Доступ к информации об органах судейского сообщества и их деятельности (А.В. Чаплинский, "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2011 г.)

Доступ к информации об органах судейского сообщества и их деятельности*(1)

Рассматриваются проблемы доступа к информации об органах судейского сообщества и их деятельности. Автор анализирует нормативные правовые акты, призванные обеспечить открытость указанной информации. Особое внимание уделено вопросам доступа к информации о деятельности квалификационных коллегий судей по формированию судейского корпуса. На основе анализа нормативных правовых актов и практики их применения автор формулирует предложения по изменению порядка доступа к информации об органах судейского сообщества и их деятельности.

Деятельность органов судейского сообщества можно назвать вспомогательной по отношению к осуществлению правосудия судами. Однако это не снижает значимости этих органов. Во многом от того, как осуществляется их деятельность, зависит качество реализации правосудия.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"*(2) (далее - ФЗ об органах судейского сообщества, Закон) судейское сообщество в РФ образуют судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов РФ, составляющих судебную систему России.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 этого Закона в состав органов судейского сообщества входят Всероссийский съезд судей, конференции судей субъектов РФ, Совет судей РФ, советы судей субъектов РФ, общие собрания судей судов, а также Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ. По природе данные органы не являются государственными, однако в силу Закона они осуществляют публично-властные полномочия, и качество их осуществления влияет на качество отправления правосудия в целом. Например, Всероссийский съезд судей и Совет судей РФ обладают полномочиями по согласованию уменьшения размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации*(3). В этом ряду можно назвать и полномочия квалификационных коллегий судей по назначению на должность судей и досрочному прекращению их полномочий (ст. 17 и 19 ФЗ об органах судейского сообщества).

Факт наделения органов судейского сообщества публично-властными полномочиями порождает необходимость обеспечения доступа к информации о данных органах и их деятельности. Однако законодательство довольно скупо регламентирует возможность и порядок доступа к указанной информации. Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"*(4) (далее - ФЗ об обеспечении доступа к информации) предусматривает возможность доступа к информации, находящейся в распоряжении органов судейского сообщества, только в том случае, если речь идет об информации о деятельности судов.

В условиях, когда Закон не определяет понятие "информация о деятельности судов", его положения позволяют отказывать заявителям в предоставлении информации, касающейся деятельности органов судейского сообщества, не связанной с собственно функционированием судов. К такой информации могут быть отнесены сведения о персональном составе, структуре, финансировании органов судейского сообщества. Поэтому следует распространить действие ФЗ об обеспечении доступа к информации не только на информацию о деятельности судов, но и на сведения об органах судейского сообщества и их деятельности.

Что касается размещения сведений об органах судейского сообщества в сети Интернет, то в соответствии с Законом круг информации, подлежащей обязательному размещению на интернет-сайтах, крайне узок. Согласно п. 2 ч. 4 и п. 2 ч. 6 ст. 14 ФЗ об обеспечении доступа к информации Судебный департамент и его территориальные органы размещают на сайте следующую информацию об органах судейского сообщества:

1) перечень органов судейского сообщества, действующих на территории РФ и субъектов РФ, их полномочия;

2) перечень нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов судейского сообщества;

3) решения квалификационных коллегий судей о приостановлении, возобновлении или прекращении полномочий судей соответствующих судов, квалификационной аттестации судей, а также сведения о наложении на них дисциплинарных взысканий.

Представляется, что к информации об органах судейского сообщества, подлежащей обязательному размещению на сайте, нужно относить также:

1) адресную и контактную информацию: сведения о месте нахождения органа, его почтовом адресе, телефоне, адресе электронной почты;

2) данные об организационной структуре органа, его должностных лицах: о персональном составе органа, включая фамилию, имя, отчество, биографические сведения; о должностных обязанностях членов данных органов; об образуемых органом постоянных и временных комиссиях, рабочих группах, их персональном составе;

3) информацию о результатах работы: тексты докладов, предоставляемых органу теми или иными должностными лицами судебной системы, протоколы заседаний, полные тексты актов, принимаемых данными органами.

Практика размещения указанных сведений в Интернете неоднородна. Наличие адресной и контактной информации органов судейского сообщества в Интернете - это общее правило. Сведения о персональном составе и организационной структуре органа судейского сообщества, о результатах его работы размещаются в ограниченном объеме. Показательным примером может служить сайт Совета судей РФ. На нем размещены полные тексты большей части постановлений этого органа. Однако проекты нормативных правовых актов (федеральных законов, рамочных законов субъектов РФ) и отчеты генерального директора Судебного департамента, утверждаемые названными постановлениями, публикуются далеко не всегда*(5).

