Как оспорить штраф за нецелевое использование земельного участка (В. Кузнецов, "Налоги и налоговое планирование", N 11, ноябрь 2011 г.)

Как оспорить штраф за нецелевое использование земельного участка*(1)

В любой компании сотрудники паркуют свои автомобили вблизи работы. При этом в большинстве случаев земельные участки под офисными зданиями предоставляются в аренду без указания на возможное использование в качестве парковки для автомобилей. В результате органы государственного контроля за соблюдением требований по использованию и охране земель расценивают организацию парковки как административное правонарушение. В частности, в Москве речь идет о ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы*(2), которая предусматривает штраф за нарушение разрешенного использования земельного участка.

Типичная ситуация: организации предоставлен земельный участок в аренду для благоустройства территории, прилегающей к административному зданию, без права коммерческого использования. Согласно условиям договора аренды организация обязана использовать участок только в соответствии с целями и условиями его предоставления.

Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости провела проверку соблюдения порядка учета и использования земельного участка. В ходе проверки было выявлено, что часть арендуемого участка использовалась под автопарковку, о чем был составлен акт. В присутствии уполномоченного представителя организации был составлен протокол об административном правонарушении (ч. 1 ст. 6.7 КоАП г. Москвы). В этот же день в адрес компании было выдано требование (предписание) об устранении выявленного правонарушения.

По результатам рассмотрения административный орган вынес постановление, в соответствии с которым компания была признана виновной в совершении административного правонарушения. Организации было назначено наказание в виде административного штрафа.

Конечно же, организация была не согласна с привлечением к ответственности. Организация парковки легкового автотранспорта направлена на создание удобства для сотрудников компании, ее гостей и, более того, условий, необходимых для эксплуатации здания. В связи с тем, что парковка является жизненно необходимой для функционирования здания, ее ликвидация, предписанная требованием, воспрепятствовала бы осуществлению компанией нормальной деятельности. В этом случае необходимо было бы заниматься поиском подходящего места для парковки автомобилей, выделять денежные средства на аренду новой парковки и т.д.

Несмотря на отсутствие положительной судебной практики по признанию аналогичных решений незаконными, организация в соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) и с соблюдением десятидневного срока [ч. 1 ст. 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), ч. 2 ст. 208 АПК РФ] подала в арбитражный суд заявление о признании незаконными постановления и требования.

Доводы административного органа

Организация нарушила п. 1 ст. 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ): арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом согласно условиям договора аренды. В договоре аренды земельного участка отсутствовало упоминание о возможности его использования в качестве парковки. Следовательно, компания нарушила целевое использование, установленное договором. При этом организация сама не отрицала того факта, что участок действительно использовался под размещение автотранспорта сотрудников и гостей компании.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона г. Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в городе Москве" при предоставлении органами исполнительной власти г. Москвы земельного участка в аренду устанавливается вид использования из числа разрешенных градостроительным регламентом. При изменении установленного вида использования вносятся изменения в договор аренды земельного участка. В данном случае такие изменения в договор аренды в установленном порядке не вносились.

Административный орган также сослался на понятие "благоустройство территории" - обеспечение чистоты, надлежащего физического, эстетического и технического состояния и безопасности объекта благоустройства. С учетом этого определения административный орган сделал вывод: "открытая автостоянка" не входила в определение благоустройства.

Доводы организации

По мнению компании, она не нарушала целевого использования земельного участка. Более того, понятие "благоустройство территории" не рассматривается законодателем как целевое назначение земельного участка. Организация добросовестно исполняла все принятые на себя по договору аренды обязательства, в том числе поддерживала благоустройство (производила уборку территории и т.д.).

Да, действительно, часть земельного участка использовалась как открытая парковка для автотранспорта работников административного здания. Однако при этом компания не преследовала цель извлечения выгоды от использования парковки, а значит, отсутствовал факт нарушения целевого назначения использования участка. Следовательно, отсутствовал и состав административного правонарушения, указанного в ст. 6.7 КоАП г. Москвы.

Согласно договору аренды арендодатель имел право расторгнуть договор в случае нарушения арендатором условия о целевом использовании участка. Однако арендодатель не заявлял претензии по этому вопросу. Договор аренды не был расторгнут арендодателем.

Наконец, часть участка под парковку автотранспорта была оборудована еще в девяностых годах прошлого столетия до момента передачи участка организации по договору аренды. Компания не производила устройства парковки (укладки асфальтового покрытия).

Решение суда первой инстанции

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 4 и 6 ст. 210 АПК РФ). Таким образом, установлена презумпция вины должностных лиц при обжаловании их действий и решений.

Суд, рассмотрев доводы обеих сторон, принял решение об отказе в удовлетворении заявления организации (решение Арбитражного суда г. Москвы от 03.08.2010 по делу N А40-74048/10-92-395).

Суд исходил из того, что состав вмененного компании правонарушения административным органом был доказан, порядок привлечения к ответственности не был нарушен, постановление и требование были вынесены правомерно полномочными должностными лицами.

В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, однако данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд полагал, что у организации имелась реальная возможность соблюдения требований действующего законодательства, однако ей не были приняты надлежащие меры по их соблюдению.

Не согласившись с решением суда, организация направила апелляционную жалобу. Читателям журнала следует обратить внимание на следующее: такая жалоба должна быть направлена в десятидневный срок со дня принятия решения судом первой инстанции. В связи с тем, что ч. 5 ст. 211 АПК РФ установлен сокращенный срок подачи апелляционной жалобы по делу об оспаривании решения административного органа, рекомендуется после объявления резолютивной части сразу направлять в суд ходатайство о выдаче копии решения представителю "на руки".

Подача ходатайства о выдаче решения обусловлена следующими обстоятельствами. Суд направляет по почте вынесенное решение только в течение трех дней после его принятия, поэтому есть опасность получить решение по почте после истечения срока для апелляционного обжалования. При этом не всегда приходится рассчитывать на электронную копию судебного акта с интернет-сайта суда. В нашем случае решение первой инстанции появилось в базе данных лишь через несколько дней после его изготовления в полном объеме. Таким образом, есть реальный риск не успеть подать апелляционную жалобу в срок, предусмотренный законодательством.

Обеспечительные меры

К моменту подачи апелляционной жалобы уже подошел срок выполнения требования об устранении административного правонарушения.

Поэтому к апелляционной жалобе заявитель приложил ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия требования об устранении административного правонарушения. Компания сослалась на то, что непринятие обеспечительных мер могло повлиять на ее производственную и хозяйственную деятельность, так как парковка являлась необходимым элементом работы административного здания. Следствием нарушения деятельности компании станет причинение значительного ущерба. В случае выполнения требования организация будет вынуждена произвести соответствующие затраты по ликвидации парковки. При этом в случае отмены судом апелляционной инстанции уже исполненного требования поворот его исполнения будет невозможен.

Суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении ходатайства и принятии обеспечительных мер (определение Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2010 по делу N А40-740048/10-92-395). По мнению суда, заявитель не представил ни одного доказательства, подтверждавшего, что в случае непринятия обеспечительных мер возникала реальная угроза причинения значительного ущерба заявителю либо это могло повлечь невозможность исполнения в будущем судебного акта.

Данное определение вступило в законную силу. Компания его не обжаловала.

На взгляд авторов, в законодательство целесообразно было бы внести изменения, разрешающие приостанавливать действие оспариваемого решения административного органа о привлечении к ответственности. Единственным доказательством необходимости принятия обеспечительной меры должен быть тот факт, что решение суда первой инстанции по обжалованию ненормативного акта не вступило в законную силу.

Одновременно с подачей заявления в суд организация направила в административный орган ходатайство, в котором просила продлить срок исполнения требования до момента рассмотрения дела судом апелляционной инстанции. Однако и здесь ходатайство было отклонено. Отказ в продлении срока административный орган объяснил тем, что на момент подачи ходатайства апелляционная жалоба не была принята к производству.

Во время подачи ходатайства административный орган сообщил, что по проверке исполнения требования уже была назначена выездная проверка. За неисполнение требования организации пришлось бы уплатить штраф в еще большем размере, чем за "незаконную" парковку*(3), поэтому было принято решение срочно ликвидировать парковку. После этого компания направила в административный орган уведомление об устранении правонарушения. Только таким образом удалось избежать штрафа за невыполнение предписания.

Постановление суда апелляционной инстанции

Как показывает опыт авторов, суд апелляционной инстанции, как правило, оставляет судебные акты первой инстанции без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения. Однако рассматриваемое дело стало одним из исключений в данном правиле.

В постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2010 N 09АП-22143/2010-АК по делу N А40-74048/10-92-395 были указаны следующие доводы.

Административный орган не представил доказательств того, что использование части арендуемой территории под автопарковку возможно лишь при другом виде использования земельного участка из числа разрешенных градостроительным регламентом.

Коммерческое использование компанией автопарковки не было доказано. Более того, не было доказано и производство организацией на ее территории каких-либо капитальных работ.

Суд апелляционной инстанции сослался на Нормы и правила проектирования комплексного благоустройства на территории г. Москвы МГСН 1.02-02*(4). В соответствии с разделом 3 данных Норм комплексное благоустройство - "взаимоувязанное применение средств ландшафтной и садово-парковой архитектуры, пластической организации и покрытия поверхности земли, оборудования территории и застройки устройствами для безопасности и удобства пользования, средств освещения и цветового решения участков территории, зданий и сооружений, декоративного озеленения, декоративной пластики и графики, визуальной информации и рекламы, иных средств". Обязательным комплексом элементов благоустройства является необходимое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания на территории города безопасной, удобной и привлекательной городской среды. К объектам комплексного благоустройства и объектам нормирования комплексного благоустройства относятся, в частности, площадки различного назначения, что в свою очередь не исключает использования автомобильной площадки.

В подпункте 2 п. 2 Правил санитарного содержания территории, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Москве*(5) также дается определение понятия "благоустройство". Внешним благоустройством города признается совокупность работ и мероприятий, направленных на создание благоприятных, здоровых и культурных условий для жизни и досуга населения в границах города и в находящихся под городской юрисдикцией территориях.

Таким образом, ответ арендодателя, что по состоянию на день рассмотрения судебного заседания от организации не поступало заявлений об изменении целевого назначения земельного участка, не доказывал нарушения компанией установленного в договоре аренды разрешенного вида использования земельного участка.

Об отсутствии нарушения свидетельствовало и то, что по истечении срока аренды арендодатель не расторг договор аренды, заключенный с компанией.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, полностью возложена на административный орган. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что административный орган не доказал наличия таких обстоятельств, а значит, не доказал и состав вмененного нарушения. В силу п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ это является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В связи с неправомерным привлечением компании к административной ответственности требование об устранении административного правонарушения также являлось незаконным и подлежало отмене, поскольку оно было выдано безосновательно в нарушение действующего законодательства и нарушало права и законные интересы компании, связанные с использованием арендуемого земельного участка.

Выводы

Административный орган не стал обжаловать постановление суда апелляционной инстанции в суде кассационной инстанции.

Таким образом, можно сделать вывод, что использование части земельного участка, предоставленного для благоустройства территории без прав извлечения коммерческой выгоды, под автопарковку работников и гостей организации является правомерным видом использования. Однако важно, что организация не должна извлекать каким-либо образом прибыль от использования автостоянки.

Хотелось бы обратить внимание читателей еще и на тот факт, что отсутствует реальная возможность приостановить действие требования об устранении административного правонарушения либо продлить срок его исполнения. Вследствие этого организациям приходится выполнять требования до момента вступления в законную силу решения суда.

Единственный выход в данной ситуации, по мнению авторов статьи, - направить в административный орган ходатайство о продлении исполнения требования в связи с тем, что жалоба на решение суда первой инстанции принята к рассмотрению. Однако для этого необходимо иметь на руках определение о принятии жалобы к производству судом апелляционной инстанции. Подача заявления в суд о принятии обеспечительных мер по судебной практике оканчивается отказом в удовлетворении заявления в большинстве случаев.

Наконец, надо учитывать, что с 01.11.2010 возможность кассационного обжалования решения суда по делу о привлечении к административной ответственности претерпела значительные изменения.

Решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении организации к административной ответственности может быть обжаловано в кассационном порядке, если размер штрафа составляет более 100 тыс. руб. В противном случае такое решение может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если имеются безусловные основания для его отмены в связи с грубым нарушением процессуальных норм.

В настоящий момент рассмотрение в суде кассационной инстанции дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 6.7 КоАП г. Москвы в виде штрафа от 50 тыс. до 80 тыс. руб., не представляется возможным.

В. Кузнецов,

партер юридической компании "Кузнецов, Станик и партнеры"

"Налоги и налоговое планирование", N 11, ноябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. также постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2010 N 09АП-22143/2010-АК, приведенное на с. 107 журнала "Налоги и налоговое планирование" N 11/2011.

*(2) Закон г. Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

*(3) Оспаривать же постановление о наложении штрафа за невыполнение предписания (в случае признания незаконным привлечения к ответственности за использование парковки) представлялось для организации крайне затруднительным.

*(4) Утверждены постановлением Правительства г. Москвы от 06.08.2002 N 623-ПП.

*(5) Утверждены постановлением Правительства г. Москвы от 09.11.1999 N 1018.