Надзор за управлением и распоряжением федеральной собственностью (С. Маслова, "Законность", N 3, март 2012 г.)

Надзор за управлением и распоряжением федеральной собственностью

Финансовые проблемы последних лет порождают острые дискуссии о масштабах вмешательства государства в рыночную экономику. Некогда популярные идеи "свободного рынка" как самодостаточной системы, способной к автономному функционированию без постороннего вмешательства (включая государственное регулирование), на деле оказались несостоятельными.

Важнейший элемент системы государственного регулирования - управление и распоряжение федеральной собственностью в стратегических отраслях экономики. При этом наблюдается устойчивая тенденция в сторону усиления и ужесточения контроля за законностью использования публичного имущества. Стремление к пресечению и предупреждению подобного рода нарушений обусловлено невысокой экономической эффективностью деятельности государства как публичного собственника в сравнении с частным. Более того, противоправное использование федеральной собственности как опасное коррупционное проявление создаёт угрозу безопасности страны.

По этой причине трудно переоценить роль прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Именно прокурорский надзор - надёжный и действенный механизм защиты интересов государства в экономической сфере.

Национальный план противодействия коррупции относит проверки законности использования государственного имущества, соблюдения законодательства при его приватизации к приоритетному направлению деятельности органов прокуратуры.

Вопросы организации надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, закреплены в приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и указании Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 156/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего реализацию имущества, обращенного в федеральную собственность, а также вещественных доказательств по делам о преступлениях и правонарушениях". В целях надлежащего эффективного использования общенационального достояния прокурорам предписано своевременно выявлять нарушения законов о федеральной собственности, принимать меры к восстановлению нарушенного права и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Таким образом, прокурорско-надзорная деятельность - одна из гарантий рачительного, в полном соответствии с целевым назначением использования федерального имущества в хозяйственном процессе.

Поскольку прокурорский надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в силу сущностных характеристик права собственности носит системный характер, зачастую проникает в пограничные правовые сферы и чрезвычайно широк как по кругу регулируемых правоотношений, так и по кругу органов, организаций и лиц, находящихся в поле зрения прокурора, его осуществление весьма трудоёмкое и вызывает постоянные сложности в деятельности практических работников.

Эволюция общественных процессов и экономических условий приводит к изменению отражающих их законодательных актов. В связи с этим совершенствуется механизм противодействия правонарушениям в области управления и распоряжения федеральной собственностью. В свою очередь, увеличивается число способов незаконного распоряжения и использования федеральной собственности, усложняются существующие псевдолегальные схемы (в том числе при проведении торгов, аукционов). В такой ситуации перед прокурором стоят задачи по постоянному мониторингу действующего законодательства, координации деятельности правоохранительных органов, возможному принятию указаний об усилении прокурорского надзора в этой сфере, подготовке методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования и т.д.

Результативность любой проверки прокуратуры напрямую зависит от её полноты, связанной с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых органов, глубиной исследования состояния законности. Поэтому значительную роль при проведении прокурорских проверок в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью играет привлечение к таким проверкам специалистов в экономической и финансовой сферах для установления как законности, так и эффективности такого управления и распоряжения.

Обращаясь к вопросам управления и распоряжения федеральной собственностью, необходимо отметить один из основополагающих принципов её использования.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024, определяя основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, установила принцип "эффективности управления". Суть принципа заключается в достижении цели управления, определённого качественного результата деятельности или состояния объекта управления ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий - обязательный при оценке деятельности по управлению государственным имуществом. Следовательно, принцип эффективного управления и распоряжения федеральной собственностью можно считать принципом нормативного характера.

Под эффективностью управления государственной собственностью понимают экономически эффективное (например, с меньшими затратами финансовых средств) достижение управляемым объектом государственной собственности, ресурсами недвижимости, имущественным комплексом свойств (характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления.

При этом принцип эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью настолько естественный и системообразующий для этой сферы общественных отношений, что пронизывает собой всю систему управления государственной собственностью. Рассматривая эффективность как уровень соответствия результатов какой- либо деятельности поставленным задачам, важно отметить, что конечная цель управления государственным имуществом - достижение наилучшего экономического результата.

Буквальное толкование Закона о прокуратуре не даёт однозначного ответа на вопрос о возможности прокурорского реагирования на выявленные факты неэффективного управления и распоряжения федеральной собственностью. Вместе с тем очевидные, явные случаи неэффективного управления подрывают и дискредитируют саму идею публичной собственности как института непосредственного регулирования экономики. Нарушается уже упомянутый стержневой нормативный принцип "эффективности управления", что, безусловно, требует адекватной оценки со стороны прокуратуры.

В идеале субъект управления должен стремиться найти в какой-либо мере лучшие решения всегда, как бы ни были сложны задачи.

Требование управлять именно лучшим образом (а не так, как получится) может проявляться в различных формах. При этом оптимальное управление подразумевает управление, наилучшее из всех возможных и сравниваемых по точному критерию*(1).

В новых экономических условиях назрела необходимость выработать чёткие нормативные критерии эффективности управления федеральной собственностью с введением тем самым понятия "эффективности" как правовой, а не экономической категории в орбиту прокурорского надзора.

До тех пор пока эти критерии не выработаны, очевидные случаи неэффективного управления и распоряжения федеральным имуществом должны получать адекватную оценку со стороны прокуратуры со ссылкой на общие принципы эффективного управления и добросовестного отношения к федеральному имуществу.

С. Маслова,

судья Конституционного суда Республики Марий Эл,

доцент кафедры конституционного и административного права

Марийского государственного университета

"Законность", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Соловьев М.М., Кошкин Л.И. Проблемы оценки эффективности управления государственной собственностью // http://referent.mubint.ru/security /8/6731/1.