О правовом обеспечении создания и развития земельного рынка (Н.А. Удачина, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 5, май 2012 г.)

О правовом обеспечении создания и развития земельного рынка

В статье анализируются правовые основы земельного рынка как части оборота земель. Значительное внимание уделено характеристике основополагающих источников права в данной области, а также анализу наиболее распространённых видов сделок с земельными участками, в том числе сельскохозяйственного назначения. Особое внимание уделяется проблеме правового положения невостребованных земельных долей.

Земля - пространственный базис, кладезь полезных ископаемых, основное средство производства в сельском хозяйстве, главный источник жизнеобеспечения и развития государства, бесценное богатство страны.

Территория России занимает примерно одну седьмую часть суши Земли и является самой большой в мире. По состоянию на 1 января 2010 г. земельный фонд Российской Федерации составил 1709,8 млн. га, что составляет 12,5% мировой территории.

Как свидетельствует исторический опыт, оборот земель в нашей стране всегда был и остаётся одним из наиболее острых и обсуждаемых вопросов. В процессе реформирования земельных отношений и в настоящее время земельные участки, как объект земельного рынка, остаются в центре внимания законодателей.

Прежде чем анализировать правовые основы земельного рынка Российской Федерации, необходимо раскрыть такие понятия, как "земельный рынок" и "оборот земель". Можно сказать, что понятие "оборот земель" включает в себя понятие "земельного рынка", оно более сложное, широкое, многоуровневое. Понятие "земельный рынок", по мнению некоторых учёных, отражает такие моменты, как суть и содержание земельной собственности, состав и соотношение различных её форм, механизм распределения и перераспределения земельных ресурсов, систему регулирования операций с землёй, её использования и восстановления, а также государственные регуляторы движения земельной собственности. Понятие "оборот земель" базируется на общих положениях об оборотоспособности объектов гражданских прав, сформулированных в Гражданском кодексе РФ, как способности вещей служить объектом гражданско-правовых сделок, в результате которых возможен переход прав на вещи от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом (п. 1. ст. 129 ГК РФ). Земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой её оборот допускается законами о земле. И.А. Иконицкая рассматривает понятие "оборот земельных участков" как их "переход от одних лиц к другим, а также переход государственных и муниципальных земель к гражданам и юридическим лицам" [2]. Другие авторы считают объектом оборота земель гражданские права на земельные участки, а не сами участки. Н.И. Шагайда даёт такое определение земельного оборота: "это обмен правами (наборами прав) на земельный участок" [4]. Поэтому в оборот также "включается изменение видов разрешённой деятельности на участке, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик участка". Таким образом, отметим, что в доктрине и практике нет чёткого определения содержания понятий "оборот земель" и "земельный рынок".

Термин "рынок земель" на современном этапе используется достаточно часто, особенно после введения права частной собственности на земельные участки. Создаётся правовая база этого сегмента рыночной экономики. Хотя по ряду причин на сегодняшний день рынок земельных участков находится на начальной стадии развития и главной задачей государства является урегулирование сложившихся противоречий и проблем путём создания и совершенствования законодательных основ развития цивилизованного рынка земель.

Систему источников права, регулирующих земельный рынок Российской Федерации, представляют основополагающие своды норм: Конституция РФ, Гражданский и Земельный кодексы РФ, Градостроительный кодекс РФ, а также дополняющие их специальные законы, законы субъектов РФ, и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет множественность форм собственности на землю (ст. 9, п. 2), право собственников свободно распоряжаться землёй и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36, п. 2), принцип признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8, п. 2), принцип охраны и использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, что определяет основные направления правового регулирования оборота земель. Земля признаётся объектом права частной собственности, что влечёт за собой включение земли в число объектов, попадающих в сферу гражданско-правового регулирования, гражданский оборот. Однако отметим, что Конституцией РФ подчёркивается особая значимость земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9, п. 1). Каждый обязан бережно относиться к земле как к важнейшей составляющей природной среды, использовать её не только в своих интересах, но и во благо общества, что обуславливает необходимость особого правового регулирования отношений по владению, пользованию и распоряжению таким исключительным природным ресурсом.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации и статье 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что субъект Российской Федерации может принимать свои законы, развивающие и конкретизирующие федеральные нормы земельного права с учётом особенностей региона, но только в соответствии с федеральным законодательством. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды, иными специальными федеральными законами.