Особое внимание стоит обратить на доступ к информации о деятельности квалификационных коллегий судей. Они играют важнейшую роль в формировании судейской корпорации: осуществляют первоначальный отбор кандидатов для назначения на должность судьи и налагают дисциплинарные взыскания на судей, в том числе в виде досрочного прекращения полномочий*(6). Формирование судейского корпуса - это один из факторов, который серьезно влияет на качество осуществления правосудия. От того, как пополняется судейская корпорация, зависит, во-первых, квалификация судей, а во-вторых, степень их независимости и беспристрастности.

В настоящее время единственным способом обеспечения доступа к информации о деятельности квалификационных коллегий судей, который относительно подробно регламентирован, является присутствие граждан и представителей СМИ на заседаниях данных органов. Согласно ст. 4 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденного Высшей квалификационной коллегией судей РФ 22 марта 2007 г.*(7), заседание квалификационной коллегии судей проводится, как правило, открыто.

Закрытое заседание проводится:

1) для сохранения государственной тайны, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами;

2) по ходатайству судьи, в отношении которого рассматривается представление либо обращение, а также по мотивированному ходатайству председателя Следственного комитета РФ или его представителя;

3) при необходимости оглашения личной переписки граждан при отсутствии согласия на ее оглашение в открытом заседании.

В первом случае закрытое заседание проводится без голосования. Во втором случае закрытое заседание проводится, если за проведение такого заседания проголосовало более половины членов квалификационной коллегии судей, участвующих в заседании. Применительно к третьему случаю ст. 4 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей не содержит указания на порядок принятия решения о проведении закрытого заседания. Представляется, что в данной ситуации голосования не требуется, достаточно выражения гражданином несогласия на оглашение его переписки в открытом заседании.

Стоит отметить, что норма о проведении закрытого заседания в целях защиты прав и охраняемых законом интересов граждан крайне расплывчата. При желании любое заседание квалификационной коллегии на этом основании можно объявить закрытым. Кроме того, неясно, кто принимает решение о проведении закрытого заседания. Данное основание может быть легко использовано для сохранения в тайне "преследования" судьи по личным или политическим мотивам.

Во втором случае также существует возможность необоснованно объявить заседание закрытым. Это может быть выгодно как судье (позволяет избежать огласки его недостойного поведения), так и судебной администрации и судейскому сообществу в целом (дает возможность защитить "честь мундира").

На практике норма об открытости заседаний квалификационных коллегий судей реализуется*(8), хотя далеко не всегда. В качестве примера позитивного изменения данной ситуации можно привести квалификационную коллегию судей Москвы, все заседания которой, по заверению председателя Московского городского суда О.А. Егоровой, с 18 ноября 2010 г. будут открытыми*(9).

Помимо ограничений доступа для публики, доступ на заседания квалификационных коллегий судей в некоторых случаях закрыт даже для лиц, обратившихся в данный орган. Ни в законодательстве, ни в подзаконных актах не установлена обязанность приглашать на заседание и выслушивать лиц, подавших жалобу на судью, или их представителей. Решение этого вопроса остается на усмотрение должностного лица, осуществляющего подготовку заседания. В результате возможны случаи, когда вопрос о наложении дисциплинарного наказания может быть рассмотрен без участия лица, подавшего жалобу.

Для решения проблем такого рода необходимо внести в ст. 21 ФЗ об органах судейского сообщества положения, что заседание квалификационной коллегии судей должно быть открытым, проведение закрытого заседания возможно только для защиты охраняемой законом тайны. Решение о проведении закрытого заседания принимается, если за это проголосовало более половины членов квалификационной коллегии судей, участвующих в заседании. Лицо, подавшее жалобу, рассматриваемую квалификационной коллегией судей, уведомляется о месте и времени проведения заседания. Указанное лицо может участвовать и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам.

Кроме уже рассмотренных положений, которые являются по сути фрагментарными, иные правила об открытости деятельности квалификационных коллегий судей по формированию судейского корпуса отсутствуют. В настоящее время обязанность по опубликованию сведений, связанных с назначением на должность судьи существует только в отношении начальной стадии этого процесса. В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 17 и п. 3 ч. 2 ст. 19 ФЗ об органах судейского сообщества квалификационные коллегии судей объявляют в средствах массовой информации об открытии вакантных должностей председателей судов и судей с указанием времени и места приема и рассмотрения документов.

