От следственного комитета к единому органу расследования (И. Маслов, "Законность", N 3, март 2012 г.)

От следственного комитета к единому органу расследования

На страницах журнала "Законность", как и в иных юридических изданиях, с момента принятия Федеральных законов от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ и от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ ведётся полемика о необходимости, целесообразности и обоснованности выделения из органов прокуратуры Следственного комитета Российской Федерации (далее - СКР).

В пояснительной записке к проекту ФЗ N 87 авторы закона необходимость создания СКР обосновывали, как и учёные-юристы, несовместимостью процессуальных функций расследования преступлений и надзора за этой деятельностью*(1). Следует подчеркнуть, что прокурорские работники, как правило, высказывали негативную настороженность по отношению к выделению следствия и одновременному сокращению надзорных полномочий прокурора. Эта позиция мотивировалась не адаптированностью реформ к современным реалиям, а именно кадровым составом прокуроров и следователей, их профессиональными навыками*(2); процессуальной нецелесообразностью фактического исключения прокурора из участников досудебного производства*(3).

Было ли создание СКР благом или это ошибка законодателя? Необходимо ли дальше совершенствовать правовую регламентацию правоотношений прокурор - руководитель следственного органа - следователь*(4)? Целесообразно ли дальше продвигаться к созданию единого следственного органа путём поэтапного изменения подследственности в пользу СКР в рамках действующего уголовно-процессуального законодательства? Либо эта работа бесперспективна, и необходимо кардинально изменять УПК РФ?

Наша точка зрения заключается в следующем. Концепция, обусловливающая необходимость создания единого следственного органа, верна, так как функции расследования, уголовного преследования (обвинения) и надзора за этой деятельностью не могут совмещаться в одном органе. Но порядок её реализации, а первый шаг к тому - создание СКР, несовершенен.

СКР как единая федеральная централизованная система (ст. 5 ФЗ "О СКР") создана путём выделения из иной системы (ст. 1 Закона о прокуратуре). Ранее система расследования преступлений выступала в качестве субсистемы в суперсистеме прокуратуры. Одним из результатов реформы досудебного производства и выделения СКР стало противостояние СКР и прокуратуры*(5). Думается, что одной из причин конфликта ведомств послужил порядок создания СКР как системы. Вновь созданная система должна аргументировать целесообразность своего образования, а для этого показать большую результативность своей деятельности. Расчленённая материнская система, напротив, стремится к обратному обоснованию - нецелесообразности и неэффективности реформы. Поэтому противостояние и конфликт ведомств на первоначальном этапе становления СКР и прокуратуры, лишённой следствия, был, как представляется, неизбежен и предсказуем.

Исходя из динамики последующих изменений в УПК РФ, можно однозначно сделать вывод, что после создания СКР идёт дальнейшее поэтапное создание единого следственного органа. Так, с января 2011 г. к подследственности следователей СКР отнесено расследование всех налоговых преступлений, а с января 2012 г. - тяжких и особо тяжких преступлений, совершённых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних.

Ответить на вопрос, а была ли улучшена, модернизирована процедура расследования преступлений, можно только на основе сравнительного анализа результативности работы следственных органов прокуратуры и СКР. Получение "фокусированного полезного результата"*(6) есть основной критерий эффективности функционирования системы. Однако выполнить эту задачу, вооружившись цифрами и статистическими данными, невозможно. Причина в том, что нельзя ответить на вопрос: достигнут ли следователем "полезный результат" в ситуации, когда не только критерии результативности его деятельности (плохо, приемлемо, хорошо), но и даже его роль в судопроизводстве до сих пор формально не сформулированы.

