашениями (ст. 45-49 ТК РФ) и локальными нормативными актами (ст. 8 ТК РФ).

Нельзя не отметить, что все перечисленные в Рекомендациях принципы и правила представляют собой дублирование норм ст. 144 ТК РФ, которые неоднократно*(3) подвергались обоснованной критике юристов-"трудовиков" (как и сам статус Рекомендаций как акта, содержащего единую, "добровольно-принудительную" схему формирования системы оплаты труда для учреждений всех уровней бюджетного финансирования). Критическая оценка касалась норм ст. 135 (ч. 3) и 144 ТК РФ, из которых следует, что реально устанавливаются Правительством РФ не только оклады (ставки) и квалификационные группы, но и остальные элементы система оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. В дальнейшем система оплаты труда может незначительно модифицироваться компетентными органами субъектов РФ и органами муниципального уровня на объем их личного участия в финансировании этих учреждений.

Трудовому коллективу бюджетного учреждения остается только уточнить итоговые размеры стимулирующих выплат по категориям персонала, исходя из установленных во властно-распорядительных актах ограничительных условий их формирования. Корректировка условий начисления, изменение видов стимулирующих выплат локальными актами практически не осуществимы. Якобы демократический порядок их установления в коллективных договорах и в иных локальных актах представляет собой юридическую фикцию*(4). А.Ф. Нуртдинова (д.ю.н., начальник Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Конституционного суда) метко охарактеризовала нормы, посвященные данному вопросу: "Это неизбежно приведет к формализации как содержания, так и процесса заключения коллективных договоров, соглашений в бюджетной сфере"*(5).

Тем не менее вышесказанное не исключает (и Рекомендации напоминают), что в локальных актах государственных и муниципальных учреждений устанавливаются размеры и условия выплат стимулирующего характера. В то же время в Рекомендациях есть оговорка, что это надо делать с учетом категорий работников учреждения, исходя из лимита финансовых средств, выделенных государственным и муниципальным учреждениям соответствующим бюджетом или учредителем. При этом должно обеспечиваться равное стимулирование без допущения какой бы то ни было дискриминации - различий, исключений и предпочтений, не связанных с деловыми качествами работников и результатами их труда.

Затем утвержденные размеры стимулирующих выплат должны быть внесены в трудовые договоры вновь принимаемых работников и отражены в индивидуальном дополнительном соглашении к уже действующим, более ранним трудовым договорам. Рекомендации напоминают работодателям, что в трудовом договоре (или дополнительном соглашении к нему) должны быть предусмотрены конкретные размеры выплат стимулирующего характера либо условия для их установления со ссылкой на локальный акт, регулирующий порядок осуществления таких выплат.

На основании абз. 10 ч. 2 ст. 22 ТК РФ работодатель обязан ознакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью. В свою очередь, на основании ч. 3 ст. 68 ТК РФ при приеме на работу (до подписания трудового договора) работодатель обязан ознакомить новичков под роспись с правилами внутреннего трудового распорядка, иными локальными нормативными актами, непосредственно связанными с трудовой деятельностью, коллективным договором.

Еще одним базовым принципом является недопущение снижения и (или) ухудшения размеров и условий оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений по сравнению с размерами и условиями оплаты труда, предусмотренными ТК РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Следовательно, понижение размера оклада или стимулирующих выплат может ущемлять законные интересы сотрудников этих учреждений, если оно не связано с уменьшением объема работ или иными объективными условиями начисления выплат.

Особенности установления порядка выплат стимулирующего характера, входящих в систему оплаты труда

В Рекомендациях перечислены указанные в ч. 1 ст. 144 ТК РФ, различные порядки установления систем оплаты труда (в том числе тарифной системы и видов стимулирующих выплат) работников государственных (федеральных и субъектов РФ) и муниципальных учреждений. Отмечено, что включение размера и условий выплаты стимулирующего характера в трудовой договор обязательно, а при установлении данных условий нужно учитывать, что фонд оплаты труда в учреждениях формируется на календарный год исходя из объема:

- лимитов бюджетных обязательств соответствующих бюджетов по оплате труда работников учреждений;

- субсидий, предоставленных федеральным бюджетом на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ);

- средств, централизованных главным распорядителем средств федерального бюджета и используемых учреждениями с учетом исполнения ими целевых показателей эффективности работы;

- средств государственных внебюджетных фондов, направленных на возмещение затрат учреждений на оказание медицинских услуг;

- средств, поступающих от приносящей доход деятельности.

При этом объем средств на выплаты стимулирующего характера должен составлять не менее 30% средств на оплату труда, формируемых за счет ассигнований соответствующего бюджета.

В Рекомендациях уточнено, что системы оплаты труда работников учреждений устанавливаются и изменяются с учетом перечня видов выплат стимулирующего характера, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Этот перечень утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ от 29.12.2007 N 818 "Об утверждении Перечня видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в этих учреждениях" (в ред. от 17.09.2010) (далее - Приказ N 818). В данном перечне указаны следующие виды выплат:

- за интенсивность и высокие результаты работы;

- за качество выполняемых работ;

- за стаж непрерывной работы, выслугу лет;

- премиальные по итогам работы.