По данному вопросу довольно интересен опыт США. На интернет-портале Федеральной судебной системы США*(10) публикуются сведения обо всех вакансиях федеральных судей с указанием: фамилии и имени судьи, ранее занимавшего должность, причины открытия вакансии (смерть, отставка, повышение), даты возникновения вакансии, кандидата на должность, даты представления президентом кандидатуры Сенату, даты голосования Сената по данному вопросу. В архиве сайта содержится информация за каждый месяц начиная с 1981 г.

Закон об органах судейского сообщества следовало бы дополнить нормой об обеспечении доступа к информации обо всех действиях, которые предпринимаются квалификационными коллегиями судей в связи с назначением судей. В частности, должны быть публичными списки лиц, подавших заявления о сдаче квалификационного экзамена, результаты данного экзамена, решения о рекомендации кандидата для назначения.

В списках лиц, подавших заявление, необходимо указывать не только фамилию, имя, отчество, но и часть сведений, которые должны подлежать раскрытию в отношении судей: информация о родственниках, являющихся судьями или работниками аппаратов судов, сведения о юридическом образовании, профессиональной деятельности.

Результаты квалификационного экзамена нужно публиковать в детализированном виде. Это означает, что необходимо несколько изменить форму проведения экзамена. В настоящее время согласно Положению об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденному Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 мая 2002 г.*(11), экзамен на должность судьи проводится по экзаменационным билетам, каждый из которых содержит три вопроса по различным отраслям права и две задачи из судебной практики. Ответы на вопросы и задачи даются устно. По решению экзаменационной комиссии экзамен может быть дополнен письменным заданием по подготовке проекта процессуального документа.

Проверить, насколько качественно был проведен устный экзамен, затруднительно. В связи с этим желательно установить, что ответы на вопросы и задачи даются в обязательном порядке письменно с последующей устной защитой. Кроме того, нужно добавить в качестве части экзамена тест на знание законодательства и судебной практики. Письменный тест исключает субъективность оценки, свойственную устному ответу, ограничивает возможность экзаменаторов помочь или помешать экзаменуемому пройти испытание. Данное нововведение сделает оценку знаний кандидатов в судьи более объективной. Также наличие письменных ответов и теста позволит впоследствии при необходимости проверить качество экзамена. В случае реализации этих предложений обязательному опубликованию помимо общих результатов экзамена должны подлежать тексты экзаменационных работ.

Решение о рекомендации кандидата на должность судьи или об отказе в рекомендации должно публиковаться с указанием причин вынесения того или иного решения. Согласно п. 1 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 24 марта 2009 г. N 6-П*(12) принимаемое квалификационной коллегией судей в процедуре голосования решение об отказе судье, первоначальный трехлетний срок полномочий которого истек, в рекомендации на ту же должность без ограничения срока полномочий должно быть мотивированным, т.е. содержать указание на причины, препятствующие его назначению на должность судьи и соответственно могущие стать предметом судебного контроля при проверке законности и обоснованности данного решения по существу. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 157-ФЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 11 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и в статьи 17 и 19 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"*(13) была признана утратившей силу норма о том, что судья федерального суда, за исключением судей высших судов, в первый раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока полномочий.

Представляется, что данная позиция Конституционного Суда РФ применима ко всем решениям о рекомендации кандидата на должность судьи или об отказе в рекомендации. Любое решение должно быть мотивированным. При этом текст решения с указанием причин должен быть публичным.

Требования открытости информации, связанной с назначением на должность судьи, должны соблюдаться не только квалификационными коллегиями судей, но и другими субъектами, участвующими в данном процессе. Применительно к назначению федеральных судей таковыми являются: председатель суда, в котором открыта вакансия, председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Президент РФ. В отношении мировых судей круг субъектов более широкий: в одних субъектах мировые судьи назначаются по представлению председателя республиканского, краевого, областного, окружного суда (Москва, Республика Алтай*(14)), в других - по представлению высшего должностного лица субъекта (Башкортостан*(15)), в третьих требуется согласие обоих должностных лиц (Адыгея*(16)). Назначение на должность во всех субъектах России в настоящее время осуществляют законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. Федеральное законодательство допускает в качестве альтернативы выборы мировых судей населением, однако ни один субъект РФ не использует данный вариант.

На интернет-сайтах, где размещены сведения о решениях квалификационных коллегий судей в отношении конкретного кандидата, должна быть представлена информация о решениях, принятых указанными должностными лицами. При этом если законодательство требует, чтобы решение было мотивированным, то должен размещаться полностью документ, где изложены причины того или иного решения.