Гражданский кодекс Российской Федерации также задаёт направляющие векторы регулирования земельного рынка как составляющей оборота земель. Согласно Гражданскому кодексу РФ земля является недвижимым имуществом. По общему правилу, земельные участки могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица), если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте законодательными актами. Содержание ограничений оборотоспособности включает в себя запрет на предоставление соответствующих земель в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Гражданский кодекс РФ определяет содержание прав собственника на землю (ст. 260 ГК РФ) как право: продавать; дарить; отдавать в залог; сдавать в аренду; распоряжаться иным образом, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Однако это касается собственников в виде физического и юридического лица; государство как собственник, к примеру, не может отдать земельный участок в дар или в залог.

Существующие виды прав на землю, помимо права собственности, закрепляет Земельный кодекс Российской Федерации: право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, право пожизненного наследуемого владения земельными участками, право аренды, право ограниченного пользования чужим участком (сервитут), право безвозмездного срочного пользования (ст. 20-24 ЗК РФ).

Обладание тем или иным земельным участком, а также возможность распоряжения его судьбой должно основываться на документах, подтверждающих законность одного из вышеперечисленных прав на землю. Данный аспект в значительной степени урегулирован законодательством. Документами, удостоверяющими права на земельные участки, согласно Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", являются документы, подтверждающие регистрацию прав (ст. 9). Также установлено, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Для того чтобы земельный участок стал объектом того или права, объектом недвижимого имущества и впоследствии объектом земельного рынка, он должен обладать законодательно установленными признаками. Согласно ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" описание местоположения границ земельного участка является уникальной характеристикой объекта недвижимости, включаемой в государственный кадастр объектов недвижимости.

Наиболее распространёнными на сегодняшний день видами сделок являются купля-продажа и аренда земельных участков. Так, в 2009 г. от общего числа сделок с государственными и муниципальными землями 45% составили сделки по продаже и 52% по аренде таких земель. Продажа земли гражданами и организациями составила 52% от общего числа сделок с землями, находящимися в частной собственности.

Как последствие земельной реформы можно рассматривать процесс предоставления государственных и муниципальных земель в собственность граждан и юридических лиц. Земельный кодекс РФ в ст. 28 п. 2 закрепил общее положение о платности такого предоставления. Кроме того, особенностью купли-продажи земельных участков, принадлежащих публичным образованиям, является её осуществление по результатам торгов (конкурсов, аукционов) либо в заявительном порядке в случаях, установленных в законодательстве. Такая процедура предусмотрена в целях стимулирования новых собственников к экономически более эффективному использованию приобретённых участков. Иные случаи перехода прав на такие земельные участки чётко сформулированы законом: 1) предоставление земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ); 2) собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на выкупаемом земельном участке (ст. 36 ЗК РФ); 3) гражданам, у которых земельный участок находился ранее на праве пожизненного наследуемого владения, гражданам и юридическим лицам, которым земельный участок принадлежал на праве постоянного (бессрочного) пользования. В последних двух случаях собственники недвижимости, расположенной на земельном участке, имеют исключительное право на его покупку или аренду, а уполномоченные органы обязаны заключить договор купли-продажи или аренды.

Законодательством также установлен особый порядок определения цены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и приобретаемого в заявительном порядке. Так до 1 января 2012 г. для лиц, выкупающих земельные участки на основании вышеуказанных пунктов 2 и 3 цена земельного участка устанавливается в соответствии со ст. 2 п. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации": в зависимости от численности населения того или иного поселения в размере определенной ставки земельного налога, устанавливаемой в предлагаемых федеральным законом пределах, органами исполнительной власти субъектов РФ. Однако эти требования не распространяются на приобретение земельных участков для целей, не связанных со строительством. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в случае, если в нормативном правовом акте не определён конкретный вид стоимости объекта оценки, установлению подлежит рыночная стоимость данного объекта, определяемая независимым оценщиком, которым выступает не государственный или муниципальный орган власти, а профессиональный оценщик.

Земельные участки для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов (п. 2 ст. 28 ЗК РФ), для жилищного строительства (ст. 38.1 ЗК РФ), для комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 38.2 ЗК РФ), а также земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 10 п. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения") продаются на торгах. Основанием для заключения договора купли-продажи земельного участка в данном случае является протокол аукциона. Система нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения торгов земельными участками в Российской Федерации, построена следующим образом: нормы Земельного кодекса РФ (ст. 38, 38.1, 38.2 ЗК РФ), нормы Гражданского кодекса РФ (ст. 447-449 ГК РФ), Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков".

Вторым наиболее распространённым видом сделок сегодня является аренда земельных участков. Удельный вес указанных сделок в общем объёме сделок, совершённых в 2009 г., составляет по количеству сделок - 71,9% и по площади - 85,2%. Аренда является срочным правом пользования землёй. Спецификой правового регулирования аренды земель является то, что основным источником регулирования выступает не закон, а договор. Гражданский и Земельный кодексы РФ устанавливают общие требования к договору аренды земельных участков. Основными признаками данного вида сделок являются: срочность, платность и возвратность. Действующим федеральным законодательством сроки договора аренды не установлены. Исключением является предельный срок аренды земель сельскохозяйственного назначения, который составляет 49 лет (ст. 9, п. 3). Основной идеей установления столь длительного максимального срока аренды связано с желанием законодателя предоставить арендатору дополнительные гарантии для осуществления инвестиций, в том числе, и в надежде на последующий выкуп добросовестным арендатором используемого участка в собственность.

Арендная плата за земельные участки устанавливается договором между арендатором и арендодателем. Основное количество договоров (97,7% от общего количества сделок) обеспечено денежным содержанием. Размеры арендной платы за землю устанавливаются в основном исходя из кадастровой стоимости земельных участков с применением коэффициентов в зависимости от ценности территории, целевого использования, категории арендаторов.

Наиболее востребованными на земельном рынке нашей страны сегодня являются земли сельскохозяйственного назначения. Эта категория земель является второй по площади категорией земельного фонда страны (23,4%). Земли сельскохозяйственного назначения занимают более 39% всей территории России и имеют особую значимость в народном хозяйстве, являясь главным источником производства сельскохозяйственной продукции. Именно поэтому для земель данной категории установлен особый режим охраны, именно их оборот регулируется отдельным законом.

Хотелось бы остановиться на некоторых особенностях правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. В статье 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ (далее Закон "Об обороте земель") установлены принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения:

1) сохранение целевого использования земельных участков;

2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут одновременно находиться в собственности гражданина и (или) юридического лица;

3) преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;

5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.

Земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду гражданам и юридическим лицам на торгах. Исключение составляют сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, согласно ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации.

Значительный сегмент норм посвящён регулированию совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель характеризуемой категории.

К сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок, применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации. В случае, если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила Гражданского кодекса РФ применяются с учётом особенностей, установленных Законом "Об обороте земель".

Особенностью договора аренды земельных участков данной категории, находящихся в долевой собственности, является обязанность заключения такого договора с участниками долевой собственности. Максимальный срок договора аренды, как уже упоминалось выше, составляет 49 лет.

Без выделения земельного участка в счёт земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести её в уставный капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить её другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счёт земельной доли, т.е. распорядиться не земельной долей, а земельным участком.

Участник долевой собственности, желающий распорядиться своей земельной долей, должен иметь документ, удостоверяющий его право на земельную долю.

Что касается случаев, когда требуется выдел земельного участка в счёт земельной доли, то к ним можно отнести следующие случаи, определённые Законом "Об обороте земель":

1) внесение в уставный капитал, передача в доверительное управление, продажа или дарение "на сторону", "чужим", третьим лицам, то есть совершение всех этих сделок с лицами, не указанными в абзаце втором пункта 1 статьи 12;

2) передача в аренду или залог земельного участка лицам как указанным, так и не указанным в абзаце втором пункта 1 статьи 12;

3) выделение доли для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства или личного подсобного хозяйства (п. 1 ст. 13) и совершение сделок, допускаемых законодательством в отношении участков, образованных в этих целях;

4) образование участка, площадь которого равна сумме площади невостребованных долей (п. 5 ст. 13). Выделенный земельный участок (новый сформированный земельный участок) подлежит государственному кадастровому учёту в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

С момента принятия Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в него систематически вносятся поправки и изменения. Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ внесены значительные изменения "в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения".

Новый закон делает упор на привлечение органов местного самоуправления к обороту земель сельскохозяйственного назначения. Теперь органы местного самоуправления поселения или городского округа будут вплотную связаны с проведением собраний участников общей долевой собственности: они могут быть инициаторами проведения такого собрания, должны обеспечивать составление перечня участников долевой собственности (в случае его отсутствия), хранение такого перечня, составление и хранение протоколов, удостоверение и хранение иных документов общего собрания, обладают правом совещательного голоса.

Поправки внесены и в порядок выдела земельных долей. Эта процедура возможна после утверждения проекта межевания земельных участков (он принимается на основании решения общего собрания участников долевой собственности), подготовленного кадастровым инженером. Возникает вопрос о том, в какой взаимосвязи между собой будут находиться межевой план и этот новый документ. Ведь для осуществления кадастрового учёта земельного участка в кадастровый орган представляется именно межевой план. Законодателю необходимо внести уточняющие нормы. Более того, отметим, что принятие такого проекта сделает процесс совершения операций с долями сложнее и дороже.

Целью Федерального закона N 435-ФЗ от 29.12.2010 является активизация оборота земель сельхозназначения и вовлечение в производство неиспользуемых и невостребованных земель общей долевой собственности. Отметим, что на сегодняшний день в Российской Федерации 27,8 млн. га земель сельскохозяйственного назначения отнесены к категории невостребованных земельных долей.

Законом конкретизировано положение невостребованных долей. Такие доли, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", не могут быть признаны невостребованными земельными долями. Тем самым, сокращена возможность "подгона" долей, которыми не воспользовались собственники, под статус невостребованных с дальнейшим их изъятием.

Законом определён порядок принудительного изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения у собственника. Ранее земельный участок мог изыматься у собственника только в случае его неиспользования в течение трёх и более лет подряд. Согласно новым правилам земельный участок может изыматься у его собственника в случае его нерационального использования, повлекшем существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, в том числе значительное ухудшение экологической обстановки. Законодатель постарался снизить коррупционные риски при применении этой нормы, определив, что критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством Российской Федерации. Однако на настоящий момент перечень критериев не определён законодателем. Более того, мероприятия по определению снижения плодородности земель (аэрофотосъёмка, экспертизы проб грунта) достаточно длительные и дорогостоящие. На наш взгляд, в целях решения задач по более результативному распределению земельных ресурсов, предоставлению земель наиболее эффективным землепользователям, необходимо сократить срок с трёх до двух лет, по истечении которого может быть принудительно прекращено право собственности в случае ненадлежащего использования или неиспользования земельного участка в соответствии с земельным законодательством. Кроме того, в тупике остаётся правоприменительная практика, в результате отсутствия чётких критериев понятия "неиспользование" земельных участков. В этой связи следует дополнить пункт 3 статьи 6 Закона "Об обороте земель" положением, в соответствии с которым субъекты РФ, с учётом специфики производства их территории, могли бы своими законами определять и уточнять признаки неиспользования земельных участков.

Значительное количество пробелов в законодательстве Российской Федерации в области земельных отношений приводит к тому, что ряд вопросов урегулирован на уровне субъектов РФ, а отсутствие единого подхода к параметрам государственного регулирования земельного оборота влечёт крайнее разнообразие в решении одних и тех же вопросов в законодательстве различных субъектов Российской Федерации.

В настоящее время особую остроту приобрели вопросы сбалансированности между возросшей самостоятельностью сельскохозяйственных землепользователей и ролью государства на земельном рынке. Так, значительно возросла самостоятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей по распоряжению землёй и производимой продукцией. При этом государство, с одной стороны, постепенно освобождается от несвойственных рыночной экономике оперативно-хозяйственных функций. С другой стороны, именно за государством остаётся выбор приоритетов в таких вопросах, как устойчивость агропромышленного производства и продовольственная безопасность страны, создание условий для наиболее рационального использования имеющихся земель и учёт значения земли как основы жизни и деятельности человека, важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве.

Правовое регулирование земельного оборота и земельного рынка Российской Федерации в современный период осуществляется гражданским и земельным законодательством. Обеспечение прав сторон при заключении договоров и иных сделок с землёй, обеспечение права собственности и иных прав на землю "передано в ведение" гражданского законодательства. Роль земельного законодательства проявляется в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждения и ликвидации "провалов" рынка земли, обеспечении земельными ресурсами менее защищённых участников земельного рынка и тех субъектов, которые по своей социальной роли и статусу участниками рынка не являются. Для создания более совершенной законодательной базы в сфере регулирования земельного рынка необходим постоянный анализ практики оборота земель и зарубежного опыта регулирования земельных отношений.

Список литературы

1. Галиновская Е.А. О направлениях развития земельного законодательства // Экологическое право. - 2009. - N 5/6. - С. 40-46.

2. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2002. - 472 с.

3. Лойко П.Ф., Беленький В.Р. Многоукладное землепользование России: концепция земельных преобразований и управления земельными ресурсами. - М.: Былина, 2001. - C. 19-20.

4. Шагайда Н.И. Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России // Дисс. на соиск. учёной степени д-ра экон. наук. - М., 2007. - С. 8-9.

5. Федеральный закон от 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения".

6. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 29.12.2010).

7. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (ред. от 20.03.2011).

8. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (ред. от 28.12.2010).

9. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ред. от 04.06.2011).

Н.А. Удачина,

аспирант кафедры "Экономика недвижимости"

Государственного университета по землеустройству

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 5, май 2012 г.