Развитие института доступного наемного жилья в России с использованием инструмента государственно-частного партнерства (Т.А. Семина, А.Л. Садиков, А.В. Чернов, "Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2011 г.)

Развитие института доступного наемного жилья в России с использованием инструмента государственно-частного партнерства

Жилищная проблема в России по-прежнему остается острой и трудноразрешимой. Один из путей - широкое внедрение государственно-частного партнерства по строительству социально доступного жилья, свой вариант организации которого предлагают кандидат юридических наук, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса Т.А. Семина, государственный советник 1 класса А.Л. Садиков и советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса А.В. Чернов.

Проблема обеспечения россиян доступным качественным жильем относится к числу государственных приоритетов. Основные направления современной государственной жилищной политики ориентированы на формирование механизмов, повышающих доступность приобретения жилья в собственность. Эти направления реализуются посредством государственных жилищных сертификатов, субсидирования расходов граждан на приобретение жилья или обслуживание ипотечных жилищных займов путем непосредственного предоставления квартир, развития долевого строительства и других инструментов. Вместе с тем превращение граждан в собственников недвижимости - не единственный путь решения жилищной проблемы, а иногда и не самый эффективный.

При анализе современных условий развития жилищного рынка становится очевидно: в условиях посткризисного периода серьезное значение приобретает направление, связанное с развитием рынка найма жилья.

Имеющиеся социально-экономические обстоятельства таковы, что в этот период нуждающиеся в жилье граждане могут откладывать приобретение жилья в собственность до лучших времен, а те, кто приобрел жилые помещения с использованием механизма ипотеки, могут оказаться не способными обслуживать кредит и будут вынуждены вернуться к найму жилья. На выбор гражданами наемного жилья в ближайшее время будут оказывать влияние новеллы налогового законодательства, предусматривающие изменения ставок по налогу на имущество физических лиц.

Сегодня во властных структурах и экспертном сообществе активно обсуждаются проекты, связанные со строительством и эксплуатацией наемного жилья, а также новые формы взаимодействия в этой сфере бизнеса и государства с учетом как рыночных, так и иных аспектов отношений найма на рынке жилой недвижимости.

Безусловно, развитие института найма представляется эффективным способом обеспечения россиян жильем. Однако практическая реализация разрабатываемых концепций до нынешнего дня значительно отстает от обсуждаемых возможностей.

Основным механизмом развития рынка наемного жилья в Российской Федерации должны стать проекты, направленные на строительство жилья экономического класса для его последующего предоставления гражданам по договору найма по умеренным ценам, более низким по сравнению с нерегулируемыми рыночными в частном жилищном фонде.

Цель реализации этих проектов - развитие рынка предложения наемного жилья путем активного задействования в нем органов государственной власти и органов местного самоуправления. Сегодня подобный вид найма жилья в обиходе имеет ряд названий, в частности "аренда", "некоммерческий найм жилья", "срочный социальный найм", "найм жилья в "доходных домах" и т.д.

Развитие указанного направления имеет важную социальную составляющую, поскольку позволяет создать условия для обеспечения жильем лиц, не способных самостоятельно решить свои проблемы путем приобретения жилья в собственность или найма в частном жилищном фонде.

Это дает возможность разработать новые программные мероприятия, связанные с предоставлением жилых помещений гражданам, перед которыми государство имеет обязательства. Помимо указанного создание цивилизованного прозрачного рынка доступного найма жилья сможет оказать положительное влияние на повышение мобильности трудоспособного населения внутри страны.

В экономически развитых странах ключевым фактором для перемены места жительства является возможность улучшения условий труда, увеличение доходов от трудовой деятельности, а не улучшение жилищных условий. Развитие данного жилищного сектора сможет также позитивно отразиться на ситуации, связанной с привлечением в Российскую Федерацию высококлассных иностранных специалистов.

Опыт большинства развитых стран демонстрирует динамичное формирование наемного рынка недвижимости. Доля жилья, задействованного на рынке жилищного найма, в этих странах весьма значительная (например, в США - около 35%, Франции - около 45, Германии - около 55%).