Законодатель, выделив СКР из органов прокуратуры для обеспечения независимости следователя и разделения процессуальных функций надзора, обвинения и расследования, дальнейших шагов по воплощению этой идеи не произвёл. Функции расследования, обвинения и надзора не разделены как в общих положениях УПК, так и в конкретных правах и обязанностях следователя и прокурора. Следователь по-прежнему остаётся участником уголовного судопроизводства на стороне обвинения (гл. 6 УПК), вместе с тем ч. 1 ст. 38 УПК говорит о том, что следователь не обвиняет, а осуществляет предварительное следствие по уголовному делу. Однако, синтезировав права и обязанности следователя, содержащиеся как в ч. 2 ст. 38 УПК, так и в иных нормах УПК, его деятельность следует квалифицировать как обвинение-расследование с отдельными вкраплениями реализации функций защиты и разрешения дела. То же можно сказать и про процессуальную функцию прокурора. Это участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения, одновременно осуществляющий надзор за предварительным расследованием преступлений, т.е. надзор и за обвинительной деятельностью. Соответственно возникают вопросы. Если функцией прокурора является только надзор, то его осуществление само по себе следует признать положительным результатом? Либо прокурор всё-таки обвинитель? Тогда он должен отвечать и за раскрытие преступления, и за качество расследования. Одновременно отметим, что в ч. 2 ст. 15 УПК вообще не упоминаются такие процессуальные функции, как расследование преступлений и надзор за ним. Таким образом, возникает вопрос: о какой несовместимости функций надзора и расследования велась речь, если из формального понимания УПК этих процессуальных функций вовсе и не существует, а есть только обвинение, защита и разрешение дела? При таком подходе к процессуальным функциям прокуратуру следовало бы не расчленять на два ведомства, а наоборот, создавать единый следственный орган в качестве субсистемы в суперсистеме органов прокуратуры.

С выделением из прокуратуры СКР надзорно-контрольная деятельность за расследованием (за следователем) усилилась, и, как следствие, процессуальная самостоятельность следователя допускается только в выборе тактики производства следственных действий, но никак не в вопросах направления хода расследования и принятия важнейших процессуальных решений. Исходя только из норм УПК, за деятельностью следователя осуществляется ведомственный (процессуальный) контроль руководителем следственного органа (по городу, району), вышестоящим руководителем следственного органа (по субъекту РФ), Председателем СКР и его заместителями. В связи с тем, что в структуре СКР созданы подразделения процессуального контроля, количество лиц, осуществляющих эту деятельность, значительно больше. При этом прокурорский надзор за предварительным следствием, по сути, остался в тех же рамках. Сокращения штатов помощников прокуроров на районном уровне и прокуроров отделов на уровне субъектов РФ не производилось. Возьмём на себя ответственность утверждать, что прокурорский надзор за следствием с момента создания СКР осуществляется в том же объёме, несмотря на то, что надзорные полномочия прокурора в 2007 г., исходя из формального перечня его прав и обязанностей, существенно купируются, в 2010 г. они вновь расширяются, но не набирают прежнего объёма. Фактически прокурор по-прежнему остаётся полновластным "хозяином" предварительного следствия. Влияние прокурора на ход предварительного расследования обусловлено не списочным количеством его прав и обязанностей, а тем, что именно он является завершающим звеном досудебного производства. В конечном счёте, от его внутреннего убеждения и позиции зависит, перейдёт ли судопроизводство по конкретному делу со стадии предварительного расследования на судебную стадию или круг будет замкнут: направление дела прокурору, доследование, повторное направление и новое доследование. Неисполнение следователем его непроцессуальных советов, рекомендаций, пожеланий приведёт к возвращению уголовного дела для производства дополнительного следствия или отмене принятых следователем иных процессуальных решений, и тогда ранее данные, но проигнорированные следователем наставления приобретают характер письменных указаний, уже обязательных для исполнения. Выделением СКР реальной, а не декларативной независимости следователя достигнуть так и не удалось. В практической деятельности бывают случаи, когда независимый следователь оказывается в тисках прокурорского надзора и процессуального, ведомственного контроля. В частности, руководитель следственного органа (слушатель Института) поделился следующим примером. В ходе расследования по довольно неординарному делу возникли трудности в вопросах квалификации инкриминируемого обвиняемому деяния, следовавшие из трудностей доказывания деяния, произошедшего за несколько лет до возбуждения уголовного дела, в части времени совершения преступления. В ходе оперативного совещания с участием прокурора и его помощника (гособвинителя) выработана солидарная позиция, что в сложившейся следственной ситуации наиболее оптимальной является квалификация преступления как длящегося. Однако руководство следственного управления не согласилось с этим мнением и рекомендовало квалифицировать действия виновного не как длящееся преступление, а по совокупности преступлений (по эпизодам). Таким образом, и следователь, и его руководитель встали перед дилеммой. Если переступить своё внутреннее убеждение и пренебречь мнением прокурора, процессуальное решение прогнозируемо - возвращение дела для дополнительного следствия. Если же действовать согласно выработанной с прокурором позиции - не исполнить указаний своего руководства, то последствия также предсказуемы. В конечном итоге квалификация была произведена в соответствии с процессуальной, а не ведомственной целесообразностью. Прокурор утвердил обвинительное заключение. Причём этот пример не исключение. Следователи с небольшим стажем работы всегда говорят о том, что процессуальные решения принимаются не ими, а прокурором или руководителем следственного органа по согласованию с прокурором, они же должны лишь чётко и своевременно исполнить полученные "указания"*(7).

