Надзор в сфере учёта преступлений (О. Тетерина, "Законность", N 3, март 2012 г.)

Надзор в сфере учёта преступлений

В 2001 г. в журнале "Законность" опубликованы статьи В. Самойленко "Искаженная статистика" (N 3) и Л. Буторина "Регистрация и учет преступлений" (N 8), посвящённые обсуждению актуальной темы достоверности статистических данных о состоянии преступности в России.

К сожалению, с момента опубликования названных статей журнал не возвращался к обсуждению этой проблемы, не потерявшей по истечении времени своей остроты.

Практика деятельности правоохранительных органов Костромской области, в первую очередь органов внутренних дел, показывает, что распространены нарушения принципов полноты, достоверности, своевременности предоставления статистической информации о выявленных преступлениях и результатах их расследования. Внесение следователями и дознавателями органов внутренних дел в статистические карточки различных форм недостоверной информации приводит к искажению статистических данных о направленности выявленного преступления, месте его совершения, дополнительной характеристике, квалификации, негативно влияет на решение по результатам расследования преступления. Как правило, искажаются статистические показатели, влияющие на положительную либо отрицательную оценку деятельности органов внутренних дел. Например, завышаются данные о числе выявленных преступлений экономической направленности, в том числе коррупционных; преступлений, совершённых организованными группами, и занижаются показатели уличной преступности, данные о количестве преступлений, совершённых в состоянии алкогольного опьянения. Такая же практика характерна и для других регионов, что показали проверки, организованные в 2010 г. Генеральной прокуратурой РФ.

Одна из основных причин искажения статистических данных о состоянии преступности - отсутствие надлежащего правового регулирования учёта преступлений и порядка осуществления контроля и надзора в сфере учёта.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 29 ноября 2007 г. "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" правовое регулирование официального статистического учёта и системы государственной статистики должно осуществляться федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Оказались безрезультатными попытки разработки проекта ФЗ "О государственной системе регистрации и учета преступлений", в связи с чем до сих пор порядок учёта преступлений регулируется подзаконным нормативно-правовым актом - совместным приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений".

Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учёта преступлений, утверждённым названным приказом, в качестве субъектов учёта преступлений были определены информационные центры и Главный информационно-аналитический центр МВД России, в то время как законодательной основы для этого фактически не было. В соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (ныне утратил силу) учёт преступлений не был обязанностью милиции, а осуществление предусмотренных законодательством учётов предметов и фактов было её правом (ст. 11). Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (ныне утратил силу) формирование и ведение федеральных учётов, базы данных статистической информации также рассматривались в качестве права, а не обязанности Министерства.

Практика деятельности органов внутренних дел породила вполне объективные сомнения в способности Министерства внутренних дел РФ, имеющего необходимую материально-техническую базу и квалифицированные кадры для организации работы, реализовать принципы полноты, достоверности и своевременности предоставления статистической информации.

Законодателем решение проблемы было найдено в определении в качестве субъекта учёта преступлений Генеральной прокуратуры РФ, о чём свидетельствуют изменения, внесённые в ст. 51 Закона о прокуратуре. С 1 января 2012 г. на Генеральную прокуратуру РФ возлагается ведение государственного единого статистического учёта заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора.

Безусловно, учитывая централизацию органов прокуратуры, ведение государственного единого статистического учёта будет осуществляться не только непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, но и нижестоящими прокуратурами, что в свою очередь потребует значительных финансовых затрат. К примеру, только в Костромской области дополнительно потребуется около 80 работников, обеспечивающих ведение учёта, а это примерно треть нынешнего состава органов прокуратуры области. Указанные работники должны быть обучены, обеспечены необходимыми служебными помещениями, офисной техникой, для их надлежащей работы должны быть разработаны и внедрены соответствующие компьютерные программы.

В целом же, представляется, что ведение государственного единого статистического учёта органами прокуратуры не решит проблему обеспечения достоверности статистических данных о состоянии преступности в России.

К сожалению, надо признать, что в формировании необъективных данных о выявлении, раскрытии и расследовании отдельных видов преступлений (коррупционных, совершённых организованными группами, связанных с легализацией денежных средств, приобретённых преступным путём, и других) прокуроры заинтересованы не меньше, чем руководители других правоохранительных органов. Собственный практический опыт, а также общение с работниками прокуратур других субъектов Федерации показывают, что нередки случаи, когда некоторые прокуроры с лёгкостью подписывают учётные документы о направлении в суд уголовных дел, в то время как расследование этих дел далеко от завершения; мирятся с необоснованной квалификацией преступлений, в том числе с вменённой в вину обвиняемому множественностью преступлений при наличии единого продолжаемого преступления; препятствуют корректировке данных о состоянии преступности по результатам судебного рассмотрения уголовных дел.