В разъяснении о порядке установления выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях (приложение 2 к Приказу N 818) сказано следующее. Эти выплаты должны быть направлены на стимулирование работника к качественному результату труда, а также поощрение за выполненную работу. Они устанавливаются с учетом критериев, позволяющих оценить результативность и качество работы, и рекомендаций соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

В свою очередь, в Рекомендациях предлагается, чтобы размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера для всех категорий работников любых учреждений устанавливались на основе формализованных показателей и критериев эффективности работы, измеряемых качественными и количественными показателями. И критерии, и показатели стимулирования труда должны зависеть от результатов и качества работы, а также заинтересовывать работников в эффективном функционировании структурного подразделения и учреждения в целом. Руководителям бюджетных учреждениях всех уровней, от федерального до муниципального, рекомендовано применять демократические процедуры оценки эффективности работы сотрудников различных категорий при принятии решения об установлении им выплат стимулирующего характера (создавать соответствующую комиссию с участием представительного органа работников). Рекомендовано также, чтобы разработка показателей и критериев эффективности работы осуществлялась с учетом следующих принципов:

- объективность - размер вознаграждения работника должен определяться на основе объективной оценки результатов его труда;

- предсказуемость - работник должен знать, какое вознаграждение он получит в зависимости от результатов своего труда;

- адекватность - вознаграждение должно быть адекватно трудовому вкладу работника в результат деятельности всего учреждения, опыту и уровню квалификации;

- своевременность - вознаграждение должно следовать за достижением результата;

- справедливость - правила определения вознаграждения должны быть понятны;

- прозрачность - принятие решений о выплатах и их размерах с учетом мнения представительного органа работников.

Особенности стимулирования труда руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров

Исходя из ч. 1 ст. 145 ТК РФ в Рекомендациях уточняется, что заработная плата руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров состоит из должностного оклада, выплат компенсационного и стимулирующего характера.

Руководителям федеральных бюджетных, казенных и автономных учреждений должностной оклад, размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются учредителем данного учреждения.

Федеральные органы исполнительной власти (государственные органы) - главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные бюджетные и казенные учреждения, могут устанавливать руководителям этих учреждений выплаты стимулирующего характера. Руководителям учреждений - главных распорядителей средств федерального бюджета такие выплаты устанавливаются Правительством РФ.

Для установления руководителям учреждений выплат стимулирующего характера главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся учреждения, вправе централизовать до 5% лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на оплату труда работников федеральных казенных учреждений, а также на предоставление федеральным бюджетным учреждениям соответствующей субсидии на иные цели согласно абз. 2 ч. 1 ст. 78.1 БК РФ.

Размеры выплат стимулирующего характера руководителей федеральных бюджетных и казенных учреждений следует определять с учетом принципа оптимального соотношения уровня средней заработной платы руководителей и работников учреждений.

Неиспользованные средства премиального фонда руководителя федерального бюджетного или казенного учреждения могут быть перераспределены и направлены на выплаты стимулирующего характера работникам данного учреждения, а также на премирование руководителей и (или) на стимулирующие выплаты работникам других подведомственных учреждений. Выплаты стимулирующего характера за счет неиспользованных средств премиального фонда руководителя осуществляются в порядке, предусмотренном для стимулирования работников учреждения и установленном локальным нормативным актом, принятым с учетом мнения представительного органа работников.

Должностные оклады заместителей руководителей и главных бухгалтеров учреждений устанавливаются работодателем на 10-30% ниже должностных окладов руководителей этих учреждений. Другие условия оплаты труда указанных работников определяются коллективными договорами, локальными актами учреждений.

Особенности стимулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений

Органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, руководителям государственных и муниципальных образовательных учреждений при формировании систем оплаты труда педагогических работников рекомендовано учитывать следующее. В соответствии с трудовым законодательством одним из обязательных условий трудового договора, заключаемого с педагогическим работником, являются условия оплаты его труда, в том числе размер его должностного оклада или ставки заработной платы, являющийся фиксированным размером платы за исполнение должностных обязанностей за календарный месяц либо за норму часов педагогической работы в неделю (в год) за ставку заработной платы, без учета компенсационных и стимулирующих выплат.