А нужны ли процессуальная самостоятельность следователя и надзор прокурора за расследованием преступлений? Ведь после выделения СКР звучат предложения о полной ликвидации прокурорского надзора с передачей права утверждения обвинительного заключения руководителю следственного органа. А также предложения, обратные по своей направленности: раз следователь "работает на прокурора", поддерживающего обвинение в суде, то прокурор, по сути, должен руководить им, "водить рукой следователя". На наш взгляд, и первая, и вторая позиции с точки зрения концепции построения и разделения процессуальных функций ущербны. Однако в настоящее время расследование преступлений осуществляется в симбиозе двух указанных несовместимых позиций: совмещение следователем функции уголовного преследования (обвинения) и функции расследования на фоне фактического исключения прокурора из субъектов, осуществляющих уголовное преследование, и снятия с него ответственности за раскрытие преступлений и качественное расследование. По этой причине расследование преступлений приобретает уродливые формы и негативно оценивается обществом.

Проиллюстрируем это примером из нашумевшего дела А. Кудоярова, получившего широкий общественный резонанс после его смерти в следственном изоляторе. Кудояров обвинялся следователем в получении взятки. Применение к нему меры пресечения в виде заключения под стражу и продление этого срока производилось на основании ходатайства следователя, поддержанного прокурором. Доказанность виновности лица в совершении преступления является sine qua non*(8) правомерности его содержания под стражей - так сформировалась судебно-следственная практика. Расследование по делу окончено составлением обвинительного заключения. Межрайонный прокурор в порядке п. 3 ч. 1 ст. 221 УПК направил дело Кудоярова вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения. Заместитель прокурора г. Москвы вернул дело для производства дополнительного следствия, указав, что в деле нет достаточных доказательств того, что деньги, полученные третьим лицом (охранником школы), в конечном счёте предназначались Кудоярову. Подчеркнём, что достаточность доказательств оценивается на основании внутреннего убеждения субъектов процессуальной деятельности, официально осуществляющих уголовный процесс: следователя, руководителя следственного органа, прокурора, суда. По этой причине в научной работе некорректно, да и неправильно говорить о том, что вина обвиняемого не доказана, а следователь, его руководитель и межрайонный прокурор не смогли в этом разобраться, проявив свою профнепригодность. Так же как утверждать и обратное: что заместитель прокурора г. Москвы вернул дело на дополнительное следствие без достаточных к тому оснований, уклонившись от принятия решения по существу вопроса. Однако как следует прокомментировать и подытожить результаты этого расследования? Думается, что так. Следователь и руководитель следственного отдела в течение 5 месяцев осуществляли уголовное преследование, будучи убеждены в достаточности доказательств виновности. Законность и обоснованность этой деятельности подтверждалась и иным субъектом стороны обвинения - межрайонным прокурором. Однако у прокурора, правомочного на утверждение обвинительного заключения, в этой части возникли сомнения, повлёкшие возвращение дела на доследование*(9). В рамках действующего процессуального закона сомневаться и требовать доследования, бесспорно, право прокурора.