В частности, прокуратурой Костромской области факты преждевременного, до принятия решения о направлении уголовных дел в суд, представления статистических карточек формы 1.1 были выявлены практически во всех городах и районах области, в некоторых случаях значились направленными в суд дела, возвращённые для производства дополнительного расследования.

К примеру, по одному из уголовных дел надзирающий прокурор утвердил обвинительное заключение и подписал статистические карточки, в соответствии с которыми излишне учтено 7 преступлений, предусмотренных пп. "а", "г" ч. 3 ст. 228.1 УК, совершённых организованной группой, членам которой в соответствии с обвинительным заключением вменено одно продолжаемое преступление, предусмотренное пп. "а", "г" ч. 3 ст. 228.1 УК.

С учётом изложенного представляется, что смена органа, осуществляющего учёт преступлений, является полумерой, не способной полностью решить возникшую проблему. Нуждается в совершенствовании сама система единого учёта преступлений, которая, как и полвека назад, регламентируется не законом, а подзаконным актом - указанным совместным приказом "О едином учете преступлений".

С момента издания приказа произошли существенные изменения УПК, изменилась роль прокурора в досудебном производстве, но каких-либо изменений существующая система не претерпела.

Как уже упоминалось, в соответствии с ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" правовое регулирование официального статистического учёта и системы государственной статистики должно осуществляться федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. ФЗ от 7 февраля 2011 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О полиции", наделив Генерального прокурора РФ правом издавать обязательные для органов государственной власти приказы по вопросам статистического учёта, создал правовую коллизию. Генеральная прокуратура РФ наделена не свойственной ей функцией и фактически поставлена над органами государственной власти при отсутствии правовой основы для подобного рода деятельности (ст. 3 Закона о прокуратуре).

В современных условиях представляется более важной и актуальной законодательная регламентация порядка осуществления контроля и надзора в сфере учёта, поскольку внесением изменений в ст. 51 Закона о прокуратуре эта проблема не решена. Соблюдение закона субъектами учёта преступлений должно входить в предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).

Эффективность мер, принимаемых по устранению нарушений закона, напрямую зависит от того, несут ли лица, допустившие нарушения, предусмотренную законом ответственность - дисциплинарную, административную или уголовную.

Приходится признать, что руководители правоохранительных органов не заинтересованы в привлечении своих сотрудников к дисциплинарной ответственности, поскольку те допускают нарушения либо по прямому указанию своего руководства, либо с его ведома. Например, следователи некоторых следственных подразделений УВД области в статистические карточки формы N 1.1 по нескольким уголовным делам внесли недостоверные данные о составе группы, в результате чего преступления были необоснованно учтены как совершённые организованной группой, в то время как уголовные дела направлены в суд с квалифицирующим признаком "совершение преступления группой лиц по предварительному сговору". Проведение служебной проверки по указанным фактам было заволокичено, в результате виновные не понесли ответственности, поскольку сроки наложения на них дисциплинарного взыскания истекли.

Решить проблему ответственности виновных можно, внеся соответствующие изменения в КоАП. Статья 13.19 КоАП устанавливает ответственность за нарушение порядка представления статистической информации, однако на основании ч. 1 ст. 2.5 КоАП лица, имеющие специальные звания, а ими являются все субъекты учёта, за совершение этого правонарушения несут дисциплинарную ответственность. В связи с распространённостью нарушений в сфере учёта преступлений представляется целесообразным внести изменения в ч. 2 ст. 2.5 КоАП, установив, что за административное правонарушение, предусмотренное ст. 13.19 КоАП, лица, имеющие специальные звания, несут административную ответственность на общих основаниях. В качестве одного из вариантов совершенствования законодательства можно предложить установить административную ответственность лиц, имеющих специальные звания, за нарушение установленного порядка представления учётных документов и внесение в них недостоверных сведений. Реализация этих предложений, несомненно, будет способствовать укреплению законности в деятельности правоохранительных органов, повышению реальной, а не мнимой эффективности их работы.

О. Тетерина,

доцент кафедры судебной

и правоохранительной деятельности юридического факультета

Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова,

старший советник юстиции

"Законность", N 3, март 2012 г.