Сегодня в России сложился нелегальный рынок найма жилья, в котором при стабильном спросе на сдаваемые в наем жилые помещения, основными наймодателями выступают частные лица. Большинство сделок не регистрируется, налоги не платятся, практически отсутствует возможность долгосрочного найма, затруднено соблюдение договоров найма, в связи с чем риски обеих сторон сделки очень велики, слишком высока плата за наем.

Согласно имеющимся статистическим данным*(1), в целом потребность в улучшении жилищных условий на текущий момент испытывают примерно 28,7 млн. домохозяйств. Улучшать их путем найма жилья готовы 1,4 млн. домохозяйств, что составляет 5% их числа. Такой низкий показатель готовности решать жилищный вопрос за счет найма жилья объясняется в первую очередь наличием значительного числа перечисленных выше факторов, связанных с реалиями существующего нерегулируемого рынка.

На основании результатов проведенных исследований можно сделать вывод: после разъяснения сути найма жилья с участием публичных домовладельцев и при доступной плате за наем (среднемесячная наемная плата составляла в России 8,5 тыс. руб. в месяц) заинтересованность в рассмотрении данного способа улучшения жилищных условий возникла у 11,0 млн. домохозяйств, нуждающихся в 763 млн. кв. м жилья.

Полученный прирост в 9,6 млн. формируется за счет домохозяйств, ранее ориентированных на другие способы улучшения жилищных условий, в том числе предполагавших получить жилье в рамках государственных и муниципальных программ (2,8 млн.), а также ориентировавшихся на приобретение готового жилья в собственность (2,3 млн.).

Особенностью спроса на наемное жилье является его эластичность к величине платы за наем. Так, при средней величине платы за наем 10 тыс. руб. в месяц спрос на наемное жилье составит около 35% общей потребности (см. рис. 1).

"Рис. 1. Предпочтения домохозяйств по величине месячной платы за наем."

Кроме того, отличительной особенностью наемных отношений, в которых желало бы участвовать значительное число граждан, выступает их долгосрочность (см. рис. 2). Большинство домохозяйств по вполне понятным причинам рассматривают возможности средне- и долгосрочного найма жилья.

Такой консерватизм сегодня свойственен российским гражданам, стремящимся значительную часть жизни прожить в одном месте и решившимся сменить место жительства, как правило, в исключительных случаях. Наиболее четко выражены предпочтения найма жилья на срок от года до пяти лет и более 10 лет.

Возможно, в будущем, когда у граждан появится уверенность, что решить жилищный вопрос на условиях найма возможно в других регионах страны, эта ситуация изменится. Пока же, как следует из приведенных выше данных, доля краткосрочных договоров найма на срок до года не превышает 5% общего числа домохозяйств, рассматривающих возможность найма жилья.

"Рис. 2. Предпочтения домохозяйств по срокам договоров найма жилья."

Большинство граждан (66% домохозяйств), рассматривающих возможность найма жилья, желало бы использовать в качестве наемного жилья жилые помещения в многоквартирных домах (см. рис. 3). Наибольший спрос приходится на однокомнатные и двухкомнатные квартиры средней площадью соответственно 35 и 55 кв. м, относящиеся к сегменту жилья экономического класса. Индивидуальные дома с участком земли предпочитает выбрать примерно 29% домохозяйств (см. рис. 4). При этом площадь желаемого жилья должна составлять 80-100 кв. м, а размеры земельного участка - 3-10 соток.

"Рис. 3. Структура спроса на жилье в многоквартирных домах по числу квартир."

"Рис. 4. Структура спроса на индивидуальное жилье по площади дома."

К основным факторам, повышающим привлекательность наемного жилья, относятся отсутствие необходимости трат на ремонт, транспортная доступность, договорное закрепление отношений найма и наличие развитой социальной инфраструктуры в районе проживания.

Участники рынка недвижимости (строители, инвесторы, девелоперы) до мирового экономического кризиса проявляли слабый интерес к сегменту наемного жилья, а на уровне государственной политики отсутствовали эффективные социальные программы, стимулирующие развитие института найма жилья по доступным ценам.

Как представляется, пришло время осознать социальную, политическую и экономическую значимость этого рынка, который способного стать достойной альтернативой приобретению жилья в собственность.

Учитывая неразвитость и непубличность существующего рынка наемного жилья и высокую долю собственников жилья в Российской Федерации, наиболее простым и менее рискованным инструментом, позволяющим обеспечить граждан жильем, является специальный продукт, призванный разрешить имеющиеся сложности в жилищном секторе.

На наш взгляд, с целью создания условий для развития института доступного найма жилья в России необходимо реформировать данный институт, привлечь в этот сектор крупных инвесторов, управляющие компании, гражданские ассоциации, фонды и другие организации, сформировать новые правила функционирования сектора найма доступного жилья, скорректировать в случае необходимости законодательное регулирование, разработать стратегию сотрудничества государственных структур, бизнеса и гражданского общества.

В нынешних условиях, когда в силу капиталоемкости и долгосрочности жилищных проектов возникшие бюджетные ограничения привели к пересмотру возможностей федерального, региональных и муниципальных бюджетов по созданию запланированных объектов жилищного строительства, особую актуальность приобретает задача привлечения в сферу жилищного строительства частного капитала.

Средства частных инвесторов позволят существенно повысить эффективность строительства жилищных объектов и последующей их эксплуатации. Зарубежный опыт убедительно доказывает: участие частного сектора в инфраструктурных проектах приводит к минимизации совокупных издержек на строительство и эксплуатацию жилья, а также к повышению степени удовлетворенности потребителей услуг.

Помимо этого преимуществом привлечения частных инвестиций в жилищный сектор является сокращение расходов со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также обеспечение возвратности публичных инвестиций в данный сектор, что особенно важно в условиях увеличения нагрузки на бюджеты всех уровней, вызванной мировым финансовым кризисом.

Существующие потребности в ускорении ввода объектов жилищного строительства в эксплуатацию и одновременном снижении бюджетных расходов обусловливают необходимость разработки предложений по привлечению частных инвестиций для создания объектов жилищного строительства в рамках государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство, по существу, представляет собой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации крупных инвестиционных экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.

Государственно-частное партнерство может быть представлено в самых различных формах.

В частности, с целью строительства жилья, предназначенного для последующей передачи в наем гражданам по доступной цене, предлагается специальная модель государственно-частного партнерства, учитывающая особенности этой деятельности, наиболее полно обеспечивающая инвестору привлекательность вложения средств в соответствующий строительный проект и позволяющая реализовать основную цель проекта - развитие стратегически важной для государства сферы строительства доступного наемного жилья.

Эта модель направлена на создание эффективного механизма привлечения денежных средств в инвестиционные проекты, связанные со строительством доступного наемного жилья.

Основа данной модели - учреждение публичным образованием за счет собственных денежных средств и иного имущества закрытого паевого инвестиционного фонда, основной целью деятельности которого является финансирование прошедших конкурсный отбор проектов, связанных со строительством наемного жилья, а также объектов инфраструктуры (см. рис. 5).

Модель государственно-частного партнерства

  /-----------\   /----------\    /----------\

  | Публичное |   |Соинвестор|    |Соинвестор|

  |образование|   |          |    |          |

  \-----------/   \----------/    \----------/

       |                              |

       |             /-------------------\

       |             |        50%        |

       |             \-------------------/

       |                              |

       |     /-----------------\       |

       |     | Закрытый паевой |       |

       \----|    инвестфонд   |------/

             \-----------------/

      /--------------------------------\

    /| Инвестиционный комитет Фонда   |

    | \--------------------------------/

    |                   

    | /--------------------------------\

    | |Совет по инвестиционной политике|

    | | в составе Управляющей компании |

    | \--------------------------------/

    |                   

    | /--------------------------------\

    \-|     Управляющая компания       |

      \--------------------------------/

      /--------------------------------\

      |     Портфельные компании       |

      \--------------------------------/

Рис. 5. Модель государственно-частного партнерства

Деятельность закрытого паевого инвестиционного фонда регулируется Федеральным законом от 29 ноября 2001 г. N  156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"*(2).

По общему правилу, инвестиционный фонд представляет собой находящийся в общей долевой собственности физических и юридических лиц имущественный комплекс, пользование и распоряжение которым осуществляются управляющей компанией исключительно в интересах учредителей доверительного управления.

Паевым инвестиционным фондом является обособленный имущественный комплекс, состоящий из имущества, переданного в доверительное управление управляющей компании учредителем (учредителями) доверительного управления с условием объединения этого имущества с имуществом иных учредителей доверительного управления, и из имущества, полученного в процессе такого управления, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой, выдаваемой управляющей компанией. Имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, является общим имуществом владельцев инвестиционных паев и принадлежит им на праве общей долевой собственности.

Особенность закрытого паевого инвестиционного фонда - отсутствие у владельца инвестиционных паев права требовать от управляющей компании прекращения договора доверительного управления паевым инвестиционным фондом до истечения срока его действия, кроме случаев, предусмотренных законом.

Управляющая компания осуществляет доверительное управление паевым инвестиционным фондом путем совершения любых юридических и фактических действий в отношении составляющего его имущества, а также все права, удостоверенные ценными бумагами, формирующими паевой инвестиционный фонд, включая право голоса по голосующим ценным бумагам. Таким образом, полномочия, связанные с заключением договора со строительной компанией, предусматривающего разработку проектной документации на объект и его строительство, относятся к компетенции управляющей компании.

По существу, закрытый паевой инвестиционный фонд является основным инструментом финансирования инвестиционного проекта строительства наемного жилья в начале реализации модели. К его задачам относится финансирование соответствующего проекта до уровня инвестиционной привлекательности и создание условий для привлечения сторонних инвесторов (коммерческих организаций, негосударственных пенсионных фондов, иностранных инвесторов и других организаций), а также средств с рынка ценных бумаг.

Уставный капитал закрытого паевого инвестиционного фонда может быть сформирован со стороны публичных образований за счет низколиквидных активов, имеющихся на их балансе (акции убыточных компаний, активы, требующие модернизации и другие). При этих условиях доля частного инвестора может быть уменьшена до 10% паев закрытого паевого инвестиционного фонда.

Создание подобного закрытого паевого инвестиционного фонда представляет интерес для крупных квази-государственных институтов (ВЭБ, Сбербанк, ВТБ), а также органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В итоге реализации проекта возводимое жилье может находиться в общей долевой собственности владельцев инвестиционных паев - публичного образования и прочих инвесторов, обладающих полномочиями уменьшить либо продать полностью принадлежащие им паи (см. рис. 6).

"Рис. 6. Этапы реализации инвестиционных проектов."

Преимущество описанной выше модели государственно-частного партнерства в сфере жилищного строительства заключается в том, что созданный путем объединения средств нескольких инвесторов финансово самостоятельный механизм, наращивающий в процессе деятельности свои активы, позволяет осуществлять инвестиции в крупные проекты. А это, в свою очередь, обеспечивает доходность проекта как от девелоперской составляющей (строительство объектов недвижимости и управление ими, продажа или передача жилых помещений в наем, эксплуатация жилищного фонда и сетей), реконструкции или создания новых инфраструктурных объектов, управления объектами энергетики, так и за счет притока денежных средств с рынка в результате деятельности закрытого паевого инвестиционного фонда (финансовое управление имуществом фонда, работа на рынке ценных бумаг, вхождение в сопутствующие проекты и иная незапрещенная деятельность, направленная на увеличение объема фонда), и управляющей компании (управление проектом, размещение ценных бумаг на фондовом рынке).

На доходность проекта непосредственное влияние будет также оказывать особый правовой статус закрытого паевого инвестиционного фонда, позитивно влияющий на его налогообложение. Исходя из того, что закрытый паевой инвестиционный фонд не является юридическим лицом, в соответствии с налоговым законодательством он не уплачивает налог на прибыль, а активы, переданные в фонд, не облагаются налогом на имущество.

В качестве очевидной положительной стороны модели государственно-частного партнерства, связанной с созданием закрытого паевого инвестиционного фонда, следует назвать возможность пайщиков (в том числе публичных образований) контролировать действия управляющей компании и влиять на стратегические вопросы функционирования закрытого паевого инвестиционного фонда посредством голосования на общем собрании владельцев паев, а также подробное законодательное регулирование деятельности инвестиционных фондов и управляющих компаний, обеспечивающее максимальную открытость и прозрачность функционирования названных институтов, что, в свою очередь, обеспечивает надежную защиту интересов инвесторов.

Кроме того, законодательством установлены гарантии защищенности интересов инвесторов, приобретающих паи закрытого паевого инвестиционного фонда, от внешних взыскателей. Так, в случае сложного финансового положения управляющей компании раздел имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, и выделение из него доли в натуре не допускаются.

Помимо уже отмеченных положительных сторон механизма, связанного с созданием закрытого паевого инвестиционного фонда, он дает возможность выделить средства на финансирование (кредитование) инфраструктурных проектов, прошедших инвестиционный отбор (предприятий жилищно-коммунального комплекса, теплоснабжения, энергоснабжения, водообеспечения, водоотведения), а также позволяет применить отдельные элементы этого механизма при реализации других проектов.

Как представляется, для непосредственной реализации проекта, направленного на развитие института доступного наемного жилья, необходимо определиться с экономически сильным регионом - участником проекта. Помимо этого должны быть достигнуты договоренности с органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусматривающие конкретные формы реализации проекта, а также определяющие формат участия в проекте публичных образований (беспроцентный бюджетный кредит, субсидия, гарантия, права аренды, имущество и т.д.).

Немаловажное значение для проекта имеет проработка вопроса привлечения в проект "длинных" дешевых денежных средств (в частности, рефинансирование кредитных обязательств с возможностью продажи прав требований по инфраструктурному кредиту государственным институтам развития (ВЭБ, Федеральный фонд развития жилищного строительства), выпускающим инфраструктурные облигации, в которые могут инвестироваться средства пенсионных накоплений, или использование механизма закладных с последующей их продажей и т.п.).

В целях обеспечения экономической привлекательности на стадии подготовки проекта строительства доступного наемного жилья должен быть определен его объем, а также проведено качественное юридическое и экономическое структурирование (приоритетное условие).

Серьезным фактором, влияющим на успешную реализацию проекта, может стать наделение его статусом государственного пилотного проекта и последующее встраивание в государственные программы жилищного строительства.

В условиях проводимой сегодня жилищной политики реализация проекта строительства доступного наемного жилья оптимальна в формате комплексного освоения территорий (строительство кварталов, включающих доступное наемное жилье). При этом в рамках реализации проекта можно предусмотреть строительство как малометражного жилья экономического класса, так и апартаментов в многоквартирных многоэтажных домах.

Осуществление проекта достигается также путем строительства домов низкой этажности с малометражными жилыми помещениями (жилье экономического класса), в том числе в виде таун-хаусов, обеспеченных инфраструктурой (инженерной, транспортной, социальной и иной).

Использование механизма закрытого паевого инвестиционного фонда в целях строительства доступного наемного жилья позволит запустить демонстрационные строительные проекты, направленные на расширение рыночного сегмента доступного жилищного найма, привлечет внимание делового сообщества к новому надежному инвестиционному инструменту, а граждан - к перспективному способу решения жилищных и трудовых проблем.

Т.А. Семина,

кандидат юридических наук,

советник государственной гражданской службы

Российской Федерации 1 класса

А.Л. Садиков,

государственный советник 1 класса

А.В. Чернов,

советник государственной гражданской службы

Российской Федерации 3 класса

"Законодательство и экономика", N 11, ноябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://www.gks.ru; http://www.rusdb.ru.

*(2) СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.