Но почему эти сомнения возникли только на 6-м месяце уголовного преследования? Ведь любому лицу, знакомому с методикой расследования, известно, что основные доказательства виновности, как правило, формируются на первоначальном этапе - 10, 15 дней с момента возбуждения уголовного дела. В течение остального срока расследования первоначально полученные доказательства подтверждаются заключениями экспертиз, в доказательствах устраняются незначительные противоречия, а также производятся формально необходимые, но не обусловленные целесообразностью следственные и процессуальные действия: собирание характеристик, требований о судимостях, ознакомление участников процесса с материалами уголовного дела и пр.

Сложившуюся ситуацию можно назвать парадоксом. Следователь, участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения, осуществляет обвинительную деятельность и содержит обвиняемого под стражей длительный период времени. Обвинитель-прокурор либо соглашается с этим, либо самоустраняется от принятия мер прокурорского реагирования для пресечения необоснованной обвинительной деятельности, но потом у него (в этом случае у вышестоящего прокурора) возникают сомнения в возможности осуществлять эту деятельность на последующей стадии процесса, в суде. Соответственно все процессуальные решения, принятые следователем, как бы в порядке обратной силы, признаются необоснованными, а содержание под стражей обвиняемого - незаконным.

Более того, с момента создания СКР на следователя не только возложена обязанность по расследованию преступлений, но и существенно возросла его роль в их раскрытии. Отметим, что дефиниция "раскрытие преступления" не упоминалась в УПК РФ до июня 2009 г., т.е. до принятия ФЗ от 29 июня 2009 г. N 141-ФЗ, которым УПК дополнен гл. 40.1. В настоящее время в УПК через раскрытие преступления определяются цели заключения досудебного соглашения о сотрудничестве.

В иных законодательных актах этот термин употребляется в следующих случаях.

На основании ч. 2 ст. 9 ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" СКР при раскрытии и расследовании преступлений взаимодействует с правоохранительными органами, органами предварительного расследования и органами дознания. Подчеркнём, что раскрытие преступлений в задачи СКР, перечисленные в ст. 4 указанного ФЗ, не входит. Раскрытие преступлений, наряду с другими, - задача оперативно-розыскной деятельности (ст. 2 ФЗ "Об ОРД"). Кроме того, раскрытие преступлений, наряду с выявлением, предупреждением и пресечением преступлений, - цель отдельных оперативно-розыскных мероприятий. Например, ст. 8 ФЗ "Об ОРД" предусматривает раскрытие в том числе тяжкого преступления в качестве цели проведения оперативного эксперимента. Таким образом, следует заключить, что раскрытие преступлений - это не уголовно-процессуальная задача, решение которой направлено на достижение назначения уголовного судопроизводства, а задача ОРД. Соответственно раскрытие преступления как положительный результат функционирования системы должен учитываться для органов, осуществляющих ОРД, но не для СКР. Однако после создания СКР в числе первых ведомственных правовых актов издан приказ от 28 декабря 2007 г. N 47 "Об организации работы по раскрытию и расследованию преступлений, совершенных в прошлые годы"*(10). Характерно, что в этом приказе в редакции от 9 июня 2009 г. N 18, как и в приказе СКР от 15 января 2011 г. N 10 "Об организации работы в СКР по раскрытию преступлений, совершенных в прошлые годы"*(11), слова "расследование" уже не содержится, что в определённой степени говорит о том, что следователь должен раскрыть преступление.

О том, что раскрытие преступлений - основное направление деятельности следователя, говорит и проведённый нами в 2009 и 2010 гг. опрос более 200 сотрудников СКР. Среди прочих респондентам поставлены следующие вопросы:

1) кто отвечает за раскрытие преступления по возбуждённому уголовному делу?