Особенности стимулирования труда работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения

Органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, руководителям государственных и муниципальных учреждений здравоохранения при формировании систем оплаты труда рекомендовано учитывать следующее:

- при установлении выплат медицинским работникам, участвующим в реализации программ модернизации здравоохранения субъектов РФ, в том числе программ повышения доступности амбулаторной медицинской помощи, обращать внимание на то, что указанные выплаты носят стимулирующий характер;

- финансовое обеспечение денежных выплат стимулирующего характера осуществляется за счет средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования, средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

- размер и условия установления выплат стимулирующего характера работнику, участвующему в реализации программ модернизации здравоохранения субъектов РФ, а также права и ответственность работника и работодателя определяются трудовым договором либо дополнительным соглашением к нему;

- выплаты стимулирующего характера, устанавливаемые медицинским работникам, участвующим в реализации программ модернизации здравоохранения субъектов РФ, учитываются при исчислении среднего заработка во всех случаях, предусмотренных трудовым законодательством;

- в целях повышения мотивации медицинских и фармацевтических работников к повышению квалификации, обеспечения единых подходов при оплате труда рекомендуется в рамках реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ не допускать различий в размерах должностных окладов, в повышающих коэффициентах либо в надбавках стимулирующего характера для медицинских работников, имеющих один и тот же уровень квалификации, в том числе одну и ту же квалификационную категорию.

Нельзя не отметить, что, например, Департамент здравоохранения г. Москвы оперативно прореагировал на данную часть Рекомендаций, издав Приказ от 22.02.2012 N 128 "О выплатах стимулирующего характера врачам-специалистам и специалистам со средним медицинским образованием, участвующим в реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи в 2012 году"*(6).

Особенности стимулирования труда работников государственных и муниципальных учреждений культуры, искусства и кинематографии

Органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, руководителям государственных и муниципальных учреждений культуры, искусства и кинематографии при формировании систем оплаты труда работников рекомендовано учитывать следующее:

- для артистического и художественного персонала, в отношении оплаты труда которых установлены нормы выступлений (постановок) в месяц, фиксированными размерами оплаты труда являются размеры ставок заработной платы, устанавливаемые за работу в течение месяца исходя из установленной нормы выступлений (постановок), являющиеся расчетными величинами, применяемыми при исчислении зарплаты этих работников с учетом фактического количества выступлений (постановок);

- в учреждениях, в которых применяется поспектакльная оплата труда артистического персонала (оплата из расчета за одно выступление), фиксированным размером оплаты труда является размер ставки заработной платы, установленный за участие в спектакле (за выступление), определяемый учреждением самостоятельно. Зарплата работников из числа артистического персонала определяется с учетом количества спектаклей (выступлений) и размера ставки за спектакль (выступление);

- работникам художественного и артистического персонала, имеющим большой опыт профессиональной деятельности, высокое профессиональное мастерство, яркую творческую индивидуальность, широкое признание зрителей и общественности, могут устанавливаться индивидуальные условия и размеры оплаты труда, превышающие условия и размеры оплаты труда, предусмотренные положением по оплате труда учреждения по занимаемой должности.

Завершая данное исследование и краткий анализ введенных в трудовые отношения особенностей стимулирования труда работников отдельных категорий, хотим обратить внимание на следующий немаловажный нюанс, касающийся допускаемых законом действий работодателя. В вышерассмотренных случаях, с учетом норм ст. 3 и ч. 2 ст. 132 ТК РФ, если изменение условий оплаты труда не носит дискриминационного характера, работодатель действует правомерно. Если же работник не согласен подписать дополнительное соглашение к трудовому договору в силу каких-то субъективных причин, то работодатель обязан действовать по правилам, указанным в ст. 72 или 74 ТК РФ. Эти правила допускают изменение условий трудового договора, в том числе по инициативе работодателя, в связи с изменением организационных условий труда, когда действующие условия оплаты труда не могут быть сохранены по причинам, не зависящим от работодателя.

Н.А. Бриллиантова,

к.ю.н., доцент, профессор,

заместитель заведующего кафедры

трудового права и социального обеспечения АТиСО,

ученый секретарь докторского диссертационного совета при АТиСО

В.В. Архипов,

к.ю.н., практикующий юрист

"Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Рекомендации утверждены 27 декабря 2011 года (протокол N 10) и обнародованы 30 декабря на сайте http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/letters/212, а должны были быть разработаны, согласно ч. 3 ст. 135 ТК РФ, до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2012 год - до 1 октября 2011 года.

*(2) Принцип (от лат. principium - "начало, основа") - научное или нравственное основание (правило), от которого не отступают (Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. / В.И. Даль. - Т. 3: П - Р. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2002. - С. 351).

*(3) См., например: Постатейный краткий комментарий к Трудовому кодексу РФ / под ред. Ю.П. Орловского. - М.: Контракт; Инфра-М, 2006; Архипов В.В. Реформа оплаты труда бюджетников: ЕТС, базовые оклады (ставки), "безбазовая" оплата труда, что дальше? / В.В. Архипов // Законодательство и экономика. - 2008. - N 10.

*(4) Фикция в юриспруденции (в одном из своих значений) - созданное искусственным путем основание для юридических правил, требуемых с точки зрения справедливости, но не могущих быть обоснованными средствами действующего права (Дормидонтов Г.Ф. "Классификация явлений юридического быта, относимых к случаям применения фикций", интернет-версия).

*(5) Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Ю.П. Орловского. - 5-е изд., испр. и доп. - М.: Контракт; ИНФРА-М, 2009.

*(6) См. http://dzdravportal.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm.