Проверка предоставления имущества в аренду (А. Гусев, "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 6, июнь 2012 г.)

Проверка предоставления имущества в аренду

Органы государственного (муниципального) финансового контроля при проведении контрольных мероприятий в отношении государственных (муниципальных) учреждений всегда уделяют пристальное внимание вопросам правомерности и эффективности использования имущества, в том числе соблюдению требований законодательства при предоставлении имущества в аренду. В статье рассмотрены основные моменты, на которые обращают внимание контрольные органы, проверяя соблюдение требований законодательства РФ при предоставлении государственными (муниципальными) учреждениями имущества в аренду.

Правовые основания для предоставления имущества в аренду, а также согласование такого предоставления с собственником. В соответствии с ч. 3 ст. 213 ГК РФ коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий и государственных (муниципальных) учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. Все имущество государственных (муниципальных) учреждений закрепляется за ними на праве оперативного управления в соответствии с требованиями ГК РФ. Собственником имущества учреждения является РФ, субъект РФ, муниципальное образование. Другими словами, все имущество государственных (муниципальных) учреждений является государственной или муниципальной собственностью. Земельный участок, который требуется учреждению для выполнения уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК РФ).

Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду (ст. 608 ГК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 298 ГК РФ автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе также распоряжаться самостоятельно (ч. 3 ст. 298 ГК РФ).

В свою очередь, казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться любым имуществом без согласия собственника имущества (ч. 4 ст. 298 ГК РФ).

Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным или автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях*(1), п. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях*(2)). Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ. Виды такого имущества могут определяться:

- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;

- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

- в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества" при определении перечней особо ценного движимого имущества автономных или бюджетных учреждений подлежат включению в состав такого имущества:

а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает размер, установленный федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений в интервале от 200 000 до 500 000 руб.;

б) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ N 538;

в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, а также документы Архивного фонда РФ и национального библиотечного фонда.

С учетом вышеизложенного без согласования с учредителем самостоятельное распоряжение имуществом может осуществлять:

- автономное учреждение - недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет собственных средств, а также иным движимым имуществом вне зависимости от источника его приобретения;

- бюджетное учреждение - особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет собственных средств и иным движимым имуществом вне зависимости от источника его приобретения.

У казенного учреждения такого права нет.

Порядок согласования распоряжения имуществом устанавливает его собственник. Так, порядок согласования распоряжения федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, определен Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 537. В силу п. 1 документа согласование распоряжением особо ценным движимым и недвижимым имуществом отнесено к компетенции учредителя бюджетного учреждения. Вместе с тем следует учитывать, что решение о предоставлении объектов недвижимости в аренду должно приниматься учредителем учреждения по согласованию с Росимуществом путем направления ему проекта решения (п. 4 Положения N 537). Указанное правило не применяется при принятии решений в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Минобороны, Управления делами Президента РФ и Росморречфлота (в отношении подведомственных им федеральных бюджетных учреждений, за которыми в оперативном управлении закреплено имущество, расположенное в границах морских портов). Росимущество рассматривает проект решения и не позднее 15 рабочих дней со дня его получения согласовывает его либо направляет мотивированный отказ в согласовании. В случае непоступления от Росимущества соответствующей информации в течение 30 рабочих дней со дня направления ему учредителем проекта решения решение считается согласованным. Учредитель уведомляет Росимущество о принятом решении (с приложением его копии) в срок не позднее 10 рабочих дней со дня его принятия.

Кроме соблюдения требований о согласовании предоставления имущества в аренду значительное внимание уделяется и наличию правовых оснований такого предоставления. Так, в силу ч. 2 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение осуществляет деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными согласно федеральным законам, иным нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам и уставу. Бюджетное учреждение вправе осуществлять виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Аналогичная норма установлена и для автономных (п. 7 ст. 4 Закона об автономных учреждениях) и казенных учреждений (ч. 3 ст. 161 БК РФ). Таким образом, государственные (муниципальные) учреждения имеют право предоставлять имущество в аренду только в том случае, если это закреплено в их учредительных документах. Напомним, что учредительными документами признаются устав, утвержденный учредителями, либо в случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, положение, утвержденные соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (для казенного учреждения).

Соблюдение требований о проведении конкурсных процедур. Заключение договоров аренды имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) учреждениями, исключительно путем проведения конкурса или аукциона регламентировано ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ*(3). Порядок проведения указанных конкурсов или аукционов закреплен Приказом N 67*(4). В соответствии с разъяснениями ФАС, направленными Письмом от 09.03.2010 N АЦ/6081, Приказ N 67 вступил в силу 07.03.2010. Начиная с этой даты органы власти, государственные и муниципальные учреждения и иные лица, осуществляющие функции по организации и проведению торгов на право заключения договоров, должны руководствоваться правилами, утвержденными данным нормативным документом.

На основании вышеизложенного договор аренды государственного или муниципального имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (ст. 168 ГК РФ), равно как и соглашение о его продлении.

Случаи, когда соблюдать указанное правило не нужно, перечислены в ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ. В частности, проведение конкурсных процедур не требуется в случаях заключения договоров аренды на предоставление имущества в аренду:

- государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, ЦБР;

- государственным и муниципальным учреждениям;

- адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам;

- образовательным учреждениям независимо от их организационно-правовых форм;

- для размещения сетей связи, объектов почтовой связи;

- являющегося частью или частями помещения, здания, строения или сооружения, если общая площадь передаваемого имущества составляет не более чем двадцать квадратных метров и не превышает 10% площади соответствующего помещения, здания, строения или сооружения, права на которые принадлежат лицу, передающему такое имущество. Так, не требуется осуществлять конкурсные процедуры для заключения договора на предоставление в аренду площадей для размещения кофейных автоматов, банкоматов и т.д.

Кроме того, заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе созданных государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе созданных государственными академиями наук) осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в порядке и на условиях, которые определяются Постановлением Правительства РФ от 12.08.2011 N 677 "Об утверждении Правил заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе созданных государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе созданных государственными академиями наук)" (п. 3.1 ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

Согласно п. 4 приложения 1 к Приказу N 67 организатором конкурсов или аукционов может являться:

- собственник имущества, от имени которого действует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом (Росимущество), орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий функции по управлению имуществом субъекта РФ, орган местного самоуправления, осуществляющий функции по управлению имуществом муниципального образования (далее - собственник);

- федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, которые уполномочены на осуществление функций по организации и проведению конкурсов или аукционов на право заключения договоров в соответствии с возложенными на такие органы полномочиями в случае, если они созданы, или иное лицо, обладающее правами владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества;

- уполномоченный собственником обладатель права оперативного управления (бюджетное учреждение) или иное лицо, обладающее правами владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества.

Информация о проведении конкурсов или аукционов должна быть размещена на официальном сайте РФ в Интернете (www.torgi.gov.ru *(5)) без взимания платы.

В соответствии с ч. 9 ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ по истечении срока договора аренды его заключение на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса, аукциона, если иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством РФ, при одновременном соблюдении следующих условий:

- размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, если иное не установлено другим законодательством РФ;

- минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять не менее трех лет. Срок может быть уменьшен только на основании заявления арендатора.

Соблюдение порядка определения размера арендной платы. Как мы уже отметили, заключение договоров аренды в отношении государственного и муниципального имущества возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. Арендная плата определяется по результатам состоявшихся торгов.

Статьей 8 Закона об оценочной деятельности*(6) предусмотрено, что обязательно проведение оценки в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, при определении стоимости этих объектов в целях передачи в аренду.

Под оценочной деятельностью понимается профессиональная деятельность субъектов оценочной деятельности, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости (ст. 3 Федерального закона N 135-ФЗ).

В соответствии со ст. 12 Закона об оценочной деятельности итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Законом об оценочной деятельности, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством РФ, или в судебном порядке не установлено иное.

Таким образом, стартовый размер арендной платы должен определяться на основании отчета об оценке рыночной арендной платы, подготовленного в соответствии с Законом об оценочной деятельности. Заметим, что аналогичный порядок определения стартового размера арендной платы применяется и в случаях заключения договоров аренды с субъектами малого и среднего предпринимательства (п. 3 Постановления Правительства РФ от 21.08.2010 N 645 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества").

Размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором аренды федерального имущества, но не чаще одного раза в год. Следовательно, и оценку имущества, закрепленного за учреждением и сдаваемого в аренду, целесообразно проводить один раз в год.

Регистрация договора аренды. В соответствии с п. 2 ст. 609 ГК РФ договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Согласно п. 2 ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения подлежит государственной регистрации, если он заключен на срок не менее года. Договор считается заключенным с момента такой регистрации.

В силу ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. Наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество ей подлежат ограничения (обременения) прав на него, в том числе доверительное управление, аренда.

Регистрация договора не требуется:

- если он заключается меньше чем на год (хотя бы на один день);

- если по его условиям (заключен на срок менее года (например, 11 месяцев)) по окончании действия и при условии отсутствия замечания сторон договор автоматически продлевается на тот же срок (п. 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 16.02.2001 N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), так как срок продления, а точнее, срок аренды по новому договору составляет менее одного года;

- если первоначальный договор, заключенный на срок менее года, возобновляется на неопределенный срок.

Своевременность и полнота поступления арендной платы. Особое внимание при осуществлении контрольных мероприятий уделяется вопросу полноты и своевременности поступления арендной платы, а также возмещения коммунальных расходов и осуществления эксплуатационных расходов. Срок внесения арендной платы должен быть установлен в договоре аренды. Однако в некоторых случаях указанный срок определяется законодательством. Так, в соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ от 30.06.1998 N 685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества" арендатор федерального имущества должен ежемесячно перечислять арендную плату не позднее 10-го числа отчетного месяца.

В случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы (если иное не предусмотрено договором аренды) учреждение вправе потребовать от арендатора досрочного ее внесения (не более чем за два срока подряд).

Кроме того, для обеспечения своевременного перечисления арендной платы учреждению необходимо предусмотреть в договоре меры ответственности за ненадлежащее исполнение его условий. Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором (ст. 329 ГК РФ).

Неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (ч. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке обязательно должно быть составлено в письменной форме. Несоблюдение письменной формы влечет недействительность соглашения о неустойке (ст. 331 ГК РФ).

В случае если по каким-либо причинам соглашение о неустойке в заключенном договоре отсутствует, учреждение вправе воспользоваться нормами ст. 395 ГК РФ. В соответствии с ее ч. 1 за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Необходимо отметить, что в отличие от неустойки проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть взысканы и при невключении в договор (контракт) указанного условия.

Следует отметить: поскольку гражданским законодательством не предусмотрено одновременное применение нескольких видов ответственности за одно и то же нарушение договорных обязательств, если иное не установлено законом или договором и истцом предъявлены к взысканию наравне с неустойкой, определенной договором (контрактом), также проценты за пользование чужими денежными средствами в соответствии со ст. 395 ГК РФ, у суда отсутствуют основания для применения одновременно двух видов ответственности (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.08.1998 N 5325/97).

В силу ч. 1 ст. 616 ГК РФ арендодатель обязан производить за свой счет капитальный ремонт переданного в аренду имущества, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором аренды. Таким образом, в договоре должно быть четко указано, кто будет осуществлять капитальный ремонт арендованного имущества. Капитальный ремонт должен производиться в срок, установленный договором, а если он не определен договором или вызван неотложной необходимостью, в разумный срок.

Согласно ч. 2 ст. 616 ГК РФ арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не предусмотрено законом или договором аренды. Однако закон не определяет, что является такими расходами для каждого вида имущества. Таким образом, в договоре аренды должно быть четко прописано, какие расходы подлежат возмещению арендатором. В частности, к указанным расходам относятся затраты на коммунальные услуги.

Расчеты, возникающие между учреждением-арендодателем и арендатором, за коммунальные, эксплуатационные и административно-хозяйственные услуги регулируются договорами, заключенными в соответствии с Письмом Минимущества РФ от 17.09.2001 N НГ-30/16725 "О рекомендуемых условиях договоров аренды и безвозмездного пользования". Указанным письмом установлено, что коммунальные и эксплуатационные расходы в состав арендной платы включаться не должны. Платежи по ним должны производиться арендатором по отдельным договорам на коммунальные и эксплуатационные услуги, заключенным с организацией-арендодателем. Таким образом, оплата коммунальных и эксплуатационных услуг не должна включаться в договоры аренды федерального недвижимого имущества. Отметим, что они не являются договорами оказания коммунальных услуг, а устанавливают порядок возмещения расходов на коммунальные и эксплуатационные услуги в арендуемом помещении. Размер указанной компенсации чаще всего определяется пропорционально занимаемым арендатором площадям или каким-либо иным способом.

Средства, перечисляемые арендаторами в соответствии с данными договорами поставщикам услуг, для арендодателя (учреждения) являются средствами от приносящей доход деятельности. Доходы, полученные казенным учреждением от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (ч. 3 ст. 161 БК РФ), а полученные бюджетными и автономными учреждениями - в их самостоятельное распоряжение и могут использоваться по их усмотрению в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности. Как мы уже отмечали, возможность получения государственным (муниципальным) учреждением указанных доходов должна быть прописана в его уставе.

Соблюдение ограничений по содержанию переданного в аренду имущества. На основании ч. 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. В свою очередь, согласно ст. 4 Закона об автономных учреждениях в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Соблюдение указанных ограничений также является объектом внимания ревизоров.

Контрольный обмер. В ходе проверки контрольные органы в обязательном порядке проводят контрольные обмеры соответствия площади, фактически занимаемой арендатором и указанной в договоре аренды.

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной

деятельности государственных (муниципальных) учреждений"

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 6, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(2) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(3) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

*(4) Приказ ФАС РФ от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".

*(5) Постановление Правительства РФ от 28.09.2010 N 767 "Об определении официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов".

*(6) Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".