- 60% опрошенных ответили, что следователь,

- 36%, что органы, осуществляющие ОРД,

- и только 3% указали, что ответственность за раскрытие лежит на прокуроре;

2) насколько качественно выполняются поручения следователя о производстве оперативно-розыскных мероприятий*(12)?

- Ответы на поручения следователя носят формальный, отписочный характер, а надлежащего оперативного сопровождения по большинству уголовных дел нет - 55% респондентов,

- поручения следователя исполняются на высоком профессиональном уровне лишь по делам с повышенным общественным резонансом, но только до задержания подозреваемого - 38%,

- поручения следователя исполняются на высоком профессиональном уровне лишь по делам с повышенным общественным резонансом - 23%;

3) как часто следователю приходится осуществлять действия, которые по своему сущностному содержанию являются оперативно-розыскными мероприятиями?

- В редких, исключительных случаях - 66%,

- практически по каждому уголовному делу, до установления подозреваемого - 29%,

- никогда - 5%.

Таким образом, можно заключить, что de-facto следователь СКР, в отличие от следователя прокуратуры, стал не только следователем, но и опером. Например, заместитель руководителя следственного отдела, делясь своим опытом по раскрытию преступлений, совершённых в прошлые годы, указал следующее. Изучив материалы уголовного дела, приостановленного производством несколько лет назад, он пришёл к выводу, что, вероятно, преступление совершено неким С. При этом ни сведений о причастности С. к преступлению, ни возможных источников информации, где эти сведения можно было бы получить, в материалах дела не содержалось. Иначе говоря, предположение о причастности С. возникло только благодаря тому, что иных данных в материалах уголовного дела попросту не было. После этого им проводится оперативная комбинация, в ходе которой С. убеждается в том, что следствию всё известно и лучше прийти самому, чем ждать, когда придут за ним. В результате С. явился в следственный отдел с заявлением о явке с повинной. Уголовное дело завершено расследованием в кратчайшие сроки, направлено в суд и по нему постановлен обвинительный приговор.

Другой пример от слушателя Института. По факту обнаружения на пустыре трупа неизвестной женщины возбуждается уголовное дело по ч. 1 ст. 105 УК. На первоначальном этапе расследования, когда следователь производил следственные действия в режиме реальной нехватки времени, сотрудники полиции отчитывались о проведённой оперативной работе по установлению личности погибшей и возможных очевидцев происшествия, которая, увы, не дала результатов. Когда цейтнот первоначального этапа расследования закончился, весь следственный отдел по решению его руководителя, не надеявшегося на полицию, вышел "на отработку" территории. В течение суток следователи допросили несколько десятков лиц. Результаты себя ждать не заставили. Были получены сведения, на основании которых в дальнейшем устанавливается личность погибшей и, более того, появляются лица, причастные к совершению преступления. Иначе говоря, оперативной работы по делу не было, была только её имитация. Преступление раскрыто путём проведения следственных действий, которые по своей правовой природе и сущностному содержанию являлись не чем иным, как оперативно-розыскными мероприятиями. Можно сказать, что невелика беда в том, что следователь выполняет работу опера, главное - достигнуть положительного результата: преступление раскрыто, виновный привлечён к ответственности. Подчеркнём, что в современных реалиях объективное, полное и всестороннее исследование обстоятельств дела признаётся требуемым положительным результатом, если расследование завершается составлением обвинительного заключения. Решения следователя о приостановлении либо о прекращении предварительного следствия как полезный результат не расцениваются. По этим причинам следователь СКР обязан совмещать и производить как раскрытие преступлений (ОРД), так и расследование.