Аналогичные требования можно предъявить и к процедуре привлечения судей к ответственности. Должны быть публичными материалы, на основании которых квалификационная коллегия рассматривает вопрос о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности: жалобы и сообщения граждан, органов и должностных лиц, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка; представления председателя соответствующего или вышестоящего суда либо обращения органа судейского сообщества о прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка. Помимо этого должны быть доступны широкой публике протокол заседания квалификационной коллегии, включая особое мнение членов квалификационной коллегии судей, и итоговое решение.

Однако в любом случае опубликование указанных сведений не должно нарушать конституционного права на неприкосновенность частной жизни, на тайну личной и семейной жизни, которым судья обладает, как и любой человек.

Предложенные меры создали бы возможность для гражданского контроля вообще и контроля со стороны юридического сообщества в частности за качеством деятельности перечисленных должностных лиц и органов по формированию судейского корпуса. С одной стороны, это помогло бы укрепить барьер, не пропускающий в судейскую среду непрофессионалов, лиц, не соответствующих званию судьи по моральным качествам, препятствовало бы коррупции, непотизму и протекционизму в судейском сообществе. С другой стороны, данные меры позволили бы сделать более эффективным процесс очищения судейских рядов от некомпетентных и недостойных судей, не допуская при этом необоснованного преследования судей, неугодных по каким-либо причинам судебной администрации.

Bibliography

Jurshina М. Savelovskij sud poluchil chetyre vygovora za podryv ustoev pravosudija // URL: http://www.gzt.ru/topnews/accidents/-savelovskii-sud-poluchil-4-vygovora- za-podryv-/335123.html.

А.В. Чаплинский,

аспирант Национального исследовательского университета -

Высшей школы экономики (Москва)

"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья выполнена в рамках исследовательского проекта "Право и саморегулирование в системе власти" N 10-04-0024 по конкурсу Программы "Научный фонд ГУ-ВШЭ" "Учитель - Ученики" 2010-2011 гг.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.

*(3) Статья 2 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877.

*(4) СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. I. Ст. 6217.

*(5) См., например: О проекте федерального закона "О внесении дополнения в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР": постановление Президиума Совета судей РФ от 13 августа 2008 г. N 161 // URL: http://www.ssrf.ru/ss_detale.php?id=709; Об отчете генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ Гусева А.В. о деятельности Судебного департамента при Верховном Суде РФ в 2010 году перед Советом судей РФ: постановление Совета судей РФ от 30 ноября 2010 г. N 265 // URL: http://www.ssrf.ru/ss_detale.php?id=6297. В соответствии с приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20 апреля 2009 г. N 71 данный отчет должен быть размещен и на сайте Судебного департамента, однако данное требование не выполнено.

*(6) Статьи 5-6.1, 12.1 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. С. 1792; статьи 17 и 19 ФЗ об органах судейского сообщества.

*(7) Вести. Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2007. N 2.

*(8) URL: http://www.pravo.ru/review/view/8167.

*(9) Юршина М. Савеловский суд получил четыре выговора за подрыв устоев правосудия // URL: http://www.gzt.ra/topnews/accidents/-savelovskii-sud-poluchil-4-vygovora- za-podryv-/335123.htaii.

*(10) URL: http://www.uscourts.gov/JudgesAndJudgeships/JudicialVacancies.aspx.

*(11) Рос. юстиция. 2002. N 8.

*(12) Постановление Конституционного Суда РФ от 24 марта 2009 г. N 6-П по делу о проверке конституционности положений пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6 Закона Российской Федерации "О статусе судей" и пункта 1 статьи 23 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина В.Н. Рагозина // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1771.

*(13) СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3594.

*(14) Статья 7 Закона Москвы от 31 мая 2000 г. N 15 "О мировых судьях в городе Москве" // Вестн. мэрии Москвы. 2000. N 15; ст. 1 Закона Республики Алтай от 10 ноября 2008 г. N 103-PЗ "О мировых судьях в Республике Алтай" // Сб. законодательства Республики Алтай. 2008. N 54.

*(15) Статья 6 Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1998 г. N 182-3 "О мировых судьях Республики Башкортостан" // Известия Башкортостана. 1998. N 156.

*(16) Статья 5 Закона Республики Адыгея от 27 октября 2009 г. N 288 "О мировых судьях Республики Адыгея" // Ведомости Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея. 2009. N 41.