На наш взгляд, это совмещение несовместимого. Ведь разделение процессуальных функций расследования, уголовного преследования (обвинения) и надзора - это не догма и не самоцель. Это инструмент, с помощью которого достигается объективность судопроизводства и его справедливость. Мог ли следователь по преступлению, раскрытому заместителем руководителя следственного отдела, в ходе дальнейшего расследования прийти к иному выводу о роли С. в совершённом преступлении? Допустимо ли предполагать, что следователь по преступлению, в раскрытии которого участвовал весь следственный отдел, придёт к выводу о невиновности выявленных фигурантов? Думается, что нет. Вопрос здесь не в волевой или нравственной характеристике следователя. Следователь в этом случае выступает как элемент системы. Раз система или иной структурный элемент системы выдали пусть и предварительный, но положительный результат - раскрытие, то иной элемент этой системы не может этот результат "опорочить".

Пока на законодательном уровне так и не решён вопрос о разделении между ветвями государственной власти таких уголовно-процессуальных функций, как уголовное преследование, составными частями которого являются раскрытие преступлений, впоследствии перерастающее в обвинение, и предварительное расследование (исследование)*(13), оценивать результативность выделения СКР из органов прокуратуры невозможно.

Полтора века назад А. Квачевский, говоря о процессуальных функциях следователя, отмечал следующее: "Соединение в одном лице преследователя и следователя опасно потому, что первый не может иметь беспристрастия, нужного последнему, нельзя тому, кто преследует, вручать право составлять протоколы, выслушивать свидетелей"*(14). От себя дополним, что исследователь, в свою очередь, не имеет необходимой для преследователя решимости и целеустремлённости по изобличению виновного. Если преследователю (обвинителю) важно изобличение и последующее осуждение изобличённого, то исследователю - только установление объективной истины. Поэтому объективное расследование, само по себе, должно быть для следователя положительным результатом его деятельности вне зависимости от окончательного решения по существу дела.

И. Маслов,

заведующий кафедрой уголовного процесса

Института повышения квалификации

Следственного комитета Российской Федерации

"Законность", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Гаврилов Б.Я. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, мнение специалиста и ученого. - Российская юстиция, 2007, N 7.

*(2) См.: Прокурор-следователь: революция началась. Интервью с С.Ю. Лапиным. - ЭЖ-Юрист, 2007, N 26.

*(3) См.: Саттаров В. "Следственный" эксперимент. - ЭЖ-Юрист, 2007, N 35.

*(4) Предложения об изменениях и дополнениях УПК РФ в этой части содержатся в работе В. Балакшина. Независимый - зависимый следователь. - Законность, 2011, N 10, с. 29-34.

*(5) См.: Бейлин Б. Противостояние Следственного комитета и прокуратуры продолжается / http://www.vesti.ru/doc.html?id=439598; Негласное противостояние Следственного комитета и прокуратуры коснулось даже мигалок / http://www.s-pravdoy.ru/vlast/10598-2011-08-10-10- 33-01.html.

*(6) См.: Анохин П.К. Принципиальные вопросы общей теории функциональных систем. М., 1973, с. 21.

*(7) Слово "указание" взято в кавычки в связи с тем, что оно имеет непроцессуальную форму.

*(8) Conditio sine qua non (лат.) кондицио сине ква нон - буквальный перевод: условие, без которого не(т). В этом контексте - непременное условие. Указанную дефиницию использовал Европейский Суд по правам человека в решении от 26 июня 1991 г. по делу "Летелье против Франции".

*(9) Именно в момент "переброски" уголовного дела из прокуратуры следователю А. Кудояров умер.

*(10) Сборник основных приказов, распоряжений и указаний Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя СКР. М., 2009, с. 75-78.

*(11) См.: http://www.sledcom.ru/regulatory-framework/?skip=0&PAGEN1=5.

*(12) Респонденты, отвечая на вопросы, выделяли несколько вариантов ответов, поэтому общая сумма голосов превышает 100%.

*(13) См.: Королёв Г. Реорганизация досудебного производства: проблемы и перспективы. - Законность, 2008, N 1, с. 6-10; Маслов И. Реформа досудебного производства. - Законность, 2008, N 7, с. 18-20.

*(14) Квачевский А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании преступлений по судебным уставам 1864 года: Теоретическое и практическое руководство. Ч. 1. СПб., 1866, с